我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度采用“存量不動(dòng)、增量調(diào)節(jié)”的方法，根據(jù)執(zhí)行情況，1995年，中央按照不調(diào)整地方既得利益，兼顧公平與效率等原則，制定并實(shí)施了“過(guò)渡期轉(zhuǎn)移支付辦法”。
但從總體上看，大部分是采用非規(guī)范的稅收返還方式分配的，與分稅制財(cái)政體制的配套要求相比，差距還很遠(yuǎn)。與國(guó)外規(guī)范、科學(xué)、穩(wěn)定的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度比較，差距較大。
現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付的主要問(wèn)題
轉(zhuǎn)移支付形式尚需進(jìn)一步規(guī)范。在現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付體系中，除了少量按照均等化公式計(jì)算的轉(zhuǎn)移支付外，絕大部分財(cái)政資金仍是采用稅收返還、增量返還、體制補(bǔ)助、結(jié)算補(bǔ)助等形式分配的，基本上還起不到均等化作用。各種轉(zhuǎn)移支付形式的政策指向仍不夠明確，錯(cuò)綜復(fù)雜，不夠規(guī)范。
因而，在補(bǔ)助方式的確定上，要清理專項(xiàng)撥款，相對(duì)固定的要同現(xiàn)在的一般轉(zhuǎn)移支付捆起來(lái)使用，引入“因素法”，從優(yōu)化資源配置角度出發(fā)，按照程度化、公式化的方法求得各地的補(bǔ)助數(shù)。
轉(zhuǎn)移支付中的各項(xiàng)?？钶^多，且缺乏程序化、公式化的分配辦法，隨意性較大。在分稅制國(guó)家里，專項(xiàng)補(bǔ)助的范圍一般都限定在具有明顯的需要兩級(jí)或多級(jí)政府共同分?jǐn)偲涑杀举M(fèi)用的某些基礎(chǔ)性項(xiàng)目和公益事業(yè)項(xiàng)目?jī)?nèi)，專項(xiàng)補(bǔ)助資金的分配使用一般都有基礎(chǔ)設(shè)施建立法規(guī)或單項(xiàng)事業(yè)發(fā)展法規(guī)作依據(jù)，并按事先確定的分配公式和經(jīng)費(fèi)分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)的計(jì)算分配，若調(diào)整、變動(dòng)也應(yīng)按照法定程序進(jìn)行。
與之相比較，我國(guó)目前的專項(xiàng)撥款范圍較寬，幾乎覆蓋了所有的預(yù)算支出科目；同時(shí)，不少專項(xiàng)資金的分配使用缺乏事權(quán)依據(jù)，也無(wú)相應(yīng)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)法規(guī)和單項(xiàng)事業(yè)法規(guī)依據(jù)，費(fèi)用分?jǐn)倶?biāo)準(zhǔn)和專項(xiàng)資金在各地區(qū)之間的分配方法都缺乏嚴(yán)格制度約束，隨意性較大，客觀性差。
轉(zhuǎn)移支付功能較弱。轉(zhuǎn)移支付制度的基本目標(biāo)是促進(jìn)地區(qū)間基本公共商品和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的均等化，客觀上要求對(duì)各地區(qū)的財(cái)政分配能力和財(cái)政需要之間的差距進(jìn)行調(diào)整。但因我國(guó)的分稅制是在維持原有的地區(qū)間財(cái)力分配格局基礎(chǔ)上進(jìn)行的，現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付給地方的資金絕大部分是按1993年的基數(shù)返還的稅收，這種返還不僅起不到調(diào)節(jié)地區(qū)間財(cái)政經(jīng)濟(jì)能力差距的作用，而且“因素”中包含了過(guò)去體制中的不合理因素。
由此可見(jiàn)，若不改變各地區(qū)在原包干體制下形式的不合理的存量財(cái)力差距和專款分配辦法，僅靠有限的中央增量財(cái)力在地區(qū)間的分配，地區(qū)間財(cái)力差距還將呈進(jìn)一步拉大趨勢(shì)。而且，實(shí)行分稅制后，中央財(cái)政從地方集中不少的收入增量，如轉(zhuǎn)移支付資金所得太少，則地方財(cái)政就更加困難，從而也違背了轉(zhuǎn)移支付初衷。
