中國從英美借鑒來的最低價競標(biāo)模式正在降低承包商的履約質(zhì)量，該模式下的工程往往存在巨額浪費。
“最低價競標(biāo)”一度被大眾尤其是建筑從業(yè)人員和專家公認(rèn)為是工程項目招投標(biāo)發(fā)展的必然趨勢。這種競標(biāo)方式意味著評標(biāo)時以盡可能低的報價獲得奪標(biāo)優(yōu)勢。理論上這是一個完美的評標(biāo)方法，它能最大限度地節(jié)約建設(shè)資金，使招標(biāo)人達到最佳的投資效益。目前，最低價競標(biāo)正代表著國際建筑市場招評標(biāo)辦法的一個規(guī)范，作為與國際接軌的重要步驟，采用最低價競標(biāo)也是中國在市場經(jīng)濟發(fā)展過程中的必然選擇。中國目前每年啟動的建設(shè)工程項目中，大部分都是采用“最低價”或“合理低價”這種以價格為核心的競標(biāo)方式。
這種招投標(biāo)模式受到青睞的原因顯而易見：它以投標(biāo)單位的報價為衡量其競爭力的核心標(biāo)準(zhǔn)，理論上最大程度上實現(xiàn)了客觀、公平、公正；效率高、易操作，使招標(biāo)項目的質(zhì)量、工期、價格三者得到和諧統(tǒng)一；有利于建筑企業(yè)的優(yōu)勝劣汰，用市場規(guī)律來改變目前建筑行業(yè)“僧多粥少”的局面，使施工力量與施工任務(wù)趨向于一個較為合理的比例。
然而，美國亞利桑那州立大學(xué)“履約質(zhì)量學(xué)習(xí)研究中心”（PBSRG）的教授柏木迪安（Dean T. Kashiwagi）卻正在全球范圍內(nèi)為了呼吁摒棄最低價競標(biāo)而奔走。在他對英國與美國歷時20多年最低價競標(biāo)模式的調(diào)查研究中得出的結(jié)論是，這一模式正逐漸降低承包商的履約質(zhì)量水平，且遵照該模式進行的工程所花費的成本往往存在巨額浪費。“或許在其他國家，人們會說最低價競標(biāo)還是很好的競標(biāo)方式，但在美國和歐洲，最低價競標(biāo)已經(jīng)不再起什么促進作用，甚至開始?xì)牧诉@些國家的整個建筑業(yè)?！?柏木教授對《建造師》說。
“最低價”的經(jīng)驗真相
1970年代后期，英國的建筑工程在進入評標(biāo)階段的流程是：先由業(yè)主和工程師要求各投標(biāo)者對投標(biāo)文件中不清楚或不完善的地方加以澄清和解釋，然后請投標(biāo)者個別去會談以評審?fù)稑?biāo)者的資格，最后評標(biāo)時將報價最低的投標(biāo)書評為“財務(wù)報價最有利者”。如果該投標(biāo)者的技術(shù)、合同與行政管理方面也同樣令人滿意，此標(biāo)書通常就會得到業(yè)主的認(rèn)可。
至此，建筑工程招投標(biāo)辦法中“最低價”評標(biāo)辦法的雛形初現(xiàn)，隨后很快在整個歐洲以及美國推廣開來，如今已成為國際上通行的具有較高市場效率的建設(shè)工程招評標(biāo)方法。尤其是在國際多邊機構(gòu)世界銀行、亞洲開發(fā)銀行等開發(fā)性銀行投資的公共建筑項目中，最主要的衡量辦法就是“最低價競標(biāo)”。
2004年，中國在摒棄了以往沿用的“99定額”、改為大力推廣“工程量清單”的招標(biāo)計價模式之后，來自西方的“最低價競標(biāo)”也成為被業(yè)主廣泛采用的評標(biāo)辦法之一。但在中國建筑市場各種體制不健全、企業(yè)信用機制不完善的環(huán)境背景下，這一評標(biāo)辦法的實施帶來了諸多麻煩，比如工程質(zhì)量問題和違約、合同變更等問題。
西安交通大學(xué)在“十五”期間興建的“211工程”建設(shè)項目就因大多采用最低價中標(biāo)的評標(biāo)方式而導(dǎo)致了不少合同的變更和甲乙雙方的扯皮現(xiàn)象，西安交大基建處不得不在建設(shè)過程中與乙方周旋、盡量保證工程質(zhì)量，而由于盈利無望，北京建工、陜西五建等在內(nèi)的多數(shù)承建公司在完成了一個項目后就不愿繼續(xù)再與該?；ㄌ幒献鳎@被業(yè)人士形容為“有出無進”。
