《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以后，我國(guó)?。▍^(qū)）以上政府采購(gòu)體制絕大部分是按照“采管分離”的模式設(shè)置了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)。從幾年來(lái)的實(shí)際運(yùn)行情況看，這種體制對(duì)推動(dòng)政府采購(gòu)起到了一定作用，但問(wèn)題和矛盾也逐漸暴露了出來(lái)，在一定程度上制約了政府采購(gòu)事業(yè)協(xié)調(diào)、規(guī)范、快速發(fā)展。在我國(guó)即將進(jìn)行WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》談判以及大力發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的背景下，解決政府采購(gòu)體制運(yùn)行中的問(wèn)題，尋求構(gòu)建科學(xué)和諧的政府采購(gòu)新體制，不僅勢(shì)在必行，而且迫在眉睫。因此，有必要對(duì)目前政府采購(gòu)體制進(jìn)行深入反思。
現(xiàn)存體制下 問(wèn)題與矛盾并存
從目前政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，存在著許多不容回避的問(wèn)題和矛盾，主要是：
集采機(jī)構(gòu)行政隸屬關(guān)系不清、管理混亂 《政府采購(gòu)法》頒布實(shí)施以后，全國(guó)絕大部分集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)按照《政府采購(gòu)法》“政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不得設(shè)置集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)”的要求，從財(cái)政部門(mén)分離出來(lái)，脫離了行政隸屬關(guān)系，實(shí)行了“采管分離”。但《政府采購(gòu)法》明確規(guī)定的“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與行政機(jī)關(guān)不得存在隸屬關(guān)系”，卻沒(méi)有得到執(zhí)行。
目前，全國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)又分別隸屬于十多個(gè)不同的行政機(jī)關(guān)，對(duì)于這樣不合法律規(guī)定的設(shè)置，無(wú)論是執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法部門(mén)，還是監(jiān)督管理部門(mén)都沒(méi)有制止或糾正。
之所以出現(xiàn)“違法”不糾的局面，主要是因?yàn)樵谖覈?guó)行政及事業(yè)管理體制中，還沒(méi)有任何事業(yè)單位沒(méi)有主管部門(mén)、游離于政府直接管理之外的先例。而且國(guó)務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在事業(yè)單位登記管理中要求必須有隸屬的行政主管部門(mén)。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府依法設(shè)立的“非營(yíng)利事業(yè)法人”，也應(yīng)該有行政主管部門(mén)。否則，就無(wú)法取得《事業(yè)單位法人證書(shū)》，不能開(kāi)展工作。于是，便出現(xiàn)了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于十多個(gè)不同的行政主管部門(mén)，處于“多頭管、無(wú)人管”的混亂局面。
集采機(jī)構(gòu)的定位不明、設(shè)置隨意 《政府采購(gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)中介機(jī)構(gòu)同為“采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)”。這樣的定位淡化了政府采購(gòu)的嚴(yán)肅性，降低了政府集中采購(gòu)的約束性和強(qiáng)制性。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是以執(zhí)行政府采購(gòu)政策為目的而依法成立的事業(yè)單位，社會(huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)則是以營(yíng)利為目的的中介代理組織。性質(zhì)完全不同的機(jī)構(gòu)給予相同的定位顯然是不合適的。
同時(shí)，雖然兩者被給予了同樣的定位，但權(quán)利、義務(wù)卻不同?！墩少?gòu)法》規(guī)定，“政府采購(gòu)監(jiān)督部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)價(jià)格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽(yù)狀況、有無(wú)違法行為等事項(xiàng)進(jìn)行考核，并定期公布考核結(jié)果?！倍鐣?huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)是否接受財(cái)政部門(mén)的監(jiān)督考核卻沒(méi)有提及。筆者認(rèn)為，社會(huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)的介入不利于政府采購(gòu)正常秩序的維護(hù)，無(wú)助于政府采購(gòu)目的的實(shí)現(xiàn)。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)?！薄靶枰倍质辜胁少?gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置在不少地方變成一種隨意行為，甚至是可有可無(wú)。
從省、市級(jí)以上集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置情況看，有的省、市就沒(méi)有成立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，完全由企業(yè)或社會(huì)中介來(lái)做。即使成立了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，但在級(jí)別上有廳級(jí)、有處級(jí)；在性質(zhì)上有全額事業(yè)單位、有差額事業(yè)單位、有自收自支事業(yè)單位；省級(jí)以下的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置就更是五花八門(mén)。在設(shè)立的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)中人員編制、內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置方面也存在很大差異。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的隨意性和其職能的不明確性造成了互為因果的惡性循環(huán)。一是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置隨意性，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)設(shè)置步調(diào)不一；二是機(jī)構(gòu)設(shè)置的多樣性，造成其職能不明；三是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)沒(méi)有明確的職能，使政府采購(gòu)的政策執(zhí)行力及執(zhí)行效果大打折扣。
