明確制度概念
政府采購制度是我國公共財政框架下的一種基本經(jīng)濟制度，具有長期性、制度性和法律性的特點，并通過一系列規(guī)范的公平的市場化的政府購買行為來實現(xiàn)其基本政治和經(jīng)濟職能。
“一體兩翼”的公共財政制度框架是由核心的部門預(yù)算和位于“兩翼”的國庫集中收付制度以及政府采購制度組成，這三部分是相互依存、互為作用的整體，密不可分，共同構(gòu)成了我國基本的公共財經(jīng)制度。孤立地就政府采購研究政府采購不但意義不大，而且還會導(dǎo)致職能分割、獨木難支、無法為繼的尷尬局面。只有把政府采購作為構(gòu)成公共財政框架的一項基本經(jīng)濟制度來定位，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，避免將其視為階段性、不穩(wěn)定的改革措施來對待，擺脫其“專業(yè)化”、“技術(shù)化”的局限。
建立政府采購制度還必須走出以下誤區(qū)，既不應(yīng)將政府采購當(dāng)作簡單的利益調(diào)整，也不是為了節(jié)約而進行的經(jīng)濟型的政府購買行為，更不是供給制和控購，而是我國在發(fā)展社會主義市場經(jīng)濟條件下建立起來的對如何加強公共支出管理、優(yōu)化國有資產(chǎn)、理順財經(jīng)秩序的長期性、法律化的基本經(jīng)濟制度。
從構(gòu)建基本經(jīng)濟制度的角度去分析政府采購的職能，可以從制度上完善其潛在的功能，為后續(xù)管理和操作局面制度的細化提供正確的路徑通道。
公平交易職能。目前社會上普遍存在著這樣一個誤區(qū)，就是將節(jié)約資金當(dāng)作政府采購的基本職能，甚至認為，只要政府采購就一定會節(jié)約資金。誠然，政府采購的結(jié)果應(yīng)該比沒有實行政府采購更節(jié)約，但這種節(jié)約只有建立在公平交易的基礎(chǔ)上才能實現(xiàn)，它不是政府采購的目的，更不是職能。只有建立在穩(wěn)定制度上的績效才是可信的，才能夠延續(xù)，才能稱其為職能。
因此，政府采購的首要職能不是節(jié)約財政資金，而是建立一種長期的財經(jīng)制度，將所有政府購買行為都納入到公平交易的市場經(jīng)濟范疇中去，使得政府的消費行為也要受市場經(jīng)濟規(guī)律的制約。當(dāng)然，這里要強調(diào)的公平交易職能也是有范圍的，也是相對的，它與以下的政策調(diào)控職能正好互相彌補。
政策調(diào)控職能。政府采購的政策調(diào)控職能可分為兩個部分，一是政治調(diào)控，二是經(jīng)濟調(diào)控。前者主要是指政府可以通過談判，對外簽訂政府采購協(xié)議，甚至通過貿(mào)易壁壘等方式來協(xié)調(diào)國際關(guān)系，維護國家利益，促進區(qū)域和全球經(jīng)濟的發(fā)展。如我國政府承諾在2020年以前對等開放政府采購市場等；而后者主要是通過制定一系列相關(guān)政府采購政策，對國民經(jīng)濟進行總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，以此來促進穩(wěn)定物價、環(huán)境保護、社會福利、區(qū)域經(jīng)濟、就業(yè)等一些特定政策目標(biāo)上發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。
監(jiān)督管理職能。政府采購之所以能發(fā)揮防腐倡廉的作用，就因為它從誕生之日起，就從法律上做出了一系列規(guī)范財政支出的具有約束性的制度安排。它的監(jiān)督管理職能要求必須健全與其相關(guān)的法律制度和管理手段，通過優(yōu)化管理，加強對政府行為的監(jiān)督，確保合法、高效的財政支出發(fā)揮應(yīng)有的作用。
政府采購管理制度的完善
政府采購管理制度是政府采購制度的核心和基礎(chǔ)，它涉及政府采購的內(nèi)部和外部，其內(nèi)容非常廣泛，大體包括以下三個方面的內(nèi)容：
