聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會《采購示范法》修訂的方案與思路
為了規(guī)范世界各國政府采購行為，實現(xiàn)政府采購科學(xué)化并促進各國政府采購貿(mào)易市場開放，聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會(以下簡稱“貿(mào)易法委員會”)于1994年正式發(fā)布了以政府公共采購為主要規(guī)范對象的《貿(mào)易法委員會貨物、工程、服務(wù)采購示范法》(以下稱《采購示范法》)。
該法的頒布為世界各國政府采購法律制度的建設(shè)與完善提供了良好的示范，為許多國家政府采購立法或者修改提供了示范依據(jù)。但是，隨著國際經(jīng)濟形勢的變化，特別是以電子技術(shù)為主的科學(xué)技術(shù)的迅速發(fā)展，實現(xiàn)政府采購的規(guī)范化和科學(xué)化又有了更高的要求。
一、《示范法》采購的性質(zhì)及其修改背景
《采購示范法》是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會1994年在其第二十七屆年會上通過的。由于規(guī)范的主體主要是以公共部門為主的政府部門，因此基本上屬于政府采購部分。
根據(jù)聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會的決議，制訂該法的目的是“促使政府公共采購過程更具有競爭性和透明度，盡可能節(jié)省資金和提高效率與質(zhì)量，增強政府采購的公開性和透明度，使政府采購更公平公正、更具經(jīng)濟效益和效率①”；貿(mào)易法委員會作為聯(lián)合國大會的政府間機構(gòu)，是聯(lián)合國為促進和協(xié)調(diào)國際貿(mào)易、消除因貿(mào)易法差異而對國際貿(mào)易造成不必要的障礙而設(shè)立的。
因此，“促進和鼓勵供應(yīng)商與承包商參與采購過程，尤其在適當(dāng)情況下促進和鼓勵無論任何國籍的供應(yīng)商和承包商的參與，從而促進國際貿(mào)易②，”同樣是《采購示范法》采購制訂的主要目標(biāo)之一。
但是從性質(zhì)上看，《采購示范法》不同于WTO《政府采購協(xié)議》(簡稱GPA)。《采購示范法》的內(nèi)容是以世界大多數(shù)國家政府采購法律制度為基礎(chǔ)，綜合各國的制度設(shè)計和操作經(jīng)驗，由聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會組織各國專家起草制訂，而不是像GPA一樣通過WTO成員間談判形成。
《采購示范法》的立法目的不在于為國際貿(mào)易和國際經(jīng)濟發(fā)展提供一套具有強制性和普遍約束力的法律規(guī)則，而在于為不同制度、不同法系、不同文化條件下的國家或國際組織的政府公共采購行為，提供一種綜合的、示范性的立法理念和制度模式。
《采購示范法》包括政府公共采購制度建設(shè)目標(biāo)價值、采購的類型、方式、供應(yīng)商資格審查、國際商界參與采購進程的規(guī)定、采購的程序要求與組織管理等內(nèi)容。該法通過以來，已經(jīng)成為許多國家和地區(qū)完善采購法律的參考依據(jù)和借鑒，被認(rèn)為是國際政府采購制度情況的綜合反映。
同時，“《采購示范法》也被認(rèn)為是執(zhí)行WTO《政府采購協(xié)議》的一個范例。它的條款、原則和法律框架，已成為執(zhí)行《政府采購協(xié)議》的主要內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)。其中，在有關(guān)使用標(biāo)準(zhǔn)技術(shù)規(guī)范和評估供應(yīng)商資格規(guī)則、招標(biāo)文件內(nèi)容等方面，兩個文件基本一致?！?
但另一方面，《采購示范法》通過以來，政府采購的情況已經(jīng)發(fā)生了很大變化。政府采購領(lǐng)域中出現(xiàn)的許多新情況新問題，現(xiàn)行的《采購示范法》已經(jīng)無法找到示范依據(jù)。此外，《采購示范法》發(fā)布之后，世界各國在政府采購方面進行了廣泛的實踐，積累了大量的經(jīng)驗，對《采購示范法》的不足及需要補充的內(nèi)容已經(jīng)有了更多的認(rèn)識。
二、《采購示范法》修訂的思路與方案
《采購示范法》的增訂和修改是一項十分復(fù)雜的工作，內(nèi)容涉及許多方面。從2004年以來，貿(mào)易法委員會組織世界各國及國際組織的專家進行了廣泛而深入的磋商與討論。其中，重點對政府采購?fù)该鞫?、現(xiàn)代電子技術(shù)的應(yīng)用、政府采購政策功能等十幾個方面的內(nèi)容進行增訂與修改。
第一，進一步增強政府采購?fù)该鞫?，提升采購的公平公正性，增強政府采購市場的開放性。由于政府采購具有很強社會公眾性，“公平、公正、透明”是政府采購的永恒的主題。在《采購示范法》的六條目標(biāo)價值中，就有“使有關(guān)采購的程序具有透明度，促使采購過程老實公平，給所有供應(yīng)商和承包商以公平和平等的待遇③”等三條與此目標(biāo)相關(guān)。
但是，隨著社會進步和科技發(fā)展，原有的實現(xiàn)公開透明及社會參與的規(guī)定仍不能適應(yīng)需要。因此，《采購示范法》修訂中，增強公開性、參與度及保護公平競爭仍成為一項重要的議題。