集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)處境艱難、前途堪憂 沒(méi)有統(tǒng)一的主管部門(mén)，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，使政府集中采購(gòu)的發(fā)展面臨諸多困難。一是工作推動(dòng)不力。實(shí)行“采管分離”后，由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于不同的主管部門(mén)，四年多來(lái)沒(méi)有召開(kāi)過(guò)一次全國(guó)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)工作會(huì)議，沒(méi)有統(tǒng)一指導(dǎo)和領(lǐng)導(dǎo)，政府集中采購(gòu)的發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性，各地的政府集中采購(gòu)工作只能在摸索中求生存。二是發(fā)展極不平衡。操作手段上有的實(shí)行了辦公自動(dòng)化和網(wǎng)上采購(gòu)，有的自動(dòng)化程度還很低；采購(gòu)范圍上有的涉及面很廣，甚至介入到財(cái)政專(zhuān)項(xiàng)資金支出領(lǐng)域，有的卻連普通貨物都進(jìn)入不到采購(gòu)范圍；采購(gòu)規(guī)模上有的增長(zhǎng)較快，有的徘徊不前，甚至有的萎縮倒退。三是采管關(guān)系不協(xié)調(diào)。由于監(jiān)管部門(mén)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職責(zé)不清，矛盾與摩擦不可避免地時(shí)有發(fā)生，而最關(guān)鍵的問(wèn)題是發(fā)生矛盾和摩擦后，沒(méi)有解決的途徑和“平臺(tái)”。四是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)有被弱化的傾向。隨著部門(mén)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的成立、社會(huì)中介機(jī)構(gòu)的加入，政府集中采購(gòu)的規(guī)模受到了壓縮。更不可取的是在一些地方，撤消了政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，將其并入招標(biāo)公司，或由社會(huì)中介機(jī)構(gòu)承擔(dān)政府采購(gòu)工作。
出現(xiàn)上述問(wèn)題，直接原因是《政府采購(gòu)法》不完善所致，但深層原因是受部門(mén)利益的驅(qū)使而確立的“采管分離”指導(dǎo)思想不當(dāng)所造成的。對(duì)“采管分離”最具“共識(shí)性”的理由是財(cái)政部門(mén)“不能既當(dāng)裁判員又是運(yùn)動(dòng)員”，這樣會(huì)使采購(gòu)結(jié)果不公，容易產(chǎn)生腐敗。將這一“運(yùn)動(dòng)規(guī)則”硬套到政府采購(gòu)體制設(shè)置上值得商榷，且不論監(jiān)管部門(mén)是不是“裁判員”，但集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)絕不是“運(yùn)動(dòng)員”，在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)方式由監(jiān)管部門(mén)確定，采購(gòu)文件由采購(gòu)人審定，中標(biāo)供應(yīng)商由評(píng)標(biāo)委員會(huì)評(píng)審?fù)扑]，采購(gòu)結(jié)果由采購(gòu)人確定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是采購(gòu)活動(dòng)規(guī)則的制定者和組織者。至于采購(gòu)結(jié)果是否公平、公正，是取決于政府采購(gòu)活動(dòng)是否公開(kāi)、程序是否規(guī)范、監(jiān)督是否到位，而不在于隸屬于哪個(gè)部門(mén)。
建立和諧體制 是發(fā)展要求
現(xiàn)行的政府采購(gòu)體制已成為制約政府采購(gòu)規(guī)范、健康、快速發(fā)展的最大障礙。政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的現(xiàn)狀，根本無(wú)法承擔(dān)起中央提出的運(yùn)用“財(cái)稅、金融、政府采購(gòu)”促進(jìn)自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整及“十一五”規(guī)劃實(shí)現(xiàn)的歷史使命。必須以科學(xué)的態(tài)度，勇于探索的精神，改革現(xiàn)行政府采購(gòu)體制，建立科學(xué)和諧的政府采購(gòu)新體制。
明確隸屬關(guān)系，強(qiáng)化統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo) 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是各級(jí)政府依法設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)單位，必須有統(tǒng)一的主管部門(mén)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，強(qiáng)力執(zhí)行政府采購(gòu)政策，承擔(dān)起法律及政府采購(gòu)制度構(gòu)建所賦予的職責(zé)。
從我國(guó)實(shí)際情況出發(fā)，筆者認(rèn)為，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)統(tǒng)一隸屬于財(cái)政部門(mén)更有利于此項(xiàng)事業(yè)的發(fā)展。
一是政府集中采購(gòu)與財(cái)政有著必然的聯(lián)系。政府采購(gòu)制度是深化財(cái)政制度改革的產(chǎn)物，是公共財(cái)政的重要組成部分，是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一項(xiàng)有效措施。政府采購(gòu)的完整環(huán)節(jié)是：編制采購(gòu)預(yù)算、確定采購(gòu)計(jì)劃、實(shí)施采購(gòu)、支付采購(gòu)資金。集中采購(gòu)只是其鏈條中的一個(gè)環(huán)節(jié)，與其他環(huán)節(jié)緊密相連、相互影響，割裂這種必然聯(lián)系，把集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于其他部門(mén)，不利于協(xié)調(diào)，也不利于和諧發(fā)展。只有尊重客觀事物的必然聯(lián)系，順應(yīng)事物發(fā)展的客觀規(guī)律，才是科學(xué)的。