政府采購的法規(guī)政策管理。政府采購法明確財政部門作為政府采購的主管部門，內(nèi)設(shè)政府采購管理辦公室，是政府采購管理制度實施的主體，履行監(jiān)督管理職責(zé)，負責(zé)政府采購的監(jiān)督、管理和仲裁等。政府采購管理機構(gòu)負責(zé)擬定政府法規(guī)草案，制定和修訂政府采購有關(guān)政策、規(guī)章、制度和辦法，監(jiān)督管理執(zhí)行情況；制定政府采購招投標(biāo)實施辦法和邀請招標(biāo)、競爭性談判、詢價采購、單一來源采購實施辦法；制定政府采購資金管理辦法和合同監(jiān)督管理辦法；制訂政府采購信息管理辦法；制定政府采購評審專家管理辦法；制定政府采購?fù)对V處理辦法等。負責(zé)研究修訂政府采購法規(guī)、政策；研究確定政府采購的中長期發(fā)展規(guī)劃。以上職能是建立和健全政府采購制度的前提，也是政府采購管理制度的核心。
政府采購的業(yè)務(wù)管理。首先，擬定、發(fā)布年度政府集中采購目錄。在下一個采購年度前，由政府采購管理辦公室擬定年度政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，由本級政府發(fā)布實施，由政府采購管理辦公室監(jiān)督執(zhí)行。其次，編制和執(zhí)行政府采購預(yù)算。政府采購預(yù)算是部門預(yù)算的重要組成部分，是各級國家機關(guān)、實行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會團體使用財政性資金全部納入政府采購范圍的重要保證，是嚴(yán)格支出管理的重要手段。編制政府采購預(yù)算是政府采購管理機構(gòu)的基礎(chǔ)工作之一，負責(zé)將部門預(yù)算中的購買性支出，按照采購資金的性質(zhì)和政府集中采購目錄及配置標(biāo)準(zhǔn)，審核編制政府采購預(yù)算，從而為確保政府采購預(yù)算的編制和執(zhí)行、審批政府采購計劃提供法定依據(jù)。第三，編制和下達政府采購計劃。這是政府采購管理機構(gòu)的重要職能之一，是政府采購預(yù)算實施的重要措施。編制政府采購計劃，將部門、單位的采購需求按采購類別、品目分門別類地進行匯編，為審批政府采購計劃，審定政府采購方式提供依據(jù)。下達政府采購計劃，包括：采購項目、采購資金是否在政府采購預(yù)算之內(nèi)；對限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購項目的審定，區(qū)分集中采購或分散采購、單項采購或批量采購；審定特殊采購品目的配制標(biāo)準(zhǔn)；確定政府采購方式，下達政府采購計劃執(zhí)行通知書。第四，政府采購合同的備案管理。按照政府采購法第四十七條規(guī)定，政府采購項目的采購合同自簽訂之日起七個工作日內(nèi)，采購人應(yīng)當(dāng)將合同副本報同級政府采購管理辦公室備案。政府采購管理部門應(yīng)對其進行審核政府采購預(yù)算、計劃、采購方式執(zhí)行情況，是否與招標(biāo)文件要求相符，審核合格后通知財政國庫部門撥付資金，完成采購。
政府采購的監(jiān)督仲裁管理。一方面要監(jiān)管政府集中采購機構(gòu)和采購單位有關(guān)政府采購的業(yè)務(wù)活動，內(nèi)容包括：政府采購活動是否符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定；政府采購計劃的完成情況、規(guī)定的采購方式執(zhí)行情況、采購程序執(zhí)行情況、采購內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、采購信息及采購結(jié)果發(fā)布情況、健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度情況，部門集中采購是否符合法律的要求。另一方面，政府采購管理辦公室負責(zé)處理政府采購中的投訴和仲裁事宜，配合仲裁機構(gòu)和法院負責(zé)處理政府采購當(dāng)事人違反政府采購法律、法規(guī)、政策和辦法等行為。保護政府采購各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，使政府采購真正成為“陽光下的交易”。
政府采購監(jiān)督制度的完善
政府采購被稱為“陽光工程”，顧名思義，指的是政府采購活動的公開、公平和公正。過去盡管不少發(fā)達國家的政府采購制度極其嚴(yán)密，但仍然存在不少腐敗和不公平的現(xiàn)象。所以要防止腐敗和不公平，降低政府采購的風(fēng)險，必須要構(gòu)建一個全方位、多層次的監(jiān)督機制。
