《政府采購法》頒布實施以后，我國?。▍^(qū)）以上政府采購體制絕大部分是按照“采管分離”的模式設(shè)置了集中采購機構(gòu)和監(jiān)督管理機構(gòu)。從幾年來的實際運行情況看，這種體制對推動政府采購起到了一定作用，但問題和矛盾也逐漸暴露了出來，在一定程度上制約了政府采購事業(yè)協(xié)調(diào)、規(guī)范、快速發(fā)展。在我國即將進行WTO《政府采購協(xié)議》談判以及大力發(fā)揮政府采購政策功能的背景下，解決政府采購體制運行中的問題，尋求構(gòu)建科學和諧的政府采購新體制，不僅勢在必行，而且迫在眉睫。因此，有必要對目前政府采購體制進行深入反思。
現(xiàn)存體制下 問題與矛盾并存
從目前政府采購機構(gòu)設(shè)置情況看，存在著許多不容回避的問題和矛盾，主要是：
集采機構(gòu)行政隸屬關(guān)系不清、管理混亂 《政府采購法》頒布實施以后，全國絕大部分集中采購機構(gòu)按照《政府采購法》“政府采購監(jiān)督管理部門不得設(shè)置集中采購機構(gòu)”的要求，從財政部門分離出來，脫離了行政隸屬關(guān)系，實行了“采管分離”。但《政府采購法》明確規(guī)定的“采購代理機構(gòu)與行政機關(guān)不得存在隸屬關(guān)系”，卻沒有得到執(zhí)行。
目前，全國集中采購機構(gòu)又分別隸屬于十多個不同的行政機關(guān)，對于這樣不合法律規(guī)定的設(shè)置，無論是執(zhí)紀、執(zhí)法部門，還是監(jiān)督管理部門都沒有制止或糾正。
之所以出現(xiàn)“違法”不糾的局面，主要是因為在我國行政及事業(yè)管理體制中，還沒有任何事業(yè)單位沒有主管部門、游離于政府直接管理之外的先例。而且國務(wù)院頒布的《事業(yè)單位登記管理暫行條例》規(guī)定，在事業(yè)單位登記管理中要求必須有隸屬的行政主管部門。集中采購機構(gòu)是政府依法設(shè)立的“非營利事業(yè)法人”，也應(yīng)該有行政主管部門。否則，就無法取得《事業(yè)單位法人證書》，不能開展工作。于是，便出現(xiàn)了集中采購機構(gòu)隸屬于十多個不同的行政主管部門，處于“多頭管、無人管”的混亂局面。
集采機構(gòu)的定位不明、設(shè)置隨意 《政府采購法》規(guī)定集中采購機構(gòu)和社會中介機構(gòu)同為“采購代理機構(gòu)”。這樣的定位淡化了政府采購的嚴肅性，降低了政府集中采購的約束性和強制性。集中采購機構(gòu)是以執(zhí)行政府采購政策為目的而依法成立的事業(yè)單位，社會中介采購機構(gòu)則是以營利為目的的中介代理組織。性質(zhì)完全不同的機構(gòu)給予相同的定位顯然是不合適的。
同時，雖然兩者被給予了同樣的定位，但權(quán)利、義務(wù)卻不同?！墩少彿ā芬?guī)定，“政府采購監(jiān)督部門應(yīng)當對集中采購機構(gòu)的采購價格、節(jié)約資金效果、服務(wù)質(zhì)量、信譽狀況、有無違法行為等事項進行考核，并定期公布考核結(jié)果?！倍鐣薪椴少彊C構(gòu)是否接受財政部門的監(jiān)督考核卻沒有提及。筆者認為，社會中介采購機構(gòu)的介入不利于政府采購正常秩序的維護，無助于政府采購目的的實現(xiàn)。
《政府采購法》規(guī)定，“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級政府采購項目組織集中采購的需要設(shè)立集中采購機構(gòu)?！薄靶枰倍质辜胁少彊C構(gòu)的設(shè)置在不少地方變成一種隨意行為，甚至是可有可無。
從省、市級以上集中采購機構(gòu)設(shè)置情況看，有的省、市就沒有成立集中采購機構(gòu)，完全由企業(yè)或社會中介來做。即使成立了集中采購機構(gòu)，但在級別上有廳級、有處級；在性質(zhì)上有全額事業(yè)單位、有差額事業(yè)單位、有自收自支事業(yè)單位；省級以下的集中采購機構(gòu)的設(shè)置就更是五花八門。在設(shè)立的集中采購機構(gòu)中人員編制、內(nèi)部機構(gòu)設(shè)置方面也存在很大差異。
