《中華人民共和國政府采購法》頒布實(shí)施以來，各地省市（地）一級政府都相繼成立了政府集中采購機(jī)構(gòu)，然而各地的政府集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置模式和隸屬關(guān)系五花八門，有事業(yè)模式、企業(yè)模式和準(zhǔn)行政模式等三種模式，隸屬關(guān)系分別有政府采購管理委員會、政府直屬、政府辦公廳、財(cái)政廳（局）、機(jī)械設(shè)備成套局、機(jī)關(guān)事務(wù)管理局、國資委、發(fā)改委等八種形式。政府集中采購機(jī)構(gòu)及其管理體制和模式的可謂百花齊放，然而筆者認(rèn)為這種百花齊放不但反映出各地政府各行其是做法，同時(shí)也反映了各地政府對政府采購活動(dòng)的性質(zhì)與宗旨目標(biāo)、對政府集中采購制度的功能與作用和對政府集中采購機(jī)構(gòu)的功能與作用在認(rèn)識上差異和欠缺。認(rèn)識上的差異和欠缺是導(dǎo)致上述五花八門現(xiàn)象的直接原因，筆者認(rèn)為如果這種現(xiàn)象如果不加以改變，將會嚴(yán)重地影響政府采購制度的健康發(fā)展，進(jìn)一步還會使政府集中采購工作誤入歧途。
在此，筆者試從市場經(jīng)濟(jì)理論關(guān)于公共資源的一般特征和市場的基本規(guī)律的觀點(diǎn)，對政府采購活動(dòng)的性質(zhì)，對政府集中采購制度的功能與作用，對政府集中采購機(jī)構(gòu)的功能與作用進(jìn)行初步的探討。希望有助于我們加深對市場經(jīng)濟(jì)條件下公共資源的一般特征和規(guī)律的了解，加深對公共資源的特征與政府采購制度和政府集中采購制度的關(guān)系的了解，并進(jìn)一步了解政府集中采購活動(dòng)的基本特征、規(guī)律和政府集中采購機(jī)構(gòu)的功能與作用，以期對改善目前政府集中采購機(jī)構(gòu)設(shè)置的混亂狀況能有所幫助，促進(jìn)政府集中采購制度的健康發(fā)展。
一、政府采購制度的宗旨目標(biāo)及制度的本質(zhì)屬性
《中華人民共和國政府采購法》明確指出了政府采購制度的宗旨與目標(biāo)：“規(guī)范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效益，維護(hù)國家利益和社會公共利益，保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”?！吨腥A人民共和國政府采購法》上述關(guān)于政府采購制度的宗旨與目標(biāo)的內(nèi)容可以歸納為——通過規(guī)范政府采購行為，實(shí)現(xiàn)公共資源經(jīng)濟(jì)效用、社會效用和政治效用的最大化。因?yàn)椤耙?guī)范政府采購行為”、“維護(hù)國家利益和社會公共利益”和“促進(jìn)廉政建設(shè)”實(shí)質(zhì)上反映了政府采購制度實(shí)現(xiàn)政治效用和社會效用的追求，“提高政府采購資金的使用效益” 明顯反映了政府采購制度對公共資源的經(jīng)濟(jì)效用的求;“ 保護(hù)政府采購當(dāng)事人的合法權(quán)益”則反映了政府采購制度對公共資源的對社會效用的追求。因此，政府采購制度的宗旨與目標(biāo)，我們可以高度概括為一句活：實(shí)現(xiàn)公共資源的綜合效用最大化。
政府集中采購制度作為政府采購制度實(shí)現(xiàn)其宗旨與目標(biāo)的手段，是政府采購制度體系的子制度，政府集中采購制度服從并服務(wù)于政府采購制度的宗旨與目標(biāo)。所以，實(shí)現(xiàn)公共資源的綜合效用（經(jīng)濟(jì)、社會和經(jīng)濟(jì)效用）最大化這一宗旨與目標(biāo)是建立政府集中采購制度和政府集中采購機(jī)構(gòu)的根本依歸。
政府采購制度屬于公共資源管理范疇。政府采購的資金來源于國家財(cái)政支出，國家的財(cái)政支出來源于稅收，稅收又來源于廣大的納稅人，所以政府采購的資金本質(zhì)屬性是公共資源。政府采購活動(dòng)是政府公共部門為了保證政府公共部門的正常運(yùn)轉(zhuǎn)使用公共資源進(jìn)行消費(fèi)的活動(dòng)，而政府采購制度則是一項(xiàng)關(guān)于政府利用公共資源進(jìn)行公共消費(fèi)活動(dòng)的規(guī)則, 一項(xiàng)關(guān)于市場經(jīng)濟(jì)條件下政府公共消費(fèi)活動(dòng)的管理制度與規(guī)則當(dāng)然要適應(yīng)市場條件下公共資源的一般特征和規(guī)律。因此，市場的基本規(guī)律、市場經(jīng)濟(jì)條件下公共資源的一般特征和規(guī)律是我國政府采購制度和政府集中采購制度所必須要遵循和適應(yīng)的規(guī)律。
