事出有因
在今年年初某個政府采購研討會上，一位業(yè)內(nèi)專家提到這樣一個觀點：《政府采購法》第七十四條規(guī)定，“采購人對應(yīng)當(dāng)實行集中采購的政府采購項目，不委托集中采購機構(gòu)實行集中采購的，由政府采購監(jiān)督管理部門責(zé)令改正；拒不改正的，停止按預(yù)算向其支付資金……”，規(guī)定中提到的政府采購監(jiān)管部門能夠停止按預(yù)算向采購人支付資金的做法有失妥當(dāng)。因為財政預(yù)算只要經(jīng)過人大批準(zhǔn)、通過后，就是具有法律效力的文件，必須執(zhí)行。該專家還表示，財政部門只是行政機關(guān)，沒有停止支付資金的權(quán)力，停撥采購資金的行為有違背《預(yù)算法》之嫌。
“親兄弟”鬧矛盾了嗎
《預(yù)算法》如是規(guī)定
翻開《預(yù)算法》，《預(yù)算法》第十二條規(guī)定：“全國人民代表大會審查中央和地方預(yù)算草案及中央和地方預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準(zhǔn)中央預(yù)算和中央預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷全國人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議?！钡谑龡l規(guī)定：“縣級以上地方各級人民代表大會審查本級總預(yù)算草案及本級總預(yù)算執(zhí)行情況的報告；批準(zhǔn)本級預(yù)算和本級預(yù)算執(zhí)行情況的報告；改變或者撤銷本級人民代表大會常務(wù)委員會關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q議；撤銷本級政府關(guān)于預(yù)算、決算的不適當(dāng)?shù)臎Q定和命令?！?BR>
的確，各級預(yù)算一旦經(jīng)過相對應(yīng)級別的人民代表大會審批，就具有了法律效力。具有法律效力的預(yù)算，意味著執(zhí)行時是帶有強制性的，除非人民代表大會審議決定外，任何個人、組織不得隨意改變或者撤銷。
《預(yù)算法》第四十七條還規(guī)定：“各級政府財政部門必須依照法律、行政法規(guī)和國務(wù)院財政部門的規(guī)定，及時、足額地撥付預(yù)算支出資金，加強對預(yù)算支出的管理和監(jiān)督。”這樣看來，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定是否真的與《預(yù)算法》相矛盾呢？
停撥資金遭質(zhì)疑
2003年，《政府采購法》頒布實施以后，各級政府采購監(jiān)管部門都一直按照《政府采購法》的規(guī)定，對采購人的政府采購行為進行監(jiān)督管理，對采購人的違法行為不排除采取停撥采購資金這種制裁方式的可能性。
然而，突然有專家提出這樣一個觀點，這個觀點甚至有點語驚四座。每個人的頭腦上不由出現(xiàn)一個問號：難道多年的監(jiān)管行為竟有違《預(yù)算法》，一直慣用的監(jiān)管手段真的失去了法律的支撐？
法理有“偏愛” 《采購法》優(yōu)先
主持人：
我們知道，在法理上存在一個“三優(yōu)先原則”，即新法優(yōu)于舊法、上位法優(yōu)于下位法、特別法優(yōu)于一般法?！读⒎ǚā返诎耸龡l也規(guī)定：“同一機關(guān)制定的法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章，特別規(guī)定與一般規(guī)定不一致的，適用特別規(guī)定；新的規(guī)定與舊的規(guī)定不一致的，適用新的規(guī)定?！边@里暫且假設(shè)《政府采購法》第七十四條的規(guī)定與《預(yù)算法》是相違背的，那么，這二法之間是否隱含著優(yōu)先與被優(yōu)先的規(guī)則呢？
劉俊海：
相對于《政府采購法》來說，《預(yù)算法》具有普適性，它所涉及的范圍涵蓋了政府采購，政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，部門預(yù)算又受《預(yù)算法》調(diào)整；而《政府采購法》僅是針對政府采購領(lǐng)域的法律。因此可以說，二法相比較，《政府采購法》是特別法，《預(yù)算法》是一般法。特別法優(yōu)于一般法。
