事出有因
在今年年初某個(gè)政府采購研討會(huì)上，一位業(yè)內(nèi)專家提到這樣一個(gè)觀點(diǎn)：《政府采購法》第七十四條規(guī)定，“采購人對(duì)應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購的政府采購項(xiàng)目，不委托集中采購機(jī)構(gòu)實(shí)行集中采購的，由政府采購監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金……”，規(guī)定中提到的政府采購監(jiān)管部門能夠停止按預(yù)算向采購人支付資金的做法有失妥當(dāng)。因?yàn)樨?cái)政預(yù)算只要經(jīng)過人大批準(zhǔn)、通過后，就是具有法律效力的文件，必須執(zhí)行。該專家還表示，財(cái)政部門只是行政機(jī)關(guān)，沒有停止支付資金的權(quán)力，停撥采購資金的行為有違背《預(yù)算法》之嫌。
“親兄弟”鬧矛盾了嗎
《預(yù)算法》如是規(guī)定
翻開《預(yù)算法》，《預(yù)算法》第十二條規(guī)定：“全國人民代表大會(huì)審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷全國人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議。”第十三條規(guī)定：“縣級(jí)以上地方各級(jí)人民代表大會(huì)審查本級(jí)總預(yù)算草案及本級(jí)總預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；批準(zhǔn)本級(jí)預(yù)算和本級(jí)預(yù)算執(zhí)行情況的報(bào)告；改變或者撤銷本級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級(jí)政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令。”
的確，各級(jí)預(yù)算一旦經(jīng)過相對(duì)應(yīng)級(jí)別的人民代表大會(huì)審批，就具有了法律效力。具有法律效力的預(yù)算，意味著執(zhí)行時(shí)是帶有強(qiáng)制性的，除非人民代表大會(huì)審議決定外，任何個(gè)人、組織不得隨意改變或者撤銷。
《預(yù)算法》第四十七條還規(guī)定：“各級(jí)政府財(cái)政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財(cái)政部門的規(guī)定，及時(shí)、足額地?fù)芨额A(yù)算支出資金，加強(qiáng)對(duì)預(yù)算支出的管理和監(jiān)督?！边@樣看來，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定是否真的與《預(yù)算法》相矛盾呢？
停撥資金遭質(zhì)疑
2003年，《政府采購法》頒布實(shí)施以后，各級(jí)政府采購監(jiān)管部門都一直按照《政府采購法》的規(guī)定，對(duì)采購人的政府采購行為進(jìn)行監(jiān)督管理，對(duì)采購人的違法行為不排除采取停撥采購資金這種制裁方式的可能性。
然而，突然有專家提出這樣一個(gè)觀點(diǎn)，這個(gè)觀點(diǎn)甚至有點(diǎn)語驚四座。每個(gè)人的頭腦上不由出現(xiàn)一個(gè)問號(hào)：難道多年的監(jiān)管行為竟有違《預(yù)算法》，一直慣用的監(jiān)管手段真的失去了法律的支撐？
法理有“偏愛” 《采購法》優(yōu)先
主持人：
我們知道，在法理上存在一個(gè)“三優(yōu)先原則”，即新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法?！读⒎ǚā返诎耸龡l也規(guī)定：“同一機(jī)關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定。”這里暫且假設(shè)《政府采購法》第七十四條的規(guī)定與《預(yù)算法》是相違背的，那么，這二法之間是否隱含著優(yōu)先與被優(yōu)先的規(guī)則呢？
劉俊海：
相對(duì)于《政府采購法》來說，《預(yù)算法》具有普適性，它所涉及的范圍涵蓋了政府采購，政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，部門預(yù)算又受《預(yù)算法》調(diào)整；而《政府采購法》僅是針對(duì)政府采購領(lǐng)域的法律。因此可以說，二法相比較，《政府采購法》是特別法，《預(yù)算法》是一般法。特別法優(yōu)于一般法。
趙昌文：
兩法都是由全國人民代表大會(huì)制定的，應(yīng)該不存在上位法與下位法的關(guān)系。但是，《政府采購法》施行于2003年的1月1日，而《預(yù)算法》是在1995年的1月1日開始施行的。因此可以說，相比于《預(yù)算法》而言《政府采購法》是新法，根據(jù)“三優(yōu)先原則”，《政府采購法》的規(guī)定應(yīng)優(yōu)于按《預(yù)算法》的執(zhí)行。