二、公共資源的特征與政府采購
市場的規(guī)律決定了我們需要建立政府采購制度以政府的行為來彌補(bǔ)市場的缺陷。首先，公共資源都具有“不排他性” 特征。公共資源的“不排他性”意味著每個(gè)人都會盡可能多地去利用或占有它，而公共資源的“競用性”特征又會導(dǎo)致其被很快地過度使用（或被濫用）。也就是說在市場條件下，在“競用性” 和 “不排他性”的特征的共同作用下，公共資源在使用（利用）過程中會出現(xiàn)競爭性地使用（或?yàn)E用）現(xiàn)象是必然的，這種現(xiàn)象就是英國經(jīng)濟(jì)學(xué)者哈丁所說的“公共地悲劇”（在這里把它叫做“公地效應(yīng)”），換一句話說，在市場條件下公共資源的特征決定了其使用（利用）過程中必然會產(chǎn)生“公地效應(yīng)”，而“公地效應(yīng)”就是典型的市場失靈。所以說，出現(xiàn)“公地效應(yīng)”是市場配置公共資源的必然結(jié)果，公共資源的“公地效應(yīng)“而導(dǎo)致市場失靈是市場的基本規(guī)律。其次，市場經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的一個(gè)基本前提就是“經(jīng)濟(jì)人”假定，即假定個(gè)體在經(jīng)濟(jì)活動(dòng)中天然地具有一種以最小的成本獲取最大收益的動(dòng)機(jī)，在這種動(dòng)機(jī)驅(qū)使下，只要存在合適的機(jī)會，個(gè)體常常就會有意無意地去無償占有本應(yīng)屬于公共的或他人的利益。按照市場經(jīng)濟(jì)學(xué)理論的這一個(gè)基本前提，顯然在公共資源使用、利用或消費(fèi)（包括政府采購活動(dòng)）中，個(gè)體的動(dòng)機(jī)與公共的動(dòng)機(jī)（即上述政府采購活動(dòng)的宗旨與目標(biāo)）是有差異的，而公共資源由于它的產(chǎn)權(quán)主體的虛化和泛化特征導(dǎo)致其產(chǎn)權(quán)是虛置的。所以，在公共資源產(chǎn)權(quán)虛置和個(gè)體動(dòng)機(jī)與公共的動(dòng)機(jī)存在差異的前提下，公共資源進(jìn)入以競爭為主要特征的消費(fèi)市場中必然會出現(xiàn)以下兩種情況，第一，導(dǎo)致公共的消費(fèi)需求的扭曲和異化（個(gè)體的理性導(dǎo)致公共的不理性、扭曲和異化）；第二，導(dǎo)致個(gè)體的“搭便車”（“搭便車”是指個(gè)體或團(tuán)體在不付出代價(jià)或付出極小代價(jià)的情況下從公共資源和社會獲得收益的行為）行為。公共的消費(fèi)需求的扭曲和異化實(shí)質(zhì)就意味著資源的低效率配置和浪費(fèi)，而個(gè)體的“搭便車”行為則實(shí)質(zhì)就是利益的內(nèi)在化（個(gè)體化）而成本的外在化（公共化）。這種造成個(gè)體成本（收益）與社會公共成本（收益）之間的差異的“搭便車”行為實(shí)質(zhì)就是市場經(jīng)濟(jì)理論所講的“經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)”。
可見市場條件下，上述公共資源特征和個(gè)體經(jīng)濟(jì)理性的存在，必然導(dǎo)致公共消費(fèi)過程會產(chǎn)生“經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)”，尤其是負(fù)的外部效應(yīng)。市場經(jīng)濟(jì)學(xué)原理告訴我們，只要存在經(jīng)濟(jì)外部效應(yīng)，競爭的市場就不能實(shí)現(xiàn)資源的帕累托最優(yōu)配置。美國前總統(tǒng)克林頓的經(jīng)濟(jì)顧問、國際經(jīng)濟(jì)學(xué)權(quán)威約瑟夫·斯蒂格利茲（Jeseph.Steglize）在《經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中說“外部效應(yīng)出現(xiàn)時(shí)，市場對于物品資源的配置是缺乏效率的?！?