趙昌文：
兩法都是由全國人民代表大會制定的，應(yīng)該不存在上位法與下位法的關(guān)系。但是，《政府采購法》施行于2003年的1月1日，而《預(yù)算法》是在1995年的1月1日開始施行的。因此可以說，相比于《預(yù)算法》而言《政府采購法》是新法，根據(jù)“三優(yōu)先原則”，《政府采購法》的規(guī)定應(yīng)優(yōu)于按《預(yù)算法》的執(zhí)行。
“兄弟倆”并無矛盾
主持人：
既然從法理上說，當(dāng)《政府采購法》的規(guī)定與《預(yù)算法》不一致時，應(yīng)該優(yōu)先執(zhí)行《政府采購法》，那么，執(zhí)行《政府采購法》第七十四條就獲得了法律的“擔(dān)保書”。但是，從法律規(guī)定的內(nèi)容上來說，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定與《預(yù)算法》真的互相矛盾嗎？難道全國人大在制定《政府采購法》時，認(rèn)為《預(yù)算法》的規(guī)定對政府采購中的一些行為不適用，因此借《政府采購法》的優(yōu)先性，在設(shè)置條款時沒有過多考慮《預(yù)算法》的規(guī)定？
王金秀：
要分析這個問題，首先要從《預(yù)算法》的作用說起?！额A(yù)算法》其實是一個資金使用決策上的安排，通俗點說，就是規(guī)定錢都花在哪些地方的文書。但是它對錢如何花，以及如何監(jiān)管花錢的過程等方面并未涉及，而《政府采購法》恰恰就是解決這些問題的。也就是說，《政府采購法》說的問題是：預(yù)算安排在政府采購這個領(lǐng)域的錢該怎么花，對花錢的過程如何進行監(jiān)管。
因此，個人認(rèn)為，《政府采購法》第七十四條的規(guī)定并不違背《預(yù)算法》。因為政府采購監(jiān)管部門的行為只涉及到對預(yù)算資金花費過程的管理，而并沒有改變預(yù)算資金的安排。
何紅鋒：
我也認(rèn)為《政府采購法》第七十四條的規(guī)定并不違背《預(yù)算法》。但我的理由有所不同：雖然政府采購?fù)瑫r也是預(yù)算的支出過程，但《預(yù)算法》對預(yù)算的支出和執(zhí)行規(guī)定的非常原則、具體執(zhí)行需要其他法律的具體化規(guī)定，《政府采購法》就是其中一個具體化的法律。其實，嚴(yán)格執(zhí)行《政府采購法》是為了更好地執(zhí)行預(yù)算。按照第七十四條的規(guī)定，政府采購監(jiān)督管理部門停止按預(yù)算向采購人支付資金，并不是不執(zhí)行預(yù)算，而是要求采購人改正后執(zhí)行預(yù)算。如果采購人仍不執(zhí)行，導(dǎo)致最終取消采購，則應(yīng)當(dāng)按照《預(yù)算法》的規(guī)定，辦理相關(guān)的預(yù)算調(diào)整手續(xù)。
監(jiān)管部門有處罰權(quán)
主持人：
通過分析，我們明確了《政府采購法》第七十四條所設(shè)置的行政處罰措施并不違反《預(yù)算法》，那么，行使行政處罰權(quán)的主體是否應(yīng)為政府采購的監(jiān)管部門？換句話說，政府采購監(jiān)管部門的級別往往比采購人稍低，政府采購監(jiān)管部門有權(quán)對采購人行使行政處罰權(quán)嗎？
王周歡：
《行政處罰法》第九條明確規(guī)定：“法律可以設(shè)定各種行政處罰?！币虼?，是《政府采購法》賦予了政府采購監(jiān)管部門行政處罰的權(quán)利，這種權(quán)利必須得到承認(rèn)。如果政府采購監(jiān)管部門礙于種種原則怠于行使此權(quán)利，就構(gòu)成了行政不作為，將受到法律的追究。
何紅鋒：
的確。政府采購監(jiān)管部門在行使行政處罰權(quán)時，必須明確自己的責(zé)任以及身份。政府采購監(jiān)管部門在工作時，并不僅僅代表自己，它其實是在代表本級政府對采購人實行監(jiān)管。如省財政廳是代表省政府對政府采購行為進行監(jiān)管的，此時凡是使用財政資金進行政府采購的采購人，都要作為監(jiān)管對象受省財政廳監(jiān)管。
趙昌文：
目前，有許多地方的政府采購監(jiān)管部門以“級別低”為借口，推諉監(jiān)管責(zé)任。其實，監(jiān)管者級別再高，沒有法律的支持，監(jiān)管行為和力度照樣會疲軟；級別再低，有了法律強有力的支持和保障，也能順利執(zhí)行、完成監(jiān)管職責(zé)。
