案例回放
某市一個(gè)教學(xué)光盤政府采購(gòu)項(xiàng)目采用的是競(jìng)爭(zhēng)性談判方式，談判文件需求一覽表要求提供語(yǔ)文、數(shù)學(xué)、英語(yǔ)、化學(xué)、物理、綜合等學(xué)科的教學(xué)光盤。同時(shí)規(guī)定，如果供應(yīng)商報(bào)價(jià)的教學(xué)光盤不是報(bào)價(jià)人自己出版的，應(yīng)提供教學(xué)光盤出版商同意其在本次報(bào)價(jià)中提供該教學(xué)光盤的正式授權(quán)。A供應(yīng)商參加采購(gòu)活動(dòng)時(shí)，因其數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤不是自己出版的，也未得到出版單位的正式授權(quán)，便以贈(zèng)予的形式提供數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤。并認(rèn)為，贈(zèng)予不需要出版單位的正式授權(quán)，且能達(dá)到響應(yīng)談判文件的要求。
成交結(jié)果公告后，B供應(yīng)商（A供應(yīng)商所投數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤的出版單位）提出質(zhì)疑，認(rèn)為A供應(yīng)商提供的數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤未得到其授權(quán)，不符合談判文件規(guī)定，應(yīng)為未實(shí)質(zhì)響應(yīng)談判文件規(guī)定。采購(gòu)中心受理質(zhì)疑后，認(rèn)為質(zhì)疑有效，并向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門請(qǐng)示，同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門根據(jù)談判文件規(guī)定認(rèn)定A供應(yīng)商為無(wú)效標(biāo)。采購(gòu)中心根據(jù)政府采購(gòu)監(jiān)管部門的認(rèn)定變更了成交結(jié)果，也得到了采購(gòu)人的確認(rèn)，予以公告。
變更的成交結(jié)果公告后，A供應(yīng)商不服，認(rèn)為成交結(jié)果確定后不能變更，采購(gòu)中心沒有任何法律依據(jù)可以變更成交結(jié)果，向采購(gòu)中心提出質(zhì)疑。采購(gòu)中心對(duì)質(zhì)疑予以駁回。之后，A供應(yīng)商向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門提起投訴，同時(shí)，以采購(gòu)中心為第一被告和采購(gòu)人為第二被告向人民法院提起行政訴訟，人民法院予以受理。
疑問(wèn)及評(píng)析
既然談判文件需求一覽表規(guī)定，供應(yīng)商應(yīng)提供多學(xué)科教學(xué)光盤，同時(shí)也規(guī)定如果供應(yīng)商報(bào)價(jià)的教學(xué)光盤不是自己出版的，應(yīng)提供教學(xué)光盤出版商同意其在本次報(bào)價(jià)中提供該教學(xué)光盤的正式授權(quán)。那么，A供應(yīng)商未按照談判文件規(guī)定在報(bào)價(jià)文件中提供初中數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤的報(bào)價(jià)產(chǎn)品，應(yīng)當(dāng)認(rèn)定為未實(shí)質(zhì)響應(yīng)談判文件規(guī)定，并做無(wú)效標(biāo)處理。因此，采購(gòu)中心認(rèn)定B供應(yīng)商質(zhì)疑有效、政府采購(gòu)監(jiān)管部門認(rèn)定A供應(yīng)商做無(wú)效標(biāo)處理，無(wú)疑是正確的。但本案的焦點(diǎn)在于：在質(zhì)疑處理過(guò)程中，公告后的成交結(jié)果是否還能夠變更；如果能夠變更，誰(shuí)有權(quán)變更？
根據(jù)《政府采購(gòu)法》的立法精神與宗旨，供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴都是供應(yīng)商維護(hù)自身合法權(quán)益的有效的救濟(jì)途徑。在質(zhì)疑處理或者投訴處理過(guò)程中，如果發(fā)現(xiàn)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果給供應(yīng)商合法權(quán)益造成損害的，應(yīng)當(dāng)予以維護(hù)。雖然《政府采購(gòu)法》尚未對(duì)供應(yīng)商質(zhì)疑及質(zhì)疑處理做出明確規(guī)定，但有效的供應(yīng)商質(zhì)疑理應(yīng)在質(zhì)疑處理過(guò)程中得到認(rèn)可并做出處理。
