作者指出，我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，不僅拖長(zhǎng)了救濟(jì)程序，更為重要的是，因投訴而提起的行政訴訟實(shí)際上是針對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)管部門的司法審查。這就使采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的不作為行為避開了司法審查，而僅被納入監(jiān)管部門的監(jiān)督范疇。這樣設(shè)置利弊怎樣？是否符合國(guó)際慣例？本文從目前我國(guó)政府采購(gòu)的救濟(jì)制度入手，與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》相關(guān)規(guī)定進(jìn)行比較，就我國(guó)政府采購(gòu)救濟(jì)制度的完善進(jìn)行了構(gòu)想。
在政府采購(gòu)制度中建立、健全爭(zhēng)議解決機(jī)制或權(quán)利救濟(jì)機(jī)制，是現(xiàn)代社會(huì)法治的根本要求，也是現(xiàn)代社會(huì)法治水平的重要體現(xiàn)。政府采購(gòu)作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下將權(quán)力與權(quán)利結(jié)合并加以強(qiáng)化、提高行政效率和經(jīng)濟(jì)效率的法律程序和契約制度，除了要求市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)主體地位獨(dú)立、權(quán)利自由和公正的采購(gòu)原則外，還存在兩個(gè)并列的重要因素，一是必須建立有效的監(jiān)督機(jī)制，以保證這些規(guī)則得以實(shí)施和遵守，并制裁違法；二是必須建立有效的途徑和機(jī)制，對(duì)因違法而遭受損害的政府采購(gòu)當(dāng)事人進(jìn)行救濟(jì)，并解決因此產(chǎn)生的各種爭(zhēng)議。
因此，為保證政府采購(gòu)活動(dòng)正常、有序地進(jìn)行，國(guó)際組織都將與政府采購(gòu)法律中與救濟(jì)有關(guān)的條款和規(guī)定作為政府采購(gòu)立法中不可或缺的重要內(nèi)容，并專門設(shè)有相應(yīng)的爭(zhēng)議解決機(jī)制，以便于有效地避免和化解各種矛盾，實(shí)施權(quán)利救濟(jì)。如《聯(lián)合國(guó)貿(mào)易法委員會(huì)貨物、工程和服務(wù)采購(gòu)示范法》第六章對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑和投訴的審查制度做了詳細(xì)規(guī)定，包括其質(zhì)疑、投訴權(quán)的內(nèi)容及其行使程序，以及對(duì)其投訴的行政審查和司法審查等方面。WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》將質(zhì)疑程序與WTO爭(zhēng)端解決機(jī)制結(jié)合一起構(gòu)筑成WTO政府采購(gòu)領(lǐng)域的雙軌救濟(jì)機(jī)制。
我國(guó)于2003年頒布實(shí)施的《政府采購(gòu)法》第六章專門規(guī)定了質(zhì)疑和投訴，較《招標(biāo)投標(biāo)法》的此類規(guī)定更為明確，有利于為在政府采購(gòu)過程中受到不公平或不當(dāng)待遇的供應(yīng)商提供有效的救助方式。
不足之處
我國(guó)的《政府采購(gòu)法》構(gòu)建的政府采購(gòu)質(zhì)疑和投訴制度吸收了國(guó)際政府采購(gòu)法律制度和他國(guó)政府采購(gòu)法律制度的成功經(jīng)驗(yàn)，對(duì)在政府采購(gòu)過程中受到不公平或不當(dāng)待遇的供應(yīng)商提供相對(duì)比較有效的救助方式，但是與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》相比較，還有一定的不足。
將質(zhì)疑和投訴主體分開《政府采購(gòu)法》第52條規(guī)定，供應(yīng)商的質(zhì)疑是向采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)提出的，可見受理質(zhì)疑的主體是采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。同時(shí)，從《政府采購(gòu)法》第55條規(guī)定看出，受理供應(yīng)商投訴的主體是政府采購(gòu)監(jiān)督部門。相比較WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》，其中第20條第6款規(guī)定：“各項(xiàng)質(zhì)疑應(yīng)由一家法院或與采購(gòu)結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立公正的審議機(jī)構(gòu)進(jìn)行審理。該審議機(jī)構(gòu)的成員在任職期間應(yīng)免受外界干擾”?？梢?，WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》要求處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)要么是法院，要么是與采購(gòu)結(jié)果無關(guān)的獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)。它要求審議機(jī)構(gòu)在國(guó)內(nèi)具有比較高的法律地位，且審議機(jī)構(gòu)的組成成員在任職期間是獨(dú)立的，其工作不受外界干擾。當(dāng)前加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》的國(guó)家一般都依這一款的要求設(shè)計(jì)了獨(dú)立處理質(zhì)疑的機(jī)構(gòu)。日本1995年12月就建立了政府采購(gòu)審查辦公室和政府采購(gòu)審查局，專門受理和處理政府采購(gòu)質(zhì)疑，美國(guó)也規(guī)定了由議會(huì)審計(jì)署和公用事業(yè)局的合同申訴委員會(huì)專門受理政府采購(gòu)過程中的質(zhì)疑。
忽視司法機(jī)關(guān)的作用 根據(jù)我國(guó)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，投訴人只有在得不到政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的滿意答復(fù)或監(jiān)管部門逾期未作處理時(shí)，才可以向人民法院提起行政訴訟。可見，目前人民法院還不可以作為一個(gè)獨(dú)立的審議機(jī)構(gòu)提前介入有關(guān)政府采購(gòu)的爭(zhēng)議解決。
