摘要：由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標(biāo)行政監(jiān)督管理體制的不適應(yīng)，我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴(yán)重，成為當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中的一大熱點(diǎn)和難題。
自2000年1月1日《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》正式實(shí)施以來，由于法律的漏洞和現(xiàn)行招投標(biāo)行政監(jiān)督管理體制的不適應(yīng)，我國(guó)招投標(biāo)領(lǐng)域的不公平競(jìng)爭(zhēng)現(xiàn)象普遍，由此滋生的貪污腐敗行為嚴(yán)重，成為當(dāng)前我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)生活中的一大熱點(diǎn)和難題。《招標(biāo)投標(biāo)法》起草人之一、武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院教授余杭認(rèn)為，扭轉(zhuǎn)這一局面，必須從體制創(chuàng)新著手。
現(xiàn)有法律漏洞亟需彌補(bǔ)
余杭認(rèn)為，招標(biāo)的屬性是競(jìng)爭(zhēng)，它的核心是公平正義?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》的出臺(tái)，在程序上把住了各種不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)，阻斷了不少違規(guī)交易行為，但隨著時(shí)間的推移，缺失也開始顯現(xiàn)，加之起草法律過多借鑒歐美和國(guó)際上一些通行的做法，結(jié)合中國(guó)國(guó)情不夠，使法律條款中存在著不少問題。
監(jiān)督機(jī)構(gòu)設(shè)置不合理。關(guān)于監(jiān)管機(jī)構(gòu)問題，世界上許多國(guó)家除了由統(tǒng)一的管理部門對(duì)招標(biāo)程序進(jìn)行審查之外，還指定一個(gè)獨(dú)立于行政部門之外的機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)督檢查工作。如美國(guó)、英國(guó)由審計(jì)部門核查招標(biāo)采購管理部門和執(zhí)行部門。在我國(guó)，根據(jù)現(xiàn)行制度安排，“國(guó)家發(fā)改委負(fù)責(zé)指導(dǎo)和協(xié)調(diào)全國(guó)招投標(biāo)工作，會(huì)同有關(guān)行政主管部門擬定《招標(biāo)投標(biāo)法》配套法規(guī)。有關(guān)行政主管部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和國(guó)家有關(guān)法規(guī)、政策，可聯(lián)合或分別制定具體實(shí)施辦法。”這種制度安排通過實(shí)踐考驗(yàn)，事實(shí)證明是行不通的。
余杭認(rèn)為，一是缺乏一個(gè)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的綜合監(jiān)管執(zhí)法主體;二是考慮關(guān)聯(lián)交易不夠。因?yàn)槌藝?guó)家發(fā)改委及其基層機(jī)構(gòu)不是從事生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)為主的企業(yè)(公司)不具有經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)比較客觀外，其他部門都存在行政隸屬和經(jīng)濟(jì)關(guān)聯(lián)兩層關(guān)系。這兩層關(guān)系對(duì)招投標(biāo)的殺傷力很大，現(xiàn)在越來越明顯。監(jiān)督機(jī)構(gòu)的選擇問題是法律留下的最大空間。
招標(biāo)方式設(shè)計(jì)不合理。《招標(biāo)投標(biāo)法》第10條規(guī)定：招標(biāo)分為公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)，并對(duì)這兩種招標(biāo)作了簡(jiǎn)要解釋。六年來的實(shí)踐表明：招標(biāo)方式只有兩種過于簡(jiǎn)單，自己把自己限制了。世界銀行就有四種：國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、國(guó)內(nèi)競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)、國(guó)際有限招標(biāo)、其他采購方式等。
招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的專家?guī)觳缓侠??！墩袠?biāo)投標(biāo)法》第十三條規(guī)定：招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)是依法設(shè)定，從事招標(biāo)代理業(yè)務(wù)并提供相關(guān)服務(wù)的社會(huì)中介組織。規(guī)定要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)要有作為評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員人選的專家?guī)?。從目前的?shí)踐來看，專家?guī)斓脑O(shè)立存在部門擴(kuò)大自己地盤的嫌疑，沒有存在的必要。
分散無序的法規(guī)亟須集中
法律集中，法規(guī)分散，導(dǎo)致有法可依，無法執(zhí)行。所謂法律的集中，是指只有一部《招標(biāo)投標(biāo)法》，非常集中。法規(guī)的分散，是指各個(gè)行政主管部門所制定的規(guī)章、命令及細(xì)則等文件，加上地方法規(guī)、規(guī)范化文件等十分分散。據(jù)有關(guān)部門匯總統(tǒng)計(jì)，各地區(qū)、各部門已經(jīng)修改和廢止招標(biāo)規(guī)章和規(guī)范化文件217件，保留510件;此外，擬修改招投標(biāo)規(guī)章和規(guī)范性文件422件，擬廢止570件。這就是說，相關(guān)文件多達(dá)近千件，幾百個(gè)文件管不住一個(gè)市場(chǎng)，世界少見。