就筆者來(lái)看，A供應(yīng)商認(rèn)為成交結(jié)果公告后便不能改變，這種觀點(diǎn)是對(duì)《政府采購(gòu)法》的曲意理解，不符合《政府采購(gòu)法》的立法精神和宗旨。如果A供應(yīng)商的觀點(diǎn)成立，將必然導(dǎo)致《政府采購(gòu)法》設(shè)定的政府采購(gòu)供應(yīng)商質(zhì)疑和投訴的合法救濟(jì)途徑形同虛設(shè)，政府采購(gòu)監(jiān)管也將毫無(wú)意義。
此次政府采購(gòu)活動(dòng)中，A供應(yīng)商被評(píng)為成交供應(yīng)商公告后B供應(yīng)商提出質(zhì)疑，認(rèn)為A供應(yīng)商未按照采購(gòu)文件的規(guī)定提供初中數(shù)學(xué)和化學(xué)教學(xué)光盤出版單位的正式授權(quán)，不符合采購(gòu)文件的規(guī)定，未實(shí)質(zhì)響應(yīng)采購(gòu)文件，應(yīng)作為無(wú)效標(biāo)處理。采購(gòu)中心受理質(zhì)疑后，經(jīng)調(diào)查，質(zhì)疑事項(xiàng)屬實(shí)，并就A供應(yīng)商投標(biāo)行為是否有效請(qǐng)示了同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)管部門。政府采購(gòu)監(jiān)管部門認(rèn)定A供應(yīng)商投標(biāo)無(wú)效，采購(gòu)中心根據(jù)政府采購(gòu)監(jiān)管部門的認(rèn)定變更了成交結(jié)果，并予以公告，不違反《政府采購(gòu)法》。
《政府采購(gòu)法》規(guī)定采購(gòu)人改變中標(biāo)、成交結(jié)果的，或者中標(biāo)、成交供應(yīng)商放棄中標(biāo)、成交項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)依法承擔(dān)法律責(zé)任。但是，《政府采購(gòu)法》并未規(guī)定政府采購(gòu)監(jiān)管部門不能根據(jù)查實(shí)的質(zhì)疑、投訴事項(xiàng)做出改變采購(gòu)結(jié)果的決定。相反，政府采購(gòu)監(jiān)管部門如果查實(shí)采購(gòu)文件、采購(gòu)過(guò)程和采購(gòu)結(jié)果存在違法、違規(guī)行為的，必須依法作出處理，否則就是行政不作為。
本案中，還存在幾個(gè)問(wèn)題：一是供應(yīng)商能否贈(zèng)予競(jìng)標(biāo)產(chǎn)品；二是供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)怎樣去解讀采購(gòu)文件；三是如何保證政府采購(gòu)貨物行為本身的合法性和使用政府采購(gòu)的貨物的合法性。
首先，從《政府采購(gòu)法》的角度講，《政府采購(gòu)法》屬于公法范疇，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照政府采購(gòu)法律法規(guī)及采購(gòu)文件的規(guī)定參加政府采購(gòu)活動(dòng)，如果以法律規(guī)定以外的方法進(jìn)行投標(biāo)，并以規(guī)避采購(gòu)文件約束為目的的，屬于以不正當(dāng)手段排擠其他供應(yīng)商的行為。從反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的角度來(lái)看，A供應(yīng)商名義上的贈(zèng)予應(yīng)為本質(zhì)上低于成本價(jià)進(jìn)行銷售，并以排擠競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手為目的的不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)行為。而且，贈(zèng)予從本質(zhì)上講違反了市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)等價(jià)交換的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，從維護(hù)市場(chǎng)秩序的穩(wěn)定來(lái)看，不宜有等價(jià)交換以外的行為。因此，供應(yīng)商在參加政府采購(gòu)活動(dòng)的過(guò)程中，除采購(gòu)文件有規(guī)定外，不能贈(zèng)予競(jìng)標(biāo)產(chǎn)品。
其次，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)善意理解采購(gòu)文件。本案中，談判文件將招標(biāo)采購(gòu)中使用的“投標(biāo)人”、“投標(biāo)文件”、“投標(biāo)產(chǎn)品”等名稱變更為“報(bào)價(jià)人”、“報(bào)價(jià)文件”、“報(bào)價(jià)產(chǎn)品”，是因?yàn)閲?guó)家尚未出臺(tái)政府非招標(biāo)方式采購(gòu)的具體規(guī)定，根據(jù)慣例將競(jìng)爭(zhēng)性談判與招標(biāo)采購(gòu)在語(yǔ)言上做區(qū)分，并無(wú)實(shí)質(zhì)性區(qū)別。A供應(yīng)商以“贈(zèng)予產(chǎn)品”作為競(jìng)標(biāo)產(chǎn)品響應(yīng)談判文件，卻又認(rèn)為“贈(zèng)予產(chǎn)品”屬于非“報(bào)價(jià)產(chǎn)品”，不受談判文件的約束，是錯(cuò)誤的理解，不符合談判文件規(guī)定，也不符合政府采購(gòu)的立法精神與宗旨。無(wú)論是政府采購(gòu)法律法規(guī)還是采購(gòu)文件，都不可能對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)中可能發(fā)生的事項(xiàng)做出明確的規(guī)定和約束，因此，供應(yīng)商應(yīng)當(dāng)遵循誠(chéng)實(shí)信用的原則，善意理解采購(gòu)文件。