第二，發(fā)揮政府采購的功能作用，促進社會和經(jīng)濟政策目標(biāo)實施。
在《采購示范法》的六條目標(biāo)價值中可以看出，采購的政策功能并沒有納入立法目標(biāo)之中。但是，鑒于政府活動對于社會、經(jīng)濟環(huán)境影響的日益加深，以及許多國家和地區(qū)已經(jīng)注重發(fā)揮采購功能作用的事實，委員會決定在新規(guī)則的修訂中，討論并增加政府采購政策功能作用的相關(guān)內(nèi)容。
政府采購的政策功能是通過其特殊的作用能力實現(xiàn)的，可以通過立法手段及政府政策措施，通過確定政府采購什么、向誰采購、采購多少、如何采購等，從利益上影響供應(yīng)商的行為和引導(dǎo)其他主體采購行為，實現(xiàn)對社會經(jīng)濟內(nèi)容的調(diào)節(jié)和控制。
第三，廣泛利用現(xiàn)代科技成果，提高采購技術(shù)和效率。需要說明的是，《采購示范法》是國際貿(mào)易法委員會1986年開始起草，1993年基本完成，1994年正式發(fā)布的。
委員會認(rèn)為，高效和可靠的電子采購系統(tǒng)需要在電子安全性、保密性和真實性以及數(shù)據(jù)的完整性方面有適當(dāng)?shù)目刂拼胧谶@方面需要制訂特殊的規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)，并確立重點解決以下問題：電子采購法律認(rèn)可；電子通信手段的類型和內(nèi)容；電子通信與“紙質(zhì)通信”在法律上的“功能等同”；電子采購的法律效力，包括電子信息發(fā)布、電子信息提交、電子簽字、電子合同的法律效力；電子采購的“普及標(biāo)準(zhǔn)”，規(guī)定必須使用較大眾性和普及性的電子通信手段，以防止采購實體利用電子通信的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和措施，在采購中形成部分供應(yīng)商準(zhǔn)入性障礙，從而形成對潛在供應(yīng)商的歧視和排斥。
“委員會希望通過增訂電子政府采購的條款，實現(xiàn)從法律角度保持電子政府采購的確定性、真實性、完整性、可檢索性和保密性，并確保發(fā)送和接收系統(tǒng)的相互兼容性”④。
第四，增訂和修改采購方式與方法。政府采購的科學(xué)化在很大程度上取決于采購方式設(shè)計與規(guī)范。委員會鑒于歐盟和世界大多數(shù)國家近十年來新型采購方式的實踐，擬對采購方式進行增訂和補充。在新增采購方式方面，決定主要增加“框架協(xié)議”采購與“電子反向拍賣”方式的內(nèi)容與法律規(guī)范。
所謂框架協(xié)議采購，是指采購方通過招標(biāo)或談判的方式，一次性與供應(yīng)商簽訂提供貨物、工程和服務(wù)的協(xié)議。協(xié)議確定在固定期限內(nèi)(如一年)供應(yīng)商不定期不定量按協(xié)議規(guī)定的條件多次分散提供貨物和服務(wù)。
“電子反向拍賣”是聯(lián)合國國際貿(mào)易法委員會提出的一個新概念。簡單地理解就是電子“拍買”，與一般“拍賣”相反，不是一個賣家，眾多買家，高價競賣。而是一個買家，眾多賣家，購買者以低價競買。由于沒有“拍買”一詞，人們將采購競價稱為“反向拍賣”，我國稱之網(wǎng)上競價采購。
第五、制度設(shè)計與表述更加明確規(guī)范。
除以上五個方面的主要內(nèi)容以外，委員會還提出了其他多種需要考慮的趨勢和修訂的內(nèi)容。包括服務(wù)采購中如何根據(jù)服務(wù)的類型和相關(guān)情況，對每種方法使用的條件和選擇原因制訂指導(dǎo)性意見，如何選擇替代采購方式，如何增加社會的參與及對于政府公共采購的監(jiān)督與管理等重要內(nèi)容。
三、我國政府采購制度建設(shè)的借鑒與完善
西方發(fā)達國家政府采購制度建設(shè)大多起源于18世紀(jì)，至今走過了200多年歷程。聯(lián)合國《采購示范法》也正在總結(jié)各國經(jīng)驗的基礎(chǔ)上起草制定的，因此最具有國際代表性。
相形之下，我國政府采購制度建設(shè)起步較晚。
《政府采購法》的頒布在我國具有劃時代意義，標(biāo)志我國政府采購走上了法制化的軌道。但是，由于政府采購本身的復(fù)雜性，加上理論總結(jié)不足、實踐經(jīng)驗缺乏，所以我國政府采購法律制度不可能一開始就十分完善。
同時，我國還面臨著即將加入WTO《政府采購協(xié)議》(商務(wù)部已經(jīng)明確承諾2007年12月前正式拿出第一份加《政府采購協(xié)議》的清單)的緊迫問題，我國政府采購國際化趨勢已不可逆轉(zhuǎn)。因此，以聯(lián)合國政府制度完善為代表的新趨勢，對于完善我國政府采購制度顯然具有重要的借鑒意義。
我國政府采購在制度設(shè)計、操作實施、監(jiān)督管理等多方面，同樣需要增加公開性和透明度，需要發(fā)揮政府采購的政策功能，積極利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)，創(chuàng)新采購方式，提高采購效率和質(zhì)量。同時，制度建設(shè)也應(yīng)該更加注重完整性、系統(tǒng)性和準(zhǔn)確性，使制度便于操作、執(zhí)行和控制，真正實現(xiàn)政府采購的規(guī)范化和科學(xué)化。
來源：《經(jīng)濟》 作者：徐煥東