“兄弟倆”并無矛盾
主持人：
既然從法理上說，當(dāng)《政府采購法》的規(guī)定與《預(yù)算法》不一致時(shí)，應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行《政府采購法》，那么，執(zhí)行《政府采購法》第七十四條就獲得了法律的“擔(dān)保書”。但是，從法律規(guī)定的內(nèi)容上來說，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定與《預(yù)算法》真的互相矛盾嗎？難道全國人大在制定《政府采購法》時(shí)，認(rèn)為《預(yù)算法》的規(guī)定對(duì)政府采購中的一些行為不適用，因此借《政府采購法》的優(yōu)先性，在設(shè)置條款時(shí)沒有過多考慮《預(yù)算法》的規(guī)定？
王金秀：
要分析這個(gè)問題，首先要從《預(yù)算法》的作用說起?！额A(yù)算法》其實(shí)是一個(gè)資金使用決策上的安排，通俗點(diǎn)說，就是規(guī)定錢都花在哪些地方的文書。但是它對(duì)錢如何花，以及如何監(jiān)管花錢的過程等方面并未涉及，而《政府采購法》恰恰就是解決這些問題的。也就是說，《政府采購法》說的問題是：預(yù)算安排在政府采購這個(gè)領(lǐng)域的錢該怎么花，對(duì)花錢的過程如何進(jìn)行監(jiān)管。
因此，個(gè)人認(rèn)為，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定并不違背《預(yù)算法》。因?yàn)檎少彵O(jiān)管部門的行為只涉及到對(duì)預(yù)算資金花費(fèi)過程的管理，而并沒有改變預(yù)算資金的安排。
何紅鋒：
我也認(rèn)為《政府采購法》第七十四條的規(guī)定并不違背《預(yù)算法》。但我的理由有所不同：雖然政府采購?fù)瑫r(shí)也是預(yù)算的支出過程，但《預(yù)算法》對(duì)預(yù)算的支出和執(zhí)行規(guī)定的非常原則、具體執(zhí)行需要其他法律的具體化規(guī)定，《政府采購法》就是其中一個(gè)具體化的法律。其實(shí)，嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》是為了更好地執(zhí)行預(yù)算。按照第七十四條的規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門停止按預(yù)算向采購人支付資金，并不是不執(zhí)行預(yù)算，而是要求采購人改正后執(zhí)行預(yù)算。如果采購人仍不執(zhí)行，導(dǎo)致最終取消采購，則應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)算法》的規(guī)定，辦理相關(guān)的預(yù)算調(diào)整手續(xù)。
監(jiān)管部門有處罰權(quán)
主持人：
通過分析，我們明確了《政府采購法》第七十四條所設(shè)置的行政處罰措施并不違反《預(yù)算法》，那么，行使行政處罰權(quán)的主體是否應(yīng)為政府采購的監(jiān)管部門？換句話說，政府采購監(jiān)管部門的級(jí)別往往比采購人稍低，政府采購監(jiān)管部門有權(quán)對(duì)采購人行使行政處罰權(quán)嗎？
王周歡：
《行政處罰法》第九條明確規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰。”因此，是《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門行政處罰的權(quán)利，這種權(quán)利必須得到承認(rèn)。如果政府采購監(jiān)管部門礙于種種原則怠于行使此權(quán)利，就構(gòu)成了行政不作為，將受到法律的追究。
何紅鋒：
的確。政府采購監(jiān)管部門在行使行政處罰權(quán)時(shí)，必須明確自己的責(zé)任以及身份。政府采購監(jiān)管部門在工作時(shí)，并不僅僅代表自己，它其實(shí)是在代表本級(jí)政府對(duì)采購人實(shí)行監(jiān)管。如省財(cái)政廳是代表省政府對(duì)政府采購行為進(jìn)行監(jiān)管的，此時(shí)凡是使用財(cái)政資金進(jìn)行政府采購的采購人，都要作為監(jiān)管對(duì)象受省財(cái)政廳監(jiān)管。
趙昌文：
目前，有許多地方的政府采購監(jiān)管部門以“級(jí)別低”為借口，推諉監(jiān)管責(zé)任。其實(shí)，監(jiān)管者級(jí)別再高，沒有法律的支持，監(jiān)管行為和力度照樣會(huì)疲軟；級(jí)別再低，有了法律強(qiáng)有力的支持和保障，也能順利執(zhí)行、完成監(jiān)管職責(zé)。
停撥資金是行之有效的手段
主持人：
除了《政府采購法》第七十四條的規(guī)定外，當(dāng)采購人違反政府采購相關(guān)法律法規(guī)時(shí)，是否還有其他更為有效、更為合理的制裁或處罰手段？
