我國(guó)政府采購(gòu)工作從1998年開始試點(diǎn)以來(lái)發(fā)展迅速，制度改革日趨深化，政府采購(gòu)規(guī)模逐年翻倍增長(zhǎng)，采購(gòu)程序逐步規(guī)范，基本實(shí)現(xiàn)了集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合的整體框架，政府采購(gòu)制度改革取得的成績(jī)有目共睹。然而，政府采購(gòu)制度在不斷發(fā)展和完善的改革歷程中，仍有不少工作亟待提升。
問(wèn)題一：制度執(zhí)行無(wú)法到位
一是法制體系不健全，采購(gòu)規(guī)模難擴(kuò)大。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，工程采購(gòu)是政府采購(gòu)一項(xiàng)重要的內(nèi)容，但在實(shí)際工作中工程采購(gòu)很難納入政府集中采購(gòu)的范圍，大量工程建設(shè)項(xiàng)目游離于政府采購(gòu)范圍之外，而這部分支出恰好是使用財(cái)政性資金量最大的一塊，制約了政府采購(gòu)規(guī)模的擴(kuò)大和提升。
造成這一問(wèn)題的主要原因：一是《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接沒(méi)有明確。法律規(guī)定不明確，是導(dǎo)致工程不能納入政府采購(gòu)的根源。二是這一問(wèn)題的解決，需要理順國(guó)家發(fā)展與改革委員會(huì)、建設(shè)部門、國(guó)土資源部門、財(cái)政部門等多部門的關(guān)系，且目前部門工作職責(zé)存在不同程度的重復(fù)、交叉，理順職責(zé)并不能一蹴而就。三是政府采購(gòu)制度改革觸動(dòng)了某些集團(tuán)的利益，仍存在規(guī)避政府采購(gòu)和政府集中采購(gòu)的現(xiàn)象。
二是預(yù)算約束力差，規(guī)模優(yōu)勢(shì)難體現(xiàn)。 一些地方尚未編制政府采購(gòu)預(yù)算，多數(shù)預(yù)算單位不是提前申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，而是事到臨頭才申報(bào)；一些預(yù)算單位盡管已經(jīng)編報(bào)了政府采購(gòu)預(yù)算，但沒(méi)有細(xì)化到采購(gòu)項(xiàng)目、資金來(lái)源、用途、設(shè)備名稱、技術(shù)參數(shù)等，有的甚至在預(yù)算中直接指定品牌，導(dǎo)致財(cái)政支出管理缺乏計(jì)劃性和控制性，采購(gòu)隨意性大，采購(gòu)預(yù)算約束力不強(qiáng)。這使得日常采購(gòu)中，零星采購(gòu)、應(yīng)“急”采購(gòu)多，采購(gòu)批次多、批量小，采購(gòu)成本高、效率低，規(guī)模效應(yīng)難以發(fā)揮。
存在這一問(wèn)題的主要原因：一是預(yù)算單位認(rèn)識(shí)不到位，對(duì)政府采購(gòu)改革不夠重視，對(duì)全年工作任務(wù)和財(cái)力分配預(yù)見(jiàn)性不強(qiáng)；二是部分西部省、區(qū)受經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的限制，預(yù)算編制時(shí)，能夠納入政府采購(gòu)范圍的資金很少，多數(shù)采購(gòu)項(xiàng)目是年中追加或上級(jí)劃撥的專項(xiàng)資金，影響了編制政府采購(gòu)預(yù)算的精準(zhǔn)度。
三是國(guó)貨意識(shí)不強(qiáng)，政策功能難發(fā)揮。隨著政府采購(gòu)政策功能的不斷凸顯，政府采購(gòu)被賦予了更多職責(zé)，有關(guān)部門也制定、出臺(tái)了一系列的法規(guī)和辦法，從執(zhí)行的效果來(lái)看，雖然取得了一些成效，但還有一些問(wèn)題需要從法律角度進(jìn)行明確，如什么是國(guó)貨？采購(gòu)人一味貪大求全、崇洋媚外應(yīng)承擔(dān)怎樣的法律責(zé)任？等等。在扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展方面，一方面采購(gòu)人只采購(gòu)當(dāng)?shù)毓?yīng)商提供的貨物、工程和服務(wù)，形成地區(qū)封鎖，另一方面用各種資質(zhì)、注冊(cè)資金等要求排斥外地供應(yīng)商，破壞公平競(jìng)爭(zhēng)秩序。
造成這一問(wèn)題的主要原因：一是采購(gòu)人購(gòu)買國(guó)貨的意識(shí)不強(qiáng)。采購(gòu)人認(rèn)為有足夠的預(yù)算資金就應(yīng)該采購(gòu)自己稱心如意、最先進(jìn)的產(chǎn)品，是否國(guó)貨并不關(guān)心；二是法律法規(guī)只做原則性規(guī)定，缺乏具體操作方法。用什么來(lái)衡量是否購(gòu)買了國(guó)貨，評(píng)標(biāo)時(shí)應(yīng)該如何進(jìn)行扶持和傾斜等，法律規(guī)定均不明確；三是法律缺乏強(qiáng)制性。對(duì)于不愿意購(gòu)買國(guó)貨的采購(gòu)人，或應(yīng)當(dāng)購(gòu)買國(guó)貨而沒(méi)有購(gòu)買的應(yīng)該如何處理？