集中采購機構(gòu)設(shè)置的隨意性和其職能的不明確性造成了互為因果的惡性循環(huán)。一是集中采購機構(gòu)設(shè)置隨意性，導致機構(gòu)設(shè)置步調(diào)不一；二是機構(gòu)設(shè)置的多樣性，造成其職能不明；三是集中采購機構(gòu)沒有明確的職能，使政府采購的政策執(zhí)行力及執(zhí)行效果大打折扣。
集中采購機構(gòu)處境艱難、前途堪憂 沒有統(tǒng)一的主管部門，缺乏統(tǒng)一領(lǐng)導，使政府集中采購的發(fā)展面臨諸多困難。一是工作推動不力。實行“采管分離”后，由于集中采購機構(gòu)隸屬于不同的主管部門，四年多來沒有召開過一次全國集中采購機構(gòu)工作會議，沒有統(tǒng)一指導和領(lǐng)導，政府集中采購的發(fā)展缺乏協(xié)調(diào)性，各地的政府集中采購工作只能在摸索中求生存。二是發(fā)展極不平衡。操作手段上有的實行了辦公自動化和網(wǎng)上采購，有的自動化程度還很低；采購范圍上有的涉及面很廣，甚至介入到財政專項資金支出領(lǐng)域，有的卻連普通貨物都進入不到采購范圍；采購規(guī)模上有的增長較快，有的徘徊不前，甚至有的萎縮倒退。三是采管關(guān)系不協(xié)調(diào)。由于監(jiān)管部門和集中采購機構(gòu)職責不清，矛盾與摩擦不可避免地時有發(fā)生，而最關(guān)鍵的問題是發(fā)生矛盾和摩擦后，沒有解決的途徑和“平臺”。四是集中采購機構(gòu)有被弱化的傾向。隨著部門集中采購機構(gòu)的成立、社會中介機構(gòu)的加入，政府集中采購的規(guī)模受到了壓縮。更不可取的是在一些地方，撤消了政府集中采購機構(gòu)，將其并入招標公司，或由社會中介機構(gòu)承擔政府采購工作。
出現(xiàn)上述問題，直接原因是《政府采購法》不完善所致，但深層原因是受部門利益的驅(qū)使而確立的“采管分離”指導思想不當所造成的。對“采管分離”最具“共識性”的理由是財政部門“不能既當裁判員又是運動員”，這樣會使采購結(jié)果不公，容易產(chǎn)生腐敗。將這一“運動規(guī)則”硬套到政府采購體制設(shè)置上值得商榷，且不論監(jiān)管部門是不是“裁判員”，但集中采購機構(gòu)絕不是“運動員”，在政府采購活動中，采購方式由監(jiān)管部門確定，采購文件由采購人審定，中標供應(yīng)商由評標委員會評審推薦，采購結(jié)果由采購人確定，集中采購機構(gòu)是采購活動規(guī)則的制定者和組織者。至于采購結(jié)果是否公平、公正，是取決于政府采購活動是否公開、程序是否規(guī)范、監(jiān)督是否到位，而不在于隸屬于哪個部門。
建立和諧體制 是發(fā)展要求
現(xiàn)行的政府采購體制已成為制約政府采購規(guī)范、健康、快速發(fā)展的最大障礙。政府集中采購機構(gòu)的現(xiàn)狀，根本無法承擔起中央提出的運用“財稅、金融、政府采購”促進自主創(chuàng)新、產(chǎn)業(yè)調(diào)整及“十一五”規(guī)劃實現(xiàn)的歷史使命。必須以科學的態(tài)度，勇于探索的精神，改革現(xiàn)行政府采購體制，建立科學和諧的政府采購新體制。
明確隸屬關(guān)系，強化統(tǒng)一領(lǐng)導 集中采購機構(gòu)是各級政府依法設(shè)立的非營利事業(yè)單位，必須有統(tǒng)一的主管部門，統(tǒng)一領(lǐng)導，強力執(zhí)行政府采購政策，承擔起法律及政府采購制度構(gòu)建所賦予的職責。
從我國實際情況出發(fā)，筆者認為，集中采購機構(gòu)統(tǒng)一隸屬于財政部門更有利于此項事業(yè)的發(fā)展。
一是政府集中采購與財政有著必然的聯(lián)系。政府采購制度是深化財政制度改革的產(chǎn)物，是公共財政的重要組成部分，是加強財政支出管理的一項有效措施。政府采購的完整環(huán)節(jié)是：編制采購預算、確定采購計劃、實施采購、支付采購資金。集中采購只是其鏈條中的一個環(huán)節(jié)，與其他環(huán)節(jié)緊密相連、相互影響，割裂這種必然聯(lián)系，把集中采購機構(gòu)隸屬于其他部門，不利于協(xié)調(diào)，也不利于和諧發(fā)展。只有尊重客觀事物的必然聯(lián)系，順應(yīng)事物發(fā)展的客觀規(guī)律，才是科學的。