“這是特定歷史條件下的必然現(xiàn)象，是我國轉(zhuǎn)軌期‘陣痛’的一個表現(xiàn)。” 陜西省招投標(biāo)辦公室總工張偉卻堅持對最低價競標(biāo)的認(rèn)同，“等到我國建筑市場逐漸成熟，各種體制日漸完善，最低價競標(biāo)就會發(fā)揮出其主要的優(yōu)勢作用?！?/P>
歷史果真會按照張偉描述的軌跡發(fā)展嗎？
讓我們看看“最低價競標(biāo)”方式的發(fā)源地英國在二十多年里對該模式的應(yīng)用過程中所總結(jié)出的經(jīng)驗。美國《工程新聞紀(jì)錄》（ENR）1998年的統(tǒng)計數(shù)據(jù)表明，采用最低價競標(biāo)后，英國有42%的項目沒能按時完成、33%的項目超出預(yù)算、13%的項目產(chǎn)生了合同變更和訴訟、47%的業(yè)主將不愿再雇用現(xiàn)有的承包商。
2005年美國的建筑市場資金投入量達到了10億美元，占全世界40億美元總投入量的近1/4?！岸鄶?shù)人認(rèn)為工程發(fā)包方式一定會伴隨著科技、教育和建筑施工方法的進步而進步，悲哀的是事實并非如此，像‘最低價競標(biāo)’這樣不合適的工程發(fā)包方式導(dǎo)致全球建筑市場每年浪費了數(shù)十億美元。除非一個項目從根本上出了問題而被全面曝光，否則資金被浪費的真相將很少為人所知?！苯衲?月份，ENR一篇名為《開放的觀念能賜予工程建設(shè)一把先進的利劍》的社論里如此斷言。
柏木教授所在的PBSRG調(diào)查研究亦顯示，從工程質(zhì)量和承包商履約質(zhì)量方面觀察，二十多年來，最低價競標(biāo)使得英美整個建筑行業(yè)的發(fā)展在不進反退。
“最低價”幕后
6月底，柏木教授在北京的一次建筑造價管理研討會上以不同發(fā)展階段所采取的不同競標(biāo)方式所構(gòu)成的“行業(yè)結(jié)構(gòu)矩陣”所示原理剖析了個中原因。
最初，由于英美等國的建筑市場規(guī)模較小、尚不成熟、且承包商之間不存在激烈的競爭，業(yè)主主要采取“議標(biāo)”模式。在這個模式下，業(yè)主一般自行選擇合格的承包商進行談判，這個階段中承包商履約的質(zhì)量普遍較高，但由于當(dāng)時承包商市場基本不存在競爭，所以其工期和成本方面的效率低下。
隨著經(jīng)濟的快速增長，建筑業(yè)日益繁榮，建筑市場規(guī)模不斷擴大，各種類型、層次不一的承包商涌現(xiàn)并充斥整個建筑市場，相互之間的競爭也日益激烈。業(yè)主們面臨的選擇面擴寬，但尚未發(fā)現(xiàn)衡量履約質(zhì)量的最佳方法，所以對承包商競爭力的唯一評價標(biāo)準(zhǔn)就是價格。于是歐美國家走入“最低價”模式狀態(tài)。在這個模式中，業(yè)主基于各種體制規(guī)范和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來對投標(biāo)的承包商進行資格預(yù)審，然后按照最低價中標(biāo)的評標(biāo)方式進行評選，價低者得。
哪些承包商會以“最低價”而中標(biāo)呢？在柏木教授看來，那些缺乏行業(yè)經(jīng)驗和管理經(jīng)驗且風(fēng)險控制力差、原本不具備競爭力的承包商反倒容易在“最低價競標(biāo)”中占有成本優(yōu)勢。他們?nèi)狈Ω呒寄芮医?jīng)驗豐富的施工人員和管理團隊，因此無需支付高額工資；沒有主動、完善的風(fēng)險控制措施而不會增加預(yù)算?！八匀绻麡I(yè)主選擇以價格為衡量標(biāo)準(zhǔn)的話，中標(biāo)的總會是這種類型的承包商，”柏木教授說，“業(yè)主們認(rèn)為‘最低價’很有價值吸引力。”