停撥資金是行之有效的手段
主持人：
除了《政府采購法》第七十四條的規(guī)定外，當(dāng)采購人違反政府采購相關(guān)法律法規(guī)時，是否還有其他更為有效、更為合理的制裁或處罰手段？
趙昌文：
政府采購監(jiān)管部門可以聯(lián)合會計核算中心或國庫支付中心，對每一筆的報賬項目進行審核，應(yīng)該進行政府采購的項目，是集中采購目錄內(nèi)的項目，必須由集中采購機構(gòu)進行采購，否則一律不予報銷，這種方式可能也比較實用。
王金秀：
《行政處罰法》設(shè)置了行政處罰的種類，例如警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)或停業(yè)等等。加上剛才這位專家提到的方法，的確有許多處罰手段可供政府采購監(jiān)管部門使用。但毫無疑問，《政府采購法》第七十四條是最有力的。首先，它直接命中采購人的要害，即采購人若沒有采購資金，采購行為便無法實施；更為主要的是，它是法律賦予政府采購監(jiān)管部門的行政處罰手段，而非部門規(guī)章或者地方法規(guī)。法律效力與實用性決定了停止按預(yù)算支付采購資金是最有力度的行政處罰手段。
誠然，政府采購監(jiān)管部門如此作為的目的，并非是要真正剝奪采購人的采購資金，而是寄希望于通過停止按預(yù)算支付這一約束機制，使采購人迅速改正其違法的行為。
主持人：
政府采購監(jiān)管部門做出的行政處罰決定，有時會引起采購人的疑義。此時，采購人應(yīng)該如何進行救濟？
王金秀：
行政處罰行為引起當(dāng)事人之間的爭議，是十分正常的現(xiàn)象。這時，并不代表采購人就只能服從處罰，失去抗辯的權(quán)利。《行政處罰法》第32條和第39條都為被處罰人設(shè)置了救濟方法，如陳述和申辯，以及申請行政復(fù)議和提起行政訴訟等。行政機關(guān)必須充分聽取當(dāng)事人的意見，不得因當(dāng)事人申辯而加重處罰。
王周歡：
除此之外，當(dāng)事人還可以依照《行政處罰法》申請進入聽證程序。舉行聽證時，調(diào)查人員提出當(dāng)事人違法的事實、證據(jù)及行政處罰建議的，當(dāng)事人可以當(dāng)庭申辯和質(zhì)證。
手記
讓《預(yù)算法》更合時宜
當(dāng)法律和法律之間看似沖突時，必然是因為其中的一個法律規(guī)定得過于原則或者根本存在空白。
《預(yù)算法》施行至今已12年有余。在這12年中，我國經(jīng)濟建設(shè)突飛猛進，日新月異，財政收入和財政支出情況也發(fā)生了翻天覆地的變化?！额A(yù)算法》“涅磐”于1991年的《國家預(yù)算管理條例》。僅僅4年時間，法律的規(guī)定實屬已經(jīng)脫胎換骨，更何況又一個12年？
在全國人大常委會2006年立法計劃中，預(yù)算法修訂草案被列入“應(yīng)確保按時完成起草任務(wù)、如期提請審議”的第一類法律項目，計劃于10月提交人大常委會審議。但在十屆人大常委會第二十四次會議開始前公布的議程上，《預(yù)算法》未能列入其中。在采訪中記者發(fā)現(xiàn)，與《預(yù)算法》規(guī)定看似矛盾的現(xiàn)象不止政府采購這一例。眾受訪者皆呼吁《預(yù)算法》的盡快修訂，尤以細化部門預(yù)算的呼聲最高。也有專家指出，《預(yù)算法》修訂時最好能對部門預(yù)算中的政府采購預(yù)算做出具體規(guī)定。中央財經(jīng)大學(xué)財政學(xué)院李燕在《適時修改〈預(yù)算法〉的幾點建議》一文中也提到：為適應(yīng)政府采購在我國發(fā)展的情況，《預(yù)算法》應(yīng)適時修改或補充。修改時要明確政府采購機關(guān)的設(shè)置及職責(zé)、政府采購的范圍及方式以及有關(guān)政府采購預(yù)算編制等問題。
看來，讓《預(yù)算法》更和時宜的呼聲已不僅僅是“一屢飄香”，而是各方的思維慢慢匯聚，潮涌而來。有關(guān)部門應(yīng)該高度重視這種呼聲，不要讓各方期盼等得太久。但可以肯定的是，當(dāng)《預(yù)算法》能夠?qū)Σ块T預(yù)算中的政府采購預(yù)算做出具體規(guī)定時，政府采購制度的地位將再次得到提高，政府采購監(jiān)管部門的監(jiān)督手段將更有強度、力度，政府采購的作用也將愈加凸顯。
王巍 黎嫻 政府采購信息報