二是集中采購機構(gòu)回歸財政有利于政府采購事業(yè)協(xié)調(diào)發(fā)展。將財政部門由監(jiān)管變?yōu)橹鞴?，明確其為責任主體，能增強其責任感和使命感，使目前“多頭管理，責任不實”的局面得以改變。同時，將監(jiān)督職能分離出來，劃歸其他職能部門，不僅監(jiān)督采購實施環(huán)節(jié)，而且要對預算編制環(huán)節(jié)、資金支付環(huán)節(jié)等方面進行監(jiān)督，使監(jiān)督更加全面。集中采購機構(gòu)隸屬于財政部門，使其有了反映問題的渠道，有利于問題和矛盾的解決，好的建議更容易被采納，有利于政府采購的和諧發(fā)展。
三是集中采購機構(gòu)回歸財政有利于集中采購做大做強。從目前全國來看，凡是隸屬于財政部門或與財政部門聯(lián)系比較緊密的集中采購機構(gòu)，集中采購的量在不斷增加，涉及的范圍也在不斷擴大，集中采購發(fā)展勢頭強勁，采購功能發(fā)揮得比較好。而隸屬于其他部門的集中采購機構(gòu)，則處境艱難。實踐已經(jīng)證明，這種隸屬關(guān)系更利于推動政府采購事業(yè)的發(fā)展。
四是集中采購機構(gòu)回歸財政同樣能夠有效地解決采購不公及腐敗問題。按照相關(guān)法律法規(guī)的要求，目前對政府集中采購的監(jiān)督是到位的。首先是供應(yīng)商的監(jiān)督，因為關(guān)系到其切身利益，供應(yīng)商的監(jiān)督是最強有力的監(jiān)督。其次是采購人的監(jiān)督。之后審計、監(jiān)察、紀檢部門的監(jiān)督。因此，回歸財政不會出現(xiàn)人們所擔心的采購不公或腐敗問題。
規(guī)范機構(gòu)設(shè)置，加強集中采購 在集中采購機構(gòu)的設(shè)置上，首先應(yīng)將“需要”變?yōu)椤氨仨殹?。第一，根?jù)我國的實際，應(yīng)規(guī)定地級市以上的省市都必須設(shè)立集中采購機構(gòu)。第二，應(yīng)規(guī)范機構(gòu)設(shè)置。集中采購機構(gòu)在性質(zhì)上，應(yīng)為公務(wù)員管理，在級別、內(nèi)部設(shè)置、職能等方面應(yīng)盡量統(tǒng)一。第三，明確集中采購機構(gòu)定位。應(yīng)將集中采購機構(gòu)由代理機構(gòu)定位為政府采購執(zhí)行機構(gòu)，明確職責，強化監(jiān)督。同時，由于社會中介采購機構(gòu)的性質(zhì)決定其是無法承擔起節(jié)約財政資金、制止腐敗和發(fā)揮政策功能重任的，應(yīng)為“有益補充”，使政府采購更加純潔、規(guī)范和有利于政府采購功能的實現(xiàn)。
統(tǒng)一思想認識，促進新體制建立 在建立政府采購新體制的過程中，目前面臨著巨大的困難，主要是認識上和利益上的阻礙。
首先，應(yīng)解決認識問題，正本清源，清除“采管分離”的認識障礙。不能將“采管分離”當成廉潔或腐敗的試金石，使人不敢對其有任何質(zhì)疑。應(yīng)解放思想，廣開言路，開展大討論，探討分析哪種體制更有利于政府采購事業(yè)協(xié)調(diào)、快速發(fā)展。特別是應(yīng)借鑒國際上其他國家或地區(qū)在政府采購機構(gòu)設(shè)置上的做法，并對我國部分仍未脫離財政的集中采購機構(gòu)進行利弊分析，用事實說話，以達到思想認識上的統(tǒng)一。其次，應(yīng)擇機啟動對《政府采購法》的修訂。最后，應(yīng)取得紀檢、監(jiān)察部門的理解和支持。政府采購是財政業(yè)務(wù)的深化和延伸，也是紀檢、監(jiān)察部門推動的一項從源頭治理腐敗的重要工作。讓紀檢、監(jiān)察部門深入了解政府采購中存在的問題，探討解決這些問題的途徑，有利于沖破部門利益的封鎖，推動政府采購體制建設(shè)順利推進。
穆恩科 政府采購信息報