法律監(jiān)督機制。完善政府采購監(jiān)督的相關(guān)法律、法規(guī)以及配套的制度建設(shè)，是充分發(fā)揮政府采購職能、深化政府采購改革的前提。根據(jù)政府采購所涉及的采購人、采購機構(gòu)、供應(yīng)商和社會公眾等行為主體，細化明確各自的權(quán)責(zé)，對采購所經(jīng)歷的預(yù)算編制、調(diào)整、審批、采購方式、選擇和招標(biāo)、投標(biāo)、評標(biāo)、驗收、結(jié)算等環(huán)節(jié)程序予以細化完善，并配合《政府采購法》出臺相應(yīng)的政策法規(guī)，形成比較完善的制約機制，防范腐敗，發(fā)揮各種職能的功效，促進經(jīng)濟的發(fā)展。
內(nèi)部監(jiān)督機制。內(nèi)部監(jiān)督機制是貫穿政府采購活動始終的監(jiān)督機制，它包含在制度執(zhí)行全過程，涉及財政部門，政府采購辦、政府采購中心、采購單位及供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督關(guān)系。政府采購辦對全過程，從政策規(guī)章的制定、采購的執(zhí)行到采購、反饋信息及資金使用進行監(jiān)督。政府采購中心嚴(yán)格按預(yù)算計劃和規(guī)定的方式實施采購，嚴(yán)格監(jiān)督供應(yīng)商的供貨情況和采購單位對商品的供貨及售后服務(wù)跟蹤管理。采購單位對貨物或服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督。建立供應(yīng)商投訴機制，及時受理和處理供應(yīng)商的投訴，保護各當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護公平競爭。在采購實施機制上，做到采購、付款、驗收三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)相互分離，形成相互銜接、相互制約、多方參與、共同監(jiān)督的局面。
外部監(jiān)督機制。由于政府采購活動涉及的范圍廣、影響力大，所以需要財政部門聯(lián)合審計、紀(jì)檢、監(jiān)察、技術(shù)等部門一起參與到政府采購活動中，促進政府采購活動更規(guī)范、更有效。如邀請審計部門監(jiān)督采購過程及進行財務(wù)審計，邀請紀(jì)檢監(jiān)察部門監(jiān)督政府采購活動，同時要發(fā)揮各主管部門、采購單位紀(jì)檢監(jiān)察人員的力量監(jiān)督政府采購活動。各部門各單位形成監(jiān)督合力，確保政府采購公開透明。
社會監(jiān)督機制。要借助社會力量監(jiān)督政府采購。首先做到媒體監(jiān)督，通過網(wǎng)絡(luò)、報刊、雜志、電視、電臺定期向全社會分布有關(guān)政府采購信息，接受輿論和社會的監(jiān)督。其次組建由人大、政協(xié)、行風(fēng)特邀監(jiān)督員組成的政府采購監(jiān)督委員會，重點抽查監(jiān)督政府采購影響面較大的項目采購監(jiān)督活動；第三做到群眾監(jiān)督，要創(chuàng)造條件允許查閱政府采購大檔案，旁聽政府采購招投標(biāo)大會，保證政府采購的透明度，促進反腐倡廉，維護政府部門清正廉潔的形象。
做好政府采購工作的思考
從分析政府采購制度的內(nèi)涵，完善政府采購管理和監(jiān)督制度的各方面要求，結(jié)合臺州市開展政府采購工作改革實踐，需要從以下幾個方面做好政府采購工作：
完善政府采購管理體制，加快政府采購管理部門和集中采購機構(gòu)的職能分離、機構(gòu)分設(shè)。結(jié)合全省招投標(biāo)統(tǒng)一平臺建設(shè)，基本完成縣市區(qū)集中采購機構(gòu)與財政部門和其它行政部門的機構(gòu)分設(shè)和職能分離。各級財政部門作為政府采購的法定監(jiān)管部門，切實履行起《政府采購法》賦予的各項監(jiān)督管理職責(zé)，進一步完善政府采購監(jiān)管體制，協(xié)調(diào)處理好與其它監(jiān)督部門的職能和工作關(guān)系，依法強化財政部門的監(jiān)管職能。積極發(fā)揮集中采購機構(gòu)在推進政府采購工作中的作用，因地制宜，積極探索和建立縣級集中采購模式，發(fā)展和規(guī)范政府采購代理市場，加快實現(xiàn)政府采購行業(yè)的自律管理。