三是隊(duì)伍專業(yè)水平不高，影響采購(gòu)質(zhì)量。政府采購(gòu)工作對(duì)采購(gòu)人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)和政治素質(zhì)要求比較高，不僅要求懂得財(cái)政政策、產(chǎn)業(yè)政策、貿(mào)易政策和公共管理等方面的知識(shí)，而且必須掌握招投標(biāo)技巧、談判程序、合同簽訂、市場(chǎng)調(diào)查及貨物、工程和服務(wù)方面的知識(shí)和技能，而且還要有較高的政治素質(zhì)，但從目前從事政府采購(gòu)工作的人員儲(chǔ)備來(lái)說(shuō)，只參加過(guò)兩、三期政府采購(gòu)業(yè)務(wù)培訓(xùn)的現(xiàn)狀，與工作要求相比差距很大，不能適應(yīng)政府采購(gòu)工作的需要。
其主要原因在于：一是從業(yè)人員主要來(lái)自財(cái)政部門和其他行政部門，知識(shí)結(jié)構(gòu)比較單一，缺乏法律、建筑工程等方面的知識(shí)，對(duì)政府采購(gòu)工作的復(fù)雜性和多樣性適應(yīng)能力不強(qiáng)；二是專業(yè)、系統(tǒng)的培訓(xùn)少，交流平臺(tái)不多，各地方只能摸索著前行。
問(wèn)題二：機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)混亂
目前，絕大部分省、自治區(qū)、地市一級(jí)都已經(jīng)完成了政府采購(gòu)監(jiān)管職能和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)操作職能的分離工作，但在機(jī)構(gòu)建設(shè)上存在困惑的是縣、區(qū)一級(jí)機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題。
一是與傳統(tǒng)招投標(biāo)機(jī)構(gòu)混淆。一些地方根據(jù)《政府采購(gòu)法》的有關(guān)要求，單獨(dú)設(shè)立了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)，該機(jī)構(gòu)直接隸屬于政府，但由于歷史原因，目前仍與當(dāng)?shù)氐恼袠?biāo)投標(biāo)局是“一套人馬、兩塊牌子”；還有另外一些地方，將集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)納入當(dāng)?shù)亟y(tǒng)一的招標(biāo)平臺(tái)中，接受的是招投標(biāo)管理辦公室的管理。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的不統(tǒng)一，不但影響了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)本身職能的發(fā)揮，也不利于政府采購(gòu)監(jiān)管部門行使監(jiān)督、管理的職責(zé)。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非贏利的事業(yè)法人，而不少集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部管理上采取了企業(yè)經(jīng)營(yíng)式的激勵(lì)機(jī)制，除了公務(wù)用車等部分采購(gòu)項(xiàng)目外，其他類別采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)行收取招標(biāo)代理費(fèi)的做法，并與政府采購(gòu)工作人員收入直接掛鉤，以贏利為目的和業(yè)績(jī)競(jìng)賽的考核方法使得集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)理應(yīng)追求的“采購(gòu)效率更高、采購(gòu)質(zhì)量?jī)?yōu)良和服務(wù)良好”的功能被弱化。
二是縣區(qū)采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置混亂?！墩少?gòu)法》沒(méi)有涉及縣區(qū)一級(jí)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置的問(wèn)題，因此，各地各縣（區(qū)）情況也多有不同。如某地各縣（區(qū)）除了市本級(jí)外，都撤消了政府采購(gòu)管理辦公室、成立了政府采購(gòu)中心，該中心隸屬財(cái)政局，既履行政府采購(gòu)的監(jiān)督、管理職能，又從事政府采購(gòu)操作業(yè)務(wù)，客觀上造成管、采不分，與《政府采購(gòu)法》相悖。
另外，財(cái)政部門沒(méi)有專門政府采購(gòu)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，在很大程度上弱化政府采購(gòu)監(jiān)督管理的職能。不少縣（區(qū)）都成立了政府采購(gòu)中心，但政府采購(gòu)辦公室有的單設(shè)、有的掛靠在財(cái)政局的某個(gè)科室里，有的政府采購(gòu)辦公室與政府采購(gòu)中心是同一套人馬。《政府采購(gòu)法》第十六條規(guī)定“設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的，需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)”，但縣（區(qū)）一級(jí)的政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)究竟該如何設(shè)？
問(wèn)題三：配套實(shí)施細(xì)則缺位