完善轉(zhuǎn)移支付的對(duì)策與建議
提高“兩個(gè)比重”，為增強(qiáng)轉(zhuǎn)移支付力度奠定堅(jiān)實(shí)的財(cái)力基礎(chǔ)。在實(shí)行規(guī)范的轉(zhuǎn)移支付制度的國(guó)家里，財(cái)政收入占GDP的比重都較高，一般在55%左右，最高達(dá)70%以上，從而為轉(zhuǎn)移支付制度的實(shí)施奠定了基礎(chǔ)。我國(guó)的公共財(cái)力被分割為三大塊，目前，預(yù)算收入占GDP的比重僅為10%左右，而預(yù)算外和制度外收入占GDP的比重則高達(dá)10%以上；中央預(yù)算收入占全國(guó)預(yù)算收入比重約為50%，經(jīng)過(guò)大量的稅收返還后，中央自身入不敷出，已沒(méi)有“剩余”財(cái)力向地方轉(zhuǎn)移，而預(yù)算外和制度外收入又主要分散在地方各部門(mén)，尤其是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。
由此可見(jiàn)，提高“兩個(gè)比重”應(yīng)眼睛向內(nèi)，首先應(yīng)在清理整頓的基礎(chǔ)上，將保留下來(lái)的合法、合理的制度外收入納入預(yù)算外收入，將預(yù)算外收入轉(zhuǎn)入預(yù)算內(nèi)收入；其次，在這一轉(zhuǎn)換過(guò)程中通過(guò)相對(duì)擴(kuò)大中央稅稅基和減少發(fā)達(dá)地區(qū)預(yù)算外及制度外收入的間接方式，擴(kuò)大中央財(cái)政收入占全國(guó)財(cái)政收入的比重和轉(zhuǎn)移支付量。
進(jìn)一步規(guī)范轉(zhuǎn)移支付形式。（一）逐年降低直到取消稅收返還。其基本思路是：現(xiàn)行稅收返還運(yùn)轉(zhuǎn)方式不變，每年從對(duì)各地的稅收返還額中集中一定比例，結(jié)合中央拿出的資金，組成中央給地方的均衡撥款資金。集中的比例可酌情確定，起初可適當(dāng)?shù)托磕昕蛇m應(yīng)增加一點(diǎn)，集中到一定比例，可實(shí)現(xiàn)并軌，向規(guī)范體制過(guò)渡。同時(shí)，適度調(diào)整返還數(shù)額既在一定程度上保證轉(zhuǎn)移支付資金來(lái)源，又削弱了返還基數(shù)中的不合理因素，能夠在一定程度上緩解并縮小目前地區(qū)間公共商品能力的差距。
?。ǘ┲鹉陻U(kuò)大一般性轉(zhuǎn)移支付量，以便地方能有足夠財(cái)力來(lái)履行應(yīng)承擔(dān)的支出責(zé)任，從而使不同地區(qū)的居民均可享受到水平大體相當(dāng)?shù)幕旧鐣?huì)福利或公共商品。
?。ㄈ┣謇憩F(xiàn)行分散在各個(gè)預(yù)算支出科目中的專項(xiàng)性補(bǔ)助，將其依法規(guī)范為“整塊撥款”和“配套撥款”。實(shí)踐表明，地方政府在接受了指定用途的“整塊撥款”后，有助于刺激地方顯著地增加對(duì)該項(xiàng)目的投資；而“配套撥款”能更有效地增加中央認(rèn)為重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)的投資額，以解決地方政府因外部效應(yīng)而對(duì)某些項(xiàng)目投資過(guò)低的問(wèn)題。
進(jìn)一步完善現(xiàn)行轉(zhuǎn)移支付辦法。現(xiàn)行財(cái)政轉(zhuǎn)移支付辦法，中央財(cái)政從收入增量中拿出一部分資金，選擇對(duì)地方財(cái)政收支影響較大的客觀因素與政策因素，確定對(duì)各地方的補(bǔ)助，起到了緩解地方財(cái)政運(yùn)行中的主要矛盾與突出問(wèn)題的作用。
近年做了一步改進(jìn)，主要不是以標(biāo)準(zhǔn)收入替代財(cái)力，標(biāo)準(zhǔn)收入的測(cè)算又盡可能向“經(jīng)濟(jì)稅基乘以平均有效稅率”的規(guī)范做法靠近；標(biāo)準(zhǔn)支出測(cè)算的劃分也進(jìn)一步細(xì)化；調(diào)整了政策性轉(zhuǎn)移支付中財(cái)力指標(biāo)口徑；進(jìn)一步完善了激勵(lì)機(jī)制。下一步任務(wù)是：在標(biāo)準(zhǔn)收入測(cè)算、標(biāo)準(zhǔn)衛(wèi)生支出、標(biāo)準(zhǔn)教育支出、行政管理費(fèi)等測(cè)算方面應(yīng)進(jìn)一步向更規(guī)范化方向邁進(jìn)。
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