積極采取有效措施，不斷擴大政府采購規(guī)模?？茖W(xué)合理地制定政府集中采購目錄和采購限額標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴大集中采購目錄和分散采購的范圍，重點要把政府投資的建設(shè)工程納入政府采購范圍。結(jié)合部門預(yù)算和國庫集中支付改革，嚴(yán)格按政府采購目錄和采購標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，擴大政府采購范圍和規(guī)模。通過部門預(yù)算，政府采購、國庫集中支付“一體兩翼”的公共財政制度改革的整體推進，切實從源頭上把住采購項目安排的合理性，從程序上監(jiān)督采購預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，從支付上把握財政資金使用的有效性，確保財政支出的安全和透明。
繼續(xù)抓好制度建設(shè)，進一步推進政府采購工作的規(guī)范化。以政府采購制度的法制化、國際化為方向，制訂和完善與《政府采購法》相配套的一系列制度和辦法。按照市場經(jīng)濟的要求，積極探索和創(chuàng)新政府采購管理的有效形式，完善定點采購管理辦法，推行和完善協(xié)議供貨制度，實現(xiàn)政府采購效率和規(guī)范并存。同時，督促集中采購機構(gòu)和其它代理機構(gòu)建立健全內(nèi)部操作流程、質(zhì)量控制等制度，積極采取上崗考核、服務(wù)承諾和項目責(zé)任制等有效措施，強化內(nèi)部約束機制，切實提高政府采購的質(zhì)量和服務(wù)水平。
加強監(jiān)督檢查，建立有效的政府采購監(jiān)督機制。繼續(xù)完善財政統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門專業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的政府采購監(jiān)督體系和三個“三分離”的監(jiān)督機制。充分發(fā)揮行政主管部門和采購當(dāng)事人的自我監(jiān)督作用，進一步改進監(jiān)督方式，重點抓好采購金額較大或社會影響較廣的采購項目的監(jiān)督，將政府采購從外部監(jiān)督為主向外部和內(nèi)部監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，逐步加強對分散采購、采購代理機構(gòu)、采購單位和供應(yīng)商的全面監(jiān)管。
通過聯(lián)合檢查、專項檢查、年度考核和日常監(jiān)督等多種形式，加大對違法案件的查處力度，促進政府采購各項政策和制度的全面落實。同時進一步完善供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴機制，發(fā)揮廣大供應(yīng)商和社會輿論的監(jiān)督作用，建立多層次的政府采購監(jiān)督體系，將監(jiān)督貫穿于政府采購活動的始終。
加快政府采購信息化建設(shè)，以信息化推動政府采購管理的現(xiàn)代化。以政府采購專家的網(wǎng)上自動選派和開標(biāo)評標(biāo)現(xiàn)場的遠程視頻監(jiān)督為突破口，逐步建立起網(wǎng)上申報、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上管理為核心的網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺，試行網(wǎng)上競價采購，建立全省統(tǒng)一的專家、供應(yīng)商和商品信息庫，加大政府采購政務(wù)公開和信息公開的力度，簡化辦事程序，努力提高采購效率和工作效能，進一步樹立政府采購“公開透明、公正廉潔、便捷高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的良好形象。
加強政府采購機構(gòu)隊伍建設(shè)，提高政府采購質(zhì)量和水平。加強職業(yè)道德教育、法制教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強依法行政和依法采購的觀念，把采購管理融入法制和制度之中，建立采購人員的執(zhí)業(yè)考核制度，努力提高政府采購管理人員和采購人員的政策水平、法律水平、專業(yè)水平和服務(wù)水平。同時，充實和加強人員配備，建立一支德才兼?zhèn)?、廉潔高效的政府采購專業(yè)隊伍，做好政府采購各項工作，為經(jīng)濟發(fā)展作出貢獻。
來源： 新華網(wǎng) 駱琴