趙昌文：
政府采購監(jiān)管部門可以聯(lián)合會(huì)計(jì)核算中心或國庫支付中心，對(duì)每一筆的報(bào)賬項(xiàng)目進(jìn)行審核，應(yīng)該進(jìn)行政府采購的項(xiàng)目，是集中采購目錄內(nèi)的項(xiàng)目，必須由集中采購機(jī)構(gòu)進(jìn)行采購，否則一律不予報(bào)銷，這種方式可能也比較實(shí)用。
王金秀：
《行政處罰法》設(shè)置了行政處罰的種類，例如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財(cái)物、責(zé)令停產(chǎn)或停業(yè)等等。加上剛才這位專家提到的方法，的確有許多處罰手段可供政府采購監(jiān)管部門使用。但毫無疑問，《政府采購法》第七十四條是最有力的。首先，它直接命中采購人的要害，即采購人若沒有采購資金，采購行為便無法實(shí)施；更為主要的是，它是法律賦予政府采購監(jiān)管部門的行政處罰手段，而非部門規(guī)章或者地方法規(guī)。法律效力與實(shí)用性決定了停止按預(yù)算支付采購資金是最有力度的行政處罰手段。
誠然，政府采購監(jiān)管部門如此作為的目的，并非是要真正剝奪采購人的采購資金，而是寄希望于通過停止按預(yù)算支付這一約束機(jī)制，使采購人迅速改正其違法的行為。
主持人：
政府采購監(jiān)管部門做出的行政處罰決定，有時(shí)會(huì)引起采購人的疑義。此時(shí)，采購人應(yīng)該如何進(jìn)行救濟(jì)？
王金秀：
行政處罰行為引起當(dāng)事人之間的爭議，是十分正常的現(xiàn)象。這時(shí)，并不代表采購人就只能服從處罰，失去抗辯的權(quán)利?！缎姓幜P法》第32條和第39條都為被處罰人設(shè)置了救濟(jì)方法，如陳述和申辯，以及申請(qǐng)行政復(fù)議和提起行政訴訟等。行政機(jī)關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。
王周歡：
除此之外，當(dāng)事人還可以依照《行政處罰法》申請(qǐng)進(jìn)入聽證程序。舉行聽證時(shí)，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實(shí)、證據(jù)及行政處罰建議的，當(dāng)事人可以當(dāng)庭申辯和質(zhì)證。
手記
讓《預(yù)算法》更合時(shí)宜
當(dāng)法律和法律之間看似沖突時(shí)，必然是因?yàn)槠渲械囊粋€(gè)法律規(guī)定得過于原則或者根本存在空白。
《預(yù)算法》施行至今已12年有余。在這12年中，我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)突飛猛進(jìn)，日新月異，財(cái)政收入和財(cái)政支出情況也發(fā)生了翻天覆地的變化?！额A(yù)算法》“涅磐”于1991年的《國家預(yù)算管理?xiàng)l例》。僅僅4年時(shí)間，法律的規(guī)定實(shí)屬已經(jīng)脫胎換骨，更何況又一個(gè)12年？
在全國人大常委會(huì)2006年立法計(jì)劃中，預(yù)算法修訂草案被列入“應(yīng)確保按時(shí)完成起草任務(wù)、如期提請(qǐng)審議”的第一類法律項(xiàng)目，計(jì)劃于10月提交人大常委會(huì)審議。但在十屆人大常委會(huì)第二十四次會(huì)議開始前公布的議程上，《預(yù)算法》未能列入其中。在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，與《預(yù)算法》規(guī)定看似矛盾的現(xiàn)象不止政府采購這一例。眾受訪者皆呼吁《預(yù)算法》的盡快修訂，尤以細(xì)化部門預(yù)算的呼聲最高。也有專家指出，《預(yù)算法》修訂時(shí)最好能對(duì)部門預(yù)算中的政府采購預(yù)算做出具體規(guī)定。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政學(xué)院李燕在《適時(shí)修改〈預(yù)算法〉的幾點(diǎn)建議》一文中也提到：為適應(yīng)政府采購在我國發(fā)展的情況，《預(yù)算法》應(yīng)適時(shí)修改或補(bǔ)充。修改時(shí)要明確政府采購機(jī)關(guān)的設(shè)置及職責(zé)、政府采購的范圍及方式以及有關(guān)政府采購預(yù)算編制等問題。
看來，讓《預(yù)算法》更和時(shí)宜的呼聲已不僅僅是“一屢飄香”，而是各方的思維慢慢匯聚，潮涌而來。有關(guān)部門應(yīng)該高度重視這種呼聲，不要讓各方期盼等得太久。但可以肯定的是，當(dāng)《預(yù)算法》能夠?qū)Σ块T預(yù)算中的政府采購預(yù)算做出具體規(guī)定時(shí)，政府采購制度的地位將再次得到提高，政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督手段將更有強(qiáng)度、力度，政府采購的作用也將愈加凸顯。
王巍 黎嫻 政府采購信息報(bào)