業(yè)主們往往忽略了這一選擇帶來的額外開銷。最低價中標(biāo)的承包商通常沒有自己成熟的管理計劃和施工計劃，為此，業(yè)主要組織更多的管理團隊來對整個項目的承包商進行管理，從而增加了大量的管理成本；在承擔(dān)了大部分管理工作的基礎(chǔ)上，業(yè)主要對整個項目中的各方面風(fēng)險進行控制，承包商只管惟命是從，整個工程中的風(fēng)險成本自然落到了業(yè)主的肩上，承包商并不承擔(dān)事故責(zé)任—這樣的情況下，一旦風(fēng)險發(fā)生，業(yè)主需要與承包商探討解決方案或合同變更時，承包商很容易以此為借口而拒絕履約變更的條款，從而又會給業(yè)主帶來諸多風(fēng)險。
業(yè)主們由于以最低成本為依據(jù)而最終導(dǎo)致自我承擔(dān)的風(fēng)險與成本雙雙擴大。英美實行“最低價競標(biāo)”二十多年來，建筑行業(yè)的工程管理與風(fēng)險管理領(lǐng)域出現(xiàn)了巨大浪費，而這浪費通常由業(yè)主承擔(dān)。此外，由于承包商的責(zé)任減輕，整個建筑行業(yè)的履約質(zhì)量和工程質(zhì)量在一步步走下坡路。受到最低價競標(biāo)模式影響，業(yè)主需要對工程項目進行更多的管理、咨詢和顧問，美國建筑業(yè)目前需求量最大的人才類別就是項目經(jīng)理，最大的需求方不是承包商，而是業(yè)主。
最低價競標(biāo)的模式不僅破壞了美國建筑業(yè)的發(fā)展水平，還危害到了美國汽車業(yè)。通用汽車公司（GM）中有很多管理階層的人讀了MBA，他們很懂管理卻對業(yè)務(wù)了解有限，認(rèn)為價格就是一切，為了增加公司的增強競爭力就需要盡力的控制成本。他們沒注意到的是，對成本的不斷壓縮導(dǎo)致了產(chǎn)品質(zhì)量的逐漸下降。而即便已經(jīng)最大限度壓縮成本，GM仍然沒有競爭過日本的豐田，后者更注重效率和價值，他們綜合包括價格在內(nèi)的各方面因素來挑選汽車的元部件，整合后的產(chǎn)品價格優(yōu)勢反倒優(yōu)于GM，自從1950年代末豐田等日本汽車公司打進美國市場后的這幾十年，GM公受到了日本公司的嚴(yán)重沖擊而關(guān)閉了好幾家本地工廠。
解讀“最優(yōu)價值”模式
從2000年開始，英國的一些業(yè)主公司開始嘗試采用基于“價值”的評標(biāo)辦法，歷經(jīng)五六年的檢驗后，建筑界得出結(jié)論，這種以“最優(yōu)價值”的評標(biāo)辦法所選中的承包商都是實踐經(jīng)驗豐富、具有較多高技術(shù)能力員工的公司，選用他們能夠獲得較高水平的履約質(zhì)量和工程質(zhì)量。不僅如此，與“最低價競標(biāo)”模式比起來，嘗試“最優(yōu)價值”選擇方式的業(yè)主們確實沒有增加多少成本。
與“最低價中標(biāo)”相比，“最優(yōu)價值”評標(biāo)辦法中挑選出的承包商最大的不同在于他們因為有經(jīng)驗而不需要業(yè)主投入很大精力對其指導(dǎo)管理。價值最優(yōu)的承包商有成熟的自我計劃和管理，他們甚至在開工前就能夠縱觀全局，迅速獲知風(fēng)險所在，并找到最大化降低風(fēng)險的解決方案，他們通常會按照工期和預(yù)算成本來提前制定施工計劃和控制風(fēng)險的計劃，他們能降低的風(fēng)險至少在50%。因此，業(yè)主雖然因為選擇更成熟的承包商而付出了高代價，但整個工程的施工效率得以大大提高，業(yè)主轉(zhuǎn)移了風(fēng)險、獲得了更好的履約質(zhì)量，承包商相應(yīng)的也縮減了成本、獲得了更高的利潤。
“本質(zhì)是，將I象限中業(yè)主花在對承包商管理指導(dǎo)和對風(fēng)險控制上的成本費用，轉(zhuǎn)移到II象限中承包商的利潤權(quán)益下，這樣總的成本其實并未增加，但整個工程質(zhì)量和履約質(zhì)量都獲得大幅提升，而整個建筑市場才會進入真正優(yōu)勝劣汰的良性循環(huán)。”柏木教授說。