可見，公共消費(fèi)與私人消費(fèi)之間是有著巨大差別的，市場機(jī)制對公共消費(fèi)來說作用是很有限的。因此，市場的又一基本規(guī)律就是——市場機(jī)制無法自發(fā)解決經(jīng)濟(jì)的外部效應(yīng)問題。即市場機(jī)制無法消除公共消費(fèi)過程中需求被扭曲和個(gè)體的“搭便車”行為，這就導(dǎo)致市場效率機(jī)制在公共領(lǐng)域的失靈的或無效的。所以，公共消費(fèi)出現(xiàn)“經(jīng)濟(jì)負(fù)的外部效應(yīng)”和“公地效應(yīng)”是必然的。
綜合前面所述，政府采購活動(dòng)所的本質(zhì)屬性是公共消費(fèi)，所以在市場經(jīng)濟(jì)條件下，政府采購活動(dòng)中也必然存在“外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)”和政府采購資金被過度地使用（或被濫用）的“公地效應(yīng)”，公共資源在使用（利用）消費(fèi)過程中的“外部不經(jīng)濟(jì)效應(yīng)” 和“公地效應(yīng)”等一般規(guī)律也是政府采購活動(dòng)的一般規(guī)律?！巴獠坎唤?jīng)濟(jì)效應(yīng)”和“公地效應(yīng)”規(guī)律在政府采購活動(dòng)過程中的具體表現(xiàn)就是政府采購消費(fèi)需求被扭曲和“搭便車”現(xiàn)象會普遍存在。因此，市場效率機(jī)制對于追求經(jīng)濟(jì)效用（采購效益）的政府采購活動(dòng)來說，其配置作用是無效的或失靈的?？梢哉f，對于無法消除個(gè)體與公共的動(dòng)機(jī)差異，尚無法消除外部效應(yīng)的政府采購活動(dòng)來說，以市場效率機(jī)制來提高政府采購活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效用（采購效益）是無效的，市場效率機(jī)制無助于實(shí)現(xiàn)優(yōu)化政府采購活動(dòng)的經(jīng)濟(jì)效用的目標(biāo)。所以，建立適應(yīng)市場規(guī)律和政府采購活動(dòng)規(guī)律的變個(gè)體行為為集體行為和政府行為的政府采購活動(dòng)規(guī)則——政府采購制度體系是必要的、符合邏輯合理性的并具有理論依據(jù)的，這是客觀規(guī)律對主觀規(guī)則所提出的要求。
因此，為了更有效地提高公共資源的效用，防止公共資源被過度地使用或被濫用，我們在政府采購活動(dòng)中不能將政府的采購資金等同于私人物品和資金，簡單地套用市場效率機(jī)制。在市場機(jī)制那一只“看不見的手”不能優(yōu)化資源配置作用的公共資源領(lǐng)域，政府機(jī)制的這一只“看得見的手”就應(yīng)該發(fā)揮其作用（政府機(jī)制是調(diào)節(jié)和推動(dòng)市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的另一只手）。應(yīng)該采取相應(yīng)的非市場化措施，通過建立相應(yīng)的制度來提高政府采購資金效益，提高公共資源的經(jīng)濟(jì)效益、社會和政治效用。上述市場規(guī)律不僅是市場經(jīng)濟(jì)條件下政府機(jī)制介入經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的理論依據(jù)，也是政府機(jī)制介入政府采購活動(dòng)的的理論依據(jù)，同時(shí)也是建立政府采購制度的理論基礎(chǔ)。
因此，政府采購制度就是為了在市場經(jīng)濟(jì)條件下提高公共資源的綜合（經(jīng)濟(jì)、社會等）效用，而專門建立的、適應(yīng)上述規(guī)律的客觀要求的一項(xiàng)針對政府采購活動(dòng)進(jìn)行政府強(qiáng)制性管理的制度?；蛘哒f，市場的規(guī)律決定市場機(jī)制對提高政府采購資金的效用是無效的，所以我們需要建立政府強(qiáng)制行為為根本特征的政府采購制度，以政府的強(qiáng)制性行為來彌補(bǔ)市場的自發(fā)性行為的缺陷。
來源：國匙網(wǎng)
