《政府采購(gòu)法》的頒布實(shí)施標(biāo)志著我國(guó)政府采購(gòu)工作步入了法制化軌道,由于相關(guān)配套實(shí)施細(xì)則尚未完全出臺(tái),致使實(shí)際操作過(guò)程中出現(xiàn)的問(wèn)題存在爭(zhēng)議,是否應(yīng)公布政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算是其中之一。
公布預(yù)算有法律依據(jù)
政府采購(gòu)為何要預(yù)算 政府采購(gòu)預(yù)算是采購(gòu)人根據(jù)事業(yè)發(fā)展計(jì)劃和行政任務(wù)編制的、經(jīng)過(guò)規(guī)定程序批準(zhǔn)的年度政府采購(gòu)計(jì)劃,是行政事業(yè)單位財(cái)務(wù)預(yù)算的一個(gè)組成部分。政府采購(gòu)制度與原體制下采購(gòu)的根本區(qū)別在于加強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性管理,以解決過(guò)去隨意采購(gòu)、監(jiān)督缺乏依據(jù)、不能形成規(guī)模效益等問(wèn)題。首先,政府采購(gòu)資金是國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金,預(yù)算資金的支出、使用必須有預(yù)算,這就決定了政府采購(gòu)也必須實(shí)行預(yù)算管理,與預(yù)算資金的執(zhí)行有機(jī)地結(jié)合起來(lái)。其次,國(guó)庫(kù)集中收付制度改革客觀要求政府采購(gòu)要有預(yù)算,以便為實(shí)行財(cái)政直接撥付辦法提供支付依據(jù)。再次,為了有效、全過(guò)程監(jiān)督政府采購(gòu)行為,也必須編制政府采購(gòu)預(yù)算。
法律明確要求預(yù)算 《政府采購(gòu)法》第六條對(duì)此做出明確規(guī)定:“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算執(zhí)行”。本條款主要有三方面的含義:政府采購(gòu)項(xiàng)目必須列入財(cái)政預(yù)算;政府采購(gòu)項(xiàng)目必須按規(guī)定用途使用;采購(gòu)項(xiàng)目不得超過(guò)預(yù)算定額。
預(yù)算改革的組成部分 政府采購(gòu)預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分,政府采購(gòu)要求加強(qiáng)各部門預(yù)算的編制,這也符合《預(yù)算法》第四條的規(guī)定,即“中央政府預(yù)算由中央各部門預(yù)算組成”。
編制部門預(yù)算,可以改變現(xiàn)行的一個(gè)部門多種資金渠道、多頭申請(qǐng)預(yù)算的做法;使預(yù)算進(jìn)一步細(xì)化,有利于社會(huì)各界對(duì)政府財(cái)政的監(jiān)督,提高預(yù)算編制的透明度,使預(yù)算編制走上公開(kāi)、公平、公正的道路;有利于強(qiáng)化預(yù)算觀念,提高預(yù)算管理水平,規(guī)范政府行為,促進(jìn)財(cái)政法制建設(shè),依法行政,依法理財(cái)。
公布預(yù)算有利于采購(gòu)人
有利于采購(gòu)人增強(qiáng)預(yù)算意識(shí) 批準(zhǔn)的采購(gòu)預(yù)算通??紤]到了確保該采購(gòu)項(xiàng)目質(zhì)量的各項(xiàng)費(fèi)用,在執(zhí)行中不應(yīng)當(dāng)突破。否則,采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)調(diào)整采購(gòu)需求,或者調(diào)整本部門的支出預(yù)算,自求平衡,按照政府采購(gòu)合同約定履行付款義務(wù)。
更為重要的是:預(yù)算是經(jīng)過(guò)法定程序批準(zhǔn)的資金計(jì)劃,具有法律效力。所以說(shuō),采購(gòu)人必須要按照規(guī)定編制并執(zhí)行預(yù)算。這里需要注意兩點(diǎn),一是要增強(qiáng)采購(gòu)的計(jì)劃性,將擬采購(gòu)的項(xiàng)目全面、詳細(xì)地在部門預(yù)算相應(yīng)的科目中反映出來(lái)。二是要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的預(yù)算開(kāi)展采購(gòu)活動(dòng),不得擅自改變資金用途,也不得超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)。而公布政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算恰恰可以強(qiáng)化采購(gòu)人的預(yù)算意識(shí),并接受社會(huì)監(jiān)督。