PBSRG過去25年中對美國建筑工程所進行的400多次測試和研究結(jié)果表明，提高履約質(zhì)量和增加成本之間沒有必然的聯(lián)系，換句話說就是，業(yè)主獲得了最優(yōu)價值，但卻沒有因此而增加成本?！白顑?yōu)價值”模式將項目中所有風(fēng)險都轉(zhuǎn)移到了承包商身上，業(yè)主將工程真正意義上完全外包給了高技能的承包商，從而得以解脫。
選擇“最優(yōu)價值”還是“最低價”？抉擇權(quán)完全在業(yè)主手里?？雌饋?，聰明的做法當(dāng)然是摒棄“最低價”而選擇“最優(yōu)價值”，把風(fēng)險和管理全部轉(zhuǎn)移出去。
但事實上，業(yè)主多多少少希望能指揮整個工程，并為此雇更多的咨詢機構(gòu)，組織更龐大的管理隊伍，也就讓更多的人從中賺錢。業(yè)主的專業(yè)管理團隊和咨詢機構(gòu)的人總會說，你可不能100%的信任承包商，他們并不知道該怎么辦，我們的管理是必要的……于是這部分人的言論就讓業(yè)主信服了，整個工程因此陷入了低效率的模式，且成本大幅增加。
目前，當(dāng)以價格為主導(dǎo)評標(biāo)方式的模式仍是不可改變的趨勢時，同樣會導(dǎo)致很多經(jīng)驗豐富的承包商不得不跟從這樣的分包制度，或許他們的要價可能會略高，但由于他們更有經(jīng)驗，所以效率會更高，風(fēng)險會控制的更好。這樣的話，聰明業(yè)主的做法是，在一個“合理低價”的范圍內(nèi)，盡可能的發(fā)現(xiàn)和選用這些更有經(jīng)驗的承包商。
如何去發(fā)現(xiàn)哪些承包商更有經(jīng)驗？
PBSRG提出的建議是他們自行開發(fā)的“最優(yōu)價值招投標(biāo)系統(tǒng)”（PIPS）。在PIPS對投標(biāo)承包商的層層過濾中，業(yè)主第一步要做的是考核該承包商過去的履約質(zhì)量信息，之后讓承包商在投標(biāo)書中寫出施工計劃和風(fēng)險評估計劃，再經(jīng)過面試、優(yōu)選，確定中標(biāo)單位，隨后在項目實施過程中要求其向業(yè)主提供風(fēng)險周報，工程竣工時對其履約質(zhì)量和產(chǎn)品質(zhì)量進行綜合評估，形成其新的履約質(zhì)量信息。
PIPS擁有一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)闹本€式考核系統(tǒng)，該系統(tǒng)使得整個工程若干項目部的所有承包商越過各自的直接上級—項目經(jīng)理，通過電子郵件的形式，把工程的進度、質(zhì)量、成本等信息直接上報給項目總指揮。這樣一來，總指揮對所有承包商的履約質(zhì)量一目了然，可間接督促項目經(jīng)理以后選擇實力更強的承包商。
全球有400多個建設(shè)項目運行了PBSRG所開發(fā)的最優(yōu)價值招投標(biāo)系統(tǒng)，項目總金額超過了2．8億美金，其中不乏英特爾、波音、美國聯(lián)合航空公司、甚至美國軍隊醫(yī)療司令部等客戶。其中98%的項目都按時完工，且沒有出現(xiàn)承包商的合同變更，業(yè)主都表現(xiàn)出了較高的滿意率。
上海同濟大學(xué)王廣斌教授認(rèn)為，盡管“最低價競標(biāo)”在歐美實行二十多年后出現(xiàn)了上述負(fù)面現(xiàn)象，但對于中國來說，短期內(nèi)“最低價中標(biāo)”和衍生出來的“合理低價法”等以價格為標(biāo)準(zhǔn)的評標(biāo)辦法仍舊會持續(xù)相當(dāng)時間，這取決于我國目前經(jīng)濟和建筑市場的發(fā)展現(xiàn)狀。況且，“盡管PIPS這種以‘最優(yōu)價值’為評標(biāo)方式的模式已經(jīng)在歐洲和美國開始推廣，但從I象限到II象限的過渡也并非一蹴而就，而是有漫長的路要走?！卑啬窘淌谡f。
來源： 政府采購信息報 趙聰慧