隨著政府采購(gòu)改革的深入，操作中的規(guī)范化問(wèn)題和這一制度政策功能的發(fā)揮越來(lái)越受到關(guān)注，操作層面上不明晰、不具體的問(wèn)題困擾著日常工作，需要相關(guān)配套法律法規(guī)的出臺(tái)和細(xì)化。
但目前現(xiàn)行法規(guī)條文過(guò)粗。具體而言，即需要配套的《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》和具體統(tǒng)一的管理辦法。如明確《政府采購(gòu)法》第八章法律責(zé)任部分對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員違法做出行政處分的主體部門，明確對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商的處罰金額界限。
又如細(xì)化《政府采購(gòu)法》第四十一條的規(guī)定，明確驗(yàn)收主體。目前，多數(shù)地方由采購(gòu)人單獨(dú)承擔(dān)驗(yàn)收職責(zé)的做法，存在采購(gòu)人和供應(yīng)商串通、擅自改變采購(gòu)結(jié)果的風(fēng)險(xiǎn)，應(yīng)該明確采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)參與或組織驗(yàn)收的職責(zé)，重大項(xiàng)目應(yīng)邀請(qǐng)監(jiān)管部門和有關(guān)職能部門參與驗(yàn)收。
再如明確政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)政府采購(gòu)合同監(jiān)管的合法性和有效性。目前，法律規(guī)定的政府合同備案制度的設(shè)置，使不少地方的政府采購(gòu)監(jiān)管部門對(duì)政府采購(gòu)合同監(jiān)管流于形式，而政府采購(gòu)合同的監(jiān)管恰恰是支付采購(gòu)資金前的重要程序。
還有，如明確不同采購(gòu)方式的采購(gòu)工作規(guī)范，操作程序、方式和方法，突出體現(xiàn)程序程式化；明確詢價(jià)采購(gòu)中應(yīng)該由誰(shuí)對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行選擇，在目前沒(méi)有具體規(guī)定的情況下，由采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)選擇，在形式上并不能體現(xiàn)“公開、公平、公正”的原則；細(xì)化《政府采購(gòu)法》第二十三條的規(guī)定，明確資格審查的方式、時(shí)間、法律責(zé)任等內(nèi)容，明確采購(gòu)人對(duì)資格審查不負(fù)責(zé)任或不按法定要求審查的，應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
其次，政策功能缺少可行辦法支持。目前，各地在支持政府采購(gòu)發(fā)揮政策功能的過(guò)程中，對(duì)綜合評(píng)標(biāo)方法做了嘗試，將自主創(chuàng)新、國(guó)貨、節(jié)能環(huán)保等因素列入評(píng)標(biāo)分值中，雖然已取得了明顯成效，但還存在一些問(wèn)題。在完善《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)和投標(biāo)管理辦法》時(shí)，應(yīng)使其規(guī)定更適應(yīng)鼓勵(lì)和保護(hù)我國(guó)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、支持中小企業(yè)等的需要，發(fā)揮政府采購(gòu)的政策功能。
再次，與其他法律法規(guī)結(jié)合不足。根據(jù)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，工程采購(gòu)是政府采購(gòu)一項(xiàng)重要的內(nèi)容，但在實(shí)際工作中，大量使用財(cái)政性資金進(jìn)行建設(shè)的工程類項(xiàng)目游離于政府采購(gòu)范圍之外。工程納入政府采購(gòu)需要明確、統(tǒng)一的措施，明確政府采購(gòu)監(jiān)管部門管理基建工程、公路建設(shè)等采購(gòu)項(xiàng)目的原則和方法，明確與建設(shè)、交通、發(fā)展與改革委員會(huì)等部門管理的職責(zé)和分工。除此以外，還包括《政府采購(gòu)法》與《合同法》銜接等類似的問(wèn)題，均需要細(xì)化。
最后，專家責(zé)權(quán)不對(duì)等的問(wèn)題也值得注意。政府采購(gòu)從某種意義上說(shuō)是專家采購(gòu)，依靠專家把關(guān)，但目前存在的專家不專、專家不負(fù)責(zé)任、專家數(shù)量少素質(zhì)低、專家有權(quán)無(wú)責(zé)等問(wèn)題，已嚴(yán)重影響到政府采購(gòu)日常工作的開展，必須在《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》中明確專家責(zé)、權(quán)、利，或出臺(tái)相關(guān)措施進(jìn)行補(bǔ)充，以解決評(píng)審專家評(píng)標(biāo)中存在的種種影響政府采購(gòu)“三公”的問(wèn)題。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng) 作者：孟虎