有利于采購(gòu)到符合需求的標(biāo)的 以信息系統(tǒng)項(xiàng)目為例,一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目?jī)H從項(xiàng)目名稱和部分技術(shù)指標(biāo)上是很難判斷其規(guī)模和具體要求的,而且往往存在著采用不同檔次設(shè)備和軟件會(huì)造成項(xiàng)目報(bào)價(jià)的差別。例如某臺(tái)服務(wù)器的硬件配置相差不大(僅從硬件指標(biāo)而非性能指標(biāo)上看),而采用不同的操作系統(tǒng)(如UNIX或Windows),其價(jià)格會(huì)相差數(shù)倍乃至數(shù)十倍。一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目其中的軟硬件數(shù)量是幾百、幾千件,當(dāng)然選用不同檔次的軟硬件會(huì)造成報(bào)價(jià)的巨大差異。而公布政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算后,可以使供應(yīng)商根據(jù)項(xiàng)目預(yù)算情況設(shè)計(jì)出一個(gè)符合采購(gòu)人要求的項(xiàng)目,有利于采購(gòu)人獲得性價(jià)比最優(yōu)的系統(tǒng)、滿足采購(gòu)人的需要。
公布預(yù)算有利于供應(yīng)商
設(shè)計(jì)出恰到好處的投標(biāo)需求 采購(gòu)項(xiàng)目是否有預(yù)算保障,直接關(guān)系到供應(yīng)商的切身利益。目前,由于部門預(yù)算沒(méi)有向社會(huì)公開(kāi),供應(yīng)商掌握不了各個(gè)部門的預(yù)算情況,當(dāng)然也無(wú)從知曉某個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算大小。仍以信息系統(tǒng)為例,如果不知項(xiàng)目預(yù)算,不同的供應(yīng)商由于理解不同、選用設(shè)備檔次不同,其設(shè)計(jì)出的方案會(huì)千差萬(wàn)別,很難提供較多可供采購(gòu)人選擇的、恰到好處的系統(tǒng)。
促使供應(yīng)商之間公平競(jìng)爭(zhēng) 以信息系統(tǒng)為例,對(duì)一個(gè)信息系統(tǒng)項(xiàng)目來(lái)說(shuō),從可行性研究、立項(xiàng)、審批到進(jìn)入采購(gòu)程序,往往要經(jīng)過(guò)1~2年甚至更長(zhǎng)的時(shí)間,由于時(shí)間過(guò)長(zhǎng),使某些供應(yīng)商得以了解項(xiàng)目預(yù)算、乃至許多項(xiàng)目的細(xì)節(jié),更有甚者,不排除某些供應(yīng)商參與了部分工作,而不少供應(yīng)商是不知項(xiàng)目預(yù)算和相關(guān)細(xì)節(jié)的,兩類供應(yīng)商并未站在同一起跑線上。而公布項(xiàng)目預(yù)算,可以減少這種不公平,為各供應(yīng)商之間的公平競(jìng)爭(zhēng)提供了良好的平臺(tái),同時(shí)提高了政府采購(gòu)的透明度,而公開(kāi)透明正是政府采購(gòu)的基本原則。
公布預(yù)算有利于采購(gòu)機(jī)構(gòu)
減少招標(biāo)失敗概率 提高項(xiàng)目采購(gòu)的成功率,既減少了采購(gòu)人員的工作量,又節(jié)約了政府采購(gòu)成本,有利于政府采購(gòu)制度的推廣和執(zhí)行。在以往不公布采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算的情況下,有時(shí)雖然投標(biāo)供應(yīng)商不少,但由于不少投標(biāo)人報(bào)價(jià)過(guò)高或過(guò)低,或嚴(yán)重偏離項(xiàng)目預(yù)算而不能滿足采購(gòu)需求,而價(jià)格比較接近預(yù)算的,可能其方案又不盡合理,致使無(wú)法評(píng)出既滿足技術(shù)需求又符合預(yù)算要求的供應(yīng)商而不得不廢標(biāo),使一個(gè)項(xiàng)目要招幾次標(biāo),造成采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)資源的極大浪費(fèi)。