再次，政府采購(gòu)貨物必須保證其采購(gòu)的貨物來(lái)源的合法性。如果政府采購(gòu)的貨物未得到制造廠家的合法授權(quán)，其來(lái)源的合法性無(wú)法得到保障，將可能導(dǎo)致侵權(quán)行為的發(fā)生，政府采購(gòu)貨物行為本身的合法性和使用政府采購(gòu)貨物行為的合法性都將不能保證。無(wú)論是政府采購(gòu)當(dāng)事人還是政府采購(gòu)監(jiān)管部門，甚至司法機(jī)關(guān)，都應(yīng)當(dāng)有義務(wù)、有責(zé)任來(lái)保證政府采購(gòu)貨物行為本身的合法性和使用政府采購(gòu)的貨物的合法性。而且，這種保證應(yīng)當(dāng)是在簽訂政府采購(gòu)合同之前就是確定了的。
另外，從本案中還反映出幾個(gè)問(wèn)題：一是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑處理是否屬于可訴行為；二是如果采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的質(zhì)疑處理行為是可訴的，那么，針對(duì)不同性質(zhì)的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑處理不服是屬于民事訴訟還是行政訴訟；三是如果法院判決采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)敗訴，那么，《政府采購(gòu)法》設(shè)立供應(yīng)商質(zhì)疑這一救濟(jì)途徑是否真正能夠得到有效實(shí)施。
筆者認(rèn)為，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)質(zhì)疑處理與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行正常的政府采購(gòu)業(yè)務(wù)代理活動(dòng)有本質(zhì)的區(qū)別，它是一對(duì)矛盾產(chǎn)生后的一種針對(duì)供應(yīng)商的救濟(jì)途徑。從保護(hù)供應(yīng)商的合法權(quán)益上講，質(zhì)疑處理本質(zhì)上應(yīng)當(dāng)屬于可訴行為。但是，在我國(guó)現(xiàn)有管理體制下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)分為各級(jí)政府設(shè)立的集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和省級(jí)以上財(cái)政部門認(rèn)定的社會(huì)代理機(jī)構(gòu)。對(duì)集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)而言，供應(yīng)商對(duì)質(zhì)疑處理不服提起行政訴訟，法院予以受理，人們都可以理解。但是，如果是社會(huì)代理機(jī)構(gòu)做出的質(zhì)疑處理會(huì)怎樣？當(dāng)然不能提起行政訴訟，因?yàn)樯鐣?huì)代理機(jī)構(gòu)不具有行政訴訟的主體資格。民事訴訟如何？也還是不可以，因?yàn)椴少?gòu)代理機(jī)構(gòu)與供應(yīng)商之間并不是平等的民事當(dāng)事人主體。
如果本案法院判決采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在質(zhì)疑處理過(guò)程中因無(wú)改變成交結(jié)果的法律依據(jù)而敗訴，自此以后，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)都將無(wú)法給予質(zhì)疑供應(yīng)商一個(gè)滿意的答復(fù)，因?yàn)榧词官|(zhì)疑事項(xiàng)屬實(shí)也無(wú)權(quán)做出處理。那么，《政府采購(gòu)法》設(shè)計(jì)的供應(yīng)商質(zhì)疑這一救濟(jì)途徑將形同虛設(shè)。
為此，筆者認(rèn)為，國(guó)家應(yīng)當(dāng)針對(duì)集中采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)，盡快出臺(tái)實(shí)踐性和操作性強(qiáng)的供應(yīng)商質(zhì)疑處理管理辦法。
來(lái)源： 政府采購(gòu)信息報(bào) 吳正新