余杭認(rèn)為，其癥結(jié)在于各個(gè)行政主管部門為了經(jīng)營(yíng)自己的“自留地”，把本部門利益塞進(jìn)各自的文件中。由于政出多門，內(nèi)容重復(fù)，互相交叉，條文矛盾，造成規(guī)則不統(tǒng)一，導(dǎo)致有法可依、無法執(zhí)行的局面。
分散的法規(guī)強(qiáng)化了行業(yè)與地方的保護(hù)主義。由于各行業(yè)主管部門既有監(jiān)督又有制定規(guī)則的權(quán)利，利益的驅(qū)動(dòng)使得一些地方和行業(yè)出臺(tái)一些與《招標(biāo)投標(biāo)法》相違背的法規(guī)、管理辦法和實(shí)施細(xì)則等文件。這些文件增加了有利于本行業(yè)本地區(qū)的條款，不利于外系統(tǒng)和外地區(qū)的條款，如提高市場(chǎng)準(zhǔn)入的門檻，通過注冊(cè)、許可證制度，或在資信、業(yè)績(jī)加以限制;制定評(píng)標(biāo)文件“抑外先安內(nèi)，好處給自己”;壟斷行業(yè)招標(biāo)實(shí)行壟斷等。這些做法的后果是，用法律的形式使不合法東西合法化。因此，必須打破條塊分割與地方保護(hù)，促進(jìn)統(tǒng)一的招標(biāo)大市場(chǎng)的形成。
同體監(jiān)督難以解決問題?，F(xiàn)行監(jiān)督體制下，監(jiān)督機(jī)構(gòu)、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)、評(píng)標(biāo)委員會(huì)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)一條龍捆在一起，打著各種旗號(hào)為招標(biāo)人或投標(biāo)人服務(wù)，有時(shí)候以A種面目出現(xiàn)，有時(shí)候以B種面目出現(xiàn)，哪種有利就打著哪個(gè)旗號(hào)。有的人多次投訴，結(jié)果投訴材料轉(zhuǎn)到被投訴者手中，以致招投標(biāo)所包含的公平正義無以最終實(shí)現(xiàn)。
體制創(chuàng)新應(yīng)從監(jiān)管機(jī)制突破
余杭認(rèn)為，法律留下的最大空間是監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題，而監(jiān)督機(jī)構(gòu)問題給招投標(biāo)市場(chǎng)產(chǎn)生的負(fù)面影響是極其深遠(yuǎn)的。把監(jiān)督機(jī)構(gòu)的問題解決好了，規(guī)范中國(guó)的招投標(biāo)市場(chǎng)便指日可待。
健全體制設(shè)計(jì)，建立綜合監(jiān)管部門和執(zhí)法主體。現(xiàn)行的招投標(biāo)監(jiān)督體制為各部門分散的管理體制，招標(biāo)監(jiān)管與執(zhí)法分別為發(fā)改委、建設(shè)、水利、交通、民航、鐵道、信息產(chǎn)業(yè)等各主管部門負(fù)責(zé)。各有關(guān)部門既對(duì)本行業(yè)招投標(biāo)活動(dòng)進(jìn)行管理，又對(duì)招投標(biāo)活動(dòng)實(shí)施具體監(jiān)督，有的還是招標(biāo)項(xiàng)目的實(shí)施人，有的是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的上級(jí)，等等。這種錯(cuò)綜復(fù)雜、層次不清、經(jīng)濟(jì)關(guān)系不明的監(jiān)督體制，必然帶來監(jiān)督部門的缺失與監(jiān)管工作的缺位。
余杭呼吁盡快出臺(tái)實(shí)施條例，彌補(bǔ)監(jiān)管工作的缺位。《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》在《招標(biāo)投標(biāo)法》實(shí)施六年后，至今仍未出臺(tái)，導(dǎo)致有關(guān)行政主管部門在監(jiān)督過程中有時(shí)缺位，有時(shí)相當(dāng)?shù)轿?。缺位的是遇到投訴就繞道走，到位的是對(duì)招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的資質(zhì)管理甚感興趣。由于條塊分割，行業(yè)資質(zhì)管理森嚴(yán)壁壘，一個(gè)招標(biāo)代理要向多個(gè)管資質(zhì)的行業(yè)主管機(jī)構(gòu)交費(fèi)，而且費(fèi)用名目繁多，不繳費(fèi)就沒有這方面的市場(chǎng)準(zhǔn)入。目前，全國(guó)招標(biāo)代理有好幾千家，其批準(zhǔn)的標(biāo)準(zhǔn)、程序無依無據(jù)，處于無序狀態(tài)，實(shí)施條例應(yīng)盡快出臺(tái)。
建立創(chuàng)新機(jī)制權(quán)制。鑒于目前招標(biāo)市場(chǎng)存在著許多問題，很多問題與監(jiān)督工作有關(guān)。為了共同解決面臨的一些突出問題，十一個(gè)部委建立了一個(gè)“招投標(biāo)部際協(xié)調(diào)機(jī)制”。其目是促進(jìn)規(guī)范規(guī)則的統(tǒng)一，解決突出矛盾。這一機(jī)制的出臺(tái)如同是“病急亂投醫(yī)”，只能是權(quán)宜之計(jì)。由于是協(xié)商，協(xié)商不成再協(xié)商，有可能變成議而不決的“清談俱樂部”。
余杭認(rèn)為，我國(guó)應(yīng)成立一個(gè)統(tǒng)一、獨(dú)立、權(quán)威的綜合監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，由國(guó)家發(fā)改委、監(jiān)察部、人事部、國(guó)家審計(jì)署、國(guó)家工商局、國(guó)家質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局、國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、國(guó)務(wù)院法制辦等單位組成。這個(gè)機(jī)構(gòu)直屬國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)，由中央編辦配備干部，行使獨(dú)立的、綜合的監(jiān)管職能。只有這樣才有利于加強(qiáng)對(duì)招投標(biāo)行為的監(jiān)管，規(guī)范招投標(biāo)市場(chǎng)行為，從源頭上預(yù)防和治理招投標(biāo)領(lǐng)域的腐敗問題，建立一個(gè)具有中國(guó)特色的健全的招投標(biāo)制度。
來源：經(jīng)濟(jì)參考報(bào)