減少采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不必要的麻煩 以往,由于不公布項(xiàng)目預(yù)算,供應(yīng)商會(huì)通過(guò)各種渠道、方式詢問(wèn)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。每當(dāng)公布一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目的招標(biāo)信息后,就會(huì)打來(lái)不少詢問(wèn)項(xiàng)目預(yù)算情況的電話,干擾了采購(gòu)人員的正常工作。而且在這種情況下,很難避免供應(yīng)商會(huì)采用一些“非常手段”來(lái)達(dá)到他們的目的。這也給某些機(jī)構(gòu)、人員帶來(lái)尋租的機(jī)會(huì),而公布項(xiàng)目預(yù)算后可以在較大程度上避免尋租的可能。也就是說(shuō),公布政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算既可以減少采購(gòu)人員的工作量,也有利于廉政建設(shè)。
公布預(yù)算不會(huì)導(dǎo)致價(jià)高
對(duì)公布政府采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算討論最多的就是許多人擔(dān)心供應(yīng)商知道預(yù)算后會(huì)造成報(bào)價(jià)的虛高,不利于競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)此,筆者保留意見(jiàn),價(jià)格是否虛高與公布項(xiàng)目預(yù)算沒(méi)有關(guān)系。
當(dāng)然,這不是說(shuō)在實(shí)際采購(gòu)過(guò)程中不存在價(jià)格虛高的情況,但根據(jù)實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)得知,價(jià)格虛高主要存在于一些競(jìng)爭(zhēng)不充分的項(xiàng)目中,與是否公布項(xiàng)目預(yù)算無(wú)關(guān)。因?yàn)橐粋€(gè)采購(gòu)項(xiàng)目不能形成充分競(jìng)爭(zhēng)的根本原因是供應(yīng)商了解到該采購(gòu)人有明顯傾向時(shí),便不愿參與投標(biāo)造成的,并非預(yù)算的因素。
此外,筆者還想強(qiáng)調(diào):公布的是項(xiàng)目預(yù)算而不是招標(biāo)標(biāo)底,項(xiàng)目預(yù)算與招標(biāo)項(xiàng)目標(biāo)底是兩個(gè)完全不同的概念。對(duì)信息系統(tǒng)而言,即使總價(jià)相近,其各個(gè)子系統(tǒng)可能也完全不同,主要還得看符合采購(gòu)人需求情況及方案合理性、先進(jìn)性等。做個(gè)不太恰當(dāng)?shù)谋扔?,公布采?gòu)項(xiàng)目預(yù)算相當(dāng)于讓廚師在1000元總費(fèi)用(預(yù)算)內(nèi)燒出一桌夠10人用的菜肴(采購(gòu)需求)??梢韵嘈牛?0個(gè)廚師有10種燒法,而只要找出那個(gè)搭配最合理、營(yíng)養(yǎng)價(jià)值最高又能符合顧客口味而且能讓每人吃好的廚師(中標(biāo)人)即可。而標(biāo)底的概念則是在招標(biāo)前已確定了10個(gè)菜的名稱、數(shù)量和質(zhì)量要求,要求找出滿足要求的最低價(jià),這個(gè)標(biāo)底當(dāng)然不能公布。
由于筆者主要從事信息系統(tǒng)項(xiàng)目的政府采購(gòu)工作,受專業(yè)所限,文章基本是以信息系統(tǒng)的采購(gòu)為例進(jìn)行分析研究的,不能排除以偏概全、掛一漏萬(wàn)的可能性。但公布政府采購(gòu)預(yù)算至少對(duì)于信息系統(tǒng)項(xiàng)目來(lái)說(shuō)利大于弊,這有利于提高政府采購(gòu)的透明度、有利于政府采購(gòu)制度的推廣和執(zhí)行,而且也符合《政府采購(gòu)法》的基本原則。
信息來(lái)源:政府采購(gòu)信息報(bào) (作者:秦志龍)