二是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政有利于政府采購(gòu)事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。將財(cái)政部門(mén)由監(jiān)管變?yōu)橹鞴?，明確其為責(zé)任主體，能增強(qiáng)其責(zé)任感和使命感，使目前“多頭管理，責(zé)任不實(shí)”的局面得以改變。同時(shí)，將監(jiān)督職能分離出來(lái)，劃歸其他職能部門(mén)，不僅監(jiān)督采購(gòu)實(shí)施環(huán)節(jié)，而且要對(duì)預(yù)算編制環(huán)節(jié)、資金支付環(huán)節(jié)等方面進(jìn)行監(jiān)督，使監(jiān)督更加全面。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)隸屬于財(cái)政部門(mén)，使其有了反映問(wèn)題的渠道，有利于問(wèn)題和矛盾的解決，好的建議更容易被采納，有利于政府采購(gòu)的和諧發(fā)展。
三是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政有利于集中采購(gòu)做大做強(qiáng)。從目前全國(guó)來(lái)看，凡是隸屬于財(cái)政部門(mén)或與財(cái)政部門(mén)聯(lián)系比較緊密的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，集中采購(gòu)的量在不斷增加，涉及的范圍也在不斷擴(kuò)大，集中采購(gòu)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁，采購(gòu)功能發(fā)揮得比較好。而隸屬于其他部門(mén)的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，則處境艱難。實(shí)踐已經(jīng)證明，這種隸屬關(guān)系更利于推動(dòng)政府采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展。
四是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)回歸財(cái)政同樣能夠有效地解決采購(gòu)不公及腐敗問(wèn)題。按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，目前對(duì)政府集中采購(gòu)的監(jiān)督是到位的。首先是供應(yīng)商的監(jiān)督，因?yàn)殛P(guān)系到其切身利益，供應(yīng)商的監(jiān)督是最強(qiáng)有力的監(jiān)督。其次是采購(gòu)人的監(jiān)督。之后審計(jì)、監(jiān)察、紀(jì)檢部門(mén)的監(jiān)督。因此，回歸財(cái)政不會(huì)出現(xiàn)人們所擔(dān)心的采購(gòu)不公或腐敗問(wèn)題。
規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置，加強(qiáng)集中采購(gòu) 在集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)置上，首先應(yīng)將“需要”變?yōu)椤氨仨殹薄５谝?，根?jù)我國(guó)的實(shí)際，應(yīng)規(guī)定地級(jí)市以上的省市都必須設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)。第二，應(yīng)規(guī)范機(jī)構(gòu)設(shè)置。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上，應(yīng)為公務(wù)員管理，在級(jí)別、內(nèi)部設(shè)置、職能等方面應(yīng)盡量統(tǒng)一。第三，明確集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)定位。應(yīng)將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)由代理機(jī)構(gòu)定位為政府采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)，明確職責(zé)，強(qiáng)化監(jiān)督。同時(shí)，由于社會(huì)中介采購(gòu)機(jī)構(gòu)的性質(zhì)決定其是無(wú)法承擔(dān)起節(jié)約財(cái)政資金、制止腐敗和發(fā)揮政策功能重任的，應(yīng)為“有益補(bǔ)充”，使政府采購(gòu)更加純潔、規(guī)范和有利于政府采購(gòu)功能的實(shí)現(xiàn)。
統(tǒng)一思想認(rèn)識(shí)，促進(jìn)新體制建立 在建立政府采購(gòu)新體制的過(guò)程中，目前面臨著巨大的困難，主要是認(rèn)識(shí)上和利益上的阻礙。
首先，應(yīng)解決認(rèn)識(shí)問(wèn)題，正本清源，清除“采管分離”的認(rèn)識(shí)障礙。不能將“采管分離”當(dāng)成廉潔或腐敗的試金石，使人不敢對(duì)其有任何質(zhì)疑。應(yīng)解放思想，廣開(kāi)言路，開(kāi)展大討論，探討分析哪種體制更有利于政府采購(gòu)事業(yè)協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。特別是應(yīng)借鑒國(guó)際上其他國(guó)家或地區(qū)在政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置上的做法，并對(duì)我國(guó)部分仍未脫離財(cái)政的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)進(jìn)行利弊分析，用事實(shí)說(shuō)話，以達(dá)到思想認(rèn)識(shí)上的統(tǒng)一。其次，應(yīng)擇機(jī)啟動(dòng)對(duì)《政府采購(gòu)法》的修訂。最后，應(yīng)取得紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)的理解和支持。政府采購(gòu)是財(cái)政業(yè)務(wù)的深化和延伸，也是紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)推動(dòng)的一項(xiàng)從源頭治理腐敗的重要工作。讓紀(jì)檢、監(jiān)察部門(mén)深入了解政府采購(gòu)中存在的問(wèn)題，探討解決這些問(wèn)題的途徑，有利于沖破部門(mén)利益的封鎖，推動(dòng)政府采購(gòu)體制建設(shè)順利推進(jìn)。
穆恩科 政府采購(gòu)信息報(bào)