程序繁雜 從《政府采購(gòu)法》第55條規(guī)定看，我國(guó)政府采購(gòu)是將質(zhì)疑程序規(guī)定為投訴程序的前置程序，也就是說，只有經(jīng)過質(zhì)疑程序，供應(yīng)商才能進(jìn)一步的提出投訴、申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟，而WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》則規(guī)定只要供應(yīng)商認(rèn)為其在政府采購(gòu)中的利益受損，就可以向法院或者另一獨(dú)立機(jī)構(gòu)提出質(zhì)疑。我國(guó)《政府采購(gòu)法》將質(zhì)疑作為訴訟的前置程序，并在中間還添加了投訴，這就使得供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑不服還應(yīng)當(dāng)進(jìn)行投訴，投訴不服方可提起訴訟，大大拖長(zhǎng)了政府采購(gòu)的救濟(jì)程序。更為重要的是因投訴而提起的行政訴訟實(shí)際上往往是對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)關(guān)的作為與不作為的司法審查。這就排除了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不作為的司法審查，而采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的不作為行為僅被納入政府采購(gòu)監(jiān)督部門的監(jiān)督范疇。
易操作 我國(guó)目前的質(zhì)疑投訴，除《政府采購(gòu)法》對(duì)質(zhì)疑程序規(guī)定了一些具體的操作時(shí)間以外，對(duì)質(zhì)疑程序的其他規(guī)定過于籠統(tǒng)。例如，第53條規(guī)定：采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商。那么，采購(gòu)人作出的答復(fù)應(yīng)包含哪些內(nèi)容呢?又如第57條，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過30日，那么，這種暫停活動(dòng)是指什么呢?具體情況又可能是指哪些情況呢？
完善制度構(gòu)想
設(shè)立獨(dú)立審議機(jī)構(gòu) 我國(guó)《政府采購(gòu)法》中監(jiān)督的主體主要是政府采購(gòu)監(jiān)督部門。政府采購(gòu)監(jiān)督部門是各級(jí)人民政府財(cái)政部門，與WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》所要求的受理質(zhì)疑投訴的主體必須是與采購(gòu)結(jié)果無關(guān)的、獨(dú)立的、公正的審議機(jī)構(gòu)存在較大的差異。為加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》作前期準(zhǔn)備工作，我國(guó)必須設(shè)立具有獨(dú)立性的機(jī)構(gòu)來接受質(zhì)疑。
構(gòu)筑快捷的救濟(jì)制度 投訴是我國(guó)法律為了保障公民的權(quán)益不受經(jīng)營(yíng)性企業(yè)的侵害而由行政機(jī)關(guān)受理當(dāng)事人請(qǐng)求并予以處理的一種制度。就集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，一方面集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是非贏利的事業(yè)法人，另一方面它是由設(shè)區(qū)的市、自治州以上的人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要而設(shè)立的，它是依據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜，是擁有采購(gòu)權(quán)的采購(gòu)機(jī)關(guān)將采購(gòu)實(shí)施權(quán)賦予給他的結(jié)果。從行政法的角度看，是一種委托關(guān)系，集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)是行政法中的被委托組織。而依據(jù)《行政訴訟法》和《行政復(fù)議法》，對(duì)被委托組織的行為不服，可以依據(jù)組織為被告或被申請(qǐng)人提起訴訟或復(fù)議。就采購(gòu)人而言，其本身就是行政機(jī)關(guān)，依我國(guó)行政程序法規(guī)定對(duì)行政機(jī)關(guān)的具體行政行為不服，就可以申請(qǐng)復(fù)議，如果在復(fù)議之前再加上一個(gè)投訴環(huán)節(jié)，顯然是多余的。由此可見，投訴環(huán)節(jié)可予刪除。
細(xì)化程序規(guī)定 質(zhì)疑的提出、是否可以撤銷質(zhì)疑、采購(gòu)人對(duì)供應(yīng)商提出質(zhì)疑所做出答復(fù)的書面文件、政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的書面處理決定等，都應(yīng)該有更為詳細(xì)的規(guī)定。尤其是監(jiān)管部門在暫停采購(gòu)人的采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，應(yīng)明確采購(gòu)實(shí)體的作為方式。要遵循WT0《政府采購(gòu)協(xié)議》對(duì)質(zhì)疑程序的有關(guān)規(guī)定。因?yàn)槲覈?guó)加入《政府采購(gòu)協(xié)議》只是一個(gè)時(shí)間的問題，在今后《政府采購(gòu)法》的修改和實(shí)施細(xì)則的制定過程中，應(yīng)以WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》為依據(jù)，健全相應(yīng)的質(zhì)疑程序。
我國(guó)的政府采購(gòu)救濟(jì)制度
●詢問 供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購(gòu)人提出詢問，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)做出答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●質(zhì)疑 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在收到供應(yīng)商的書面質(zhì)疑后七個(gè)工作日內(nèi)作出答復(fù)，并以書面形式通知質(zhì)疑供應(yīng)商和其他有關(guān)供應(yīng)商，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密。
●投訴 質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)作出答復(fù)的，可以在答復(fù)期滿后十五個(gè)工作日內(nèi)向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門應(yīng)當(dāng)在收到投訴后三十個(gè)工作日內(nèi)，對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定，并以書面形式通知投訴人和與投訴事項(xiàng)有關(guān)的當(dāng)事人。
政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門在處理投訴事項(xiàng)期間，可以視具體情況書面通知采購(gòu)人暫停采購(gòu)活動(dòng)，但暫停時(shí)間最長(zhǎng)不得超過三十日。
●行政復(fù)議或訴訟 投訴人對(duì)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門的投訴處理決定不服或者政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門逾期未作處理的，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者向人民法院提起行政訴訟。
來源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：陳啟昌
