2008年5月12日，四川汶川發(fā)生的8.0級大地震波及了大半個中國。食品、飲用水、帳篷緊缺、醫(yī)藥物資告急的消息很快傳來，社會各屆的捐贈也有相當(dāng)一部分被用于這些物資的應(yīng)急采購，對于應(yīng)急采購的開展情況及后續(xù)監(jiān)督管理也引起了民眾的廣泛關(guān)注。筆者擬對我國應(yīng)急采購現(xiàn)狀進(jìn)行分析，就存在的問題提出解決的對策和建議。
一、我國應(yīng)急采購現(xiàn)狀分析
法規(guī)對其規(guī)定尚不完善
由于突發(fā)事件的特殊性，《中華人民共和國招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條規(guī)定：“涉及國家安全、國家秘密、搶險(xiǎn)救災(zāi)或者屬于利用扶貧資金實(shí)行以工代賑、需要使用農(nóng)民工等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項(xiàng)目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)?！薄吨腥A人民共和國政府采購法》第八十五條規(guī)定：“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實(shí)施的緊急采購和涉及國家安全和秘密的采購，不適用本法。”可見，“二法”都將應(yīng)急采購作為適用例外。2007年11月1日實(shí)施的《突發(fā)事件應(yīng)對法》雖然界定了突發(fā)事件的概念并明確了應(yīng)急處置與救援、事后恢復(fù)與重建的原則，但仍未對突發(fā)事件中的采購事宜做出明確規(guī)定。2008年5月29日，財(cái)政部發(fā)出《關(guān)于加強(qiáng)汶川地震救災(zāi)采購管理的應(yīng)急通知》，對于應(yīng)急采購的適用范圍、執(zhí)行方法、開展宗旨、實(shí)施原則、監(jiān)督管理、負(fù)責(zé)制度、驗(yàn)收方法、責(zé)任承擔(dān)等做出了一些規(guī)定，為加強(qiáng)汶川地震中的應(yīng)急采購管理提供了依據(jù)。然而，我國目前尚沒有形成專門針對應(yīng)急采購的法律制度。
程序仍待進(jìn)一步規(guī)范
對于應(yīng)急采購活動，在實(shí)際執(zhí)行中，使用較多的是競爭性談判、單一來源或詢價(jià)采購方式。然而，由于在應(yīng)急程度、時間限制、標(biāo)準(zhǔn)要求及采購方式等方面往往存在較多爭論，因此在具體執(zhí)行時往往程序不一，主觀因素對執(zhí)行過程及結(jié)果影響較大。目前，很多單位在應(yīng)急采購方面積累了一定的經(jīng)驗(yàn)，也能夠完成在很短時間內(nèi)很大金額的采購活動，有些也形成了應(yīng)急采購管理規(guī)定，但活動開展的方式、方法、程序缺乏統(tǒng)一尺度，規(guī)范化程度還不高。采購程序的混亂會導(dǎo)致公平競爭原則無法落實(shí)，擾亂采購秩序、滋生腐敗行為、影響了政府的公信力。
對其效率及結(jié)果的尺度權(quán)衡不一
在應(yīng)急采購活動中，采購的效率經(jīng)常是最重要的考慮因素，而嚴(yán)格的程序則需在維護(hù)嚴(yán)肅性的同時盡量予以簡化。但黨和政府以及社會各界對于災(zāi)害引起的應(yīng)急采購的公平性的要求是很高的，即對于采購過程中的不公平的過程及結(jié)果的容忍程度是較低的。因此在應(yīng)急采購中反映出來的效率與公平的矛盾尤為突出。對于效率和公平的權(quán)衡把握可能將主要取決于采購活動的執(zhí)行人，主觀因素將可能再一次對該尺度產(chǎn)生重大影響。
缺乏對其有效的監(jiān)督及評估
四川汶川大地震發(fā)生后，國家審計(jì)署很快決定組織對地震救災(zāi)資金和物資進(jìn)行審計(jì)，查處損失浪費(fèi)和弄虛作假等問題，促進(jìn)救災(zāi)物資規(guī)范采購和有效管理。類似這種及時有效的監(jiān)督措施在我國的應(yīng)急采購活動中其實(shí)并不多見，也沒有形成嚴(yán)格統(tǒng)一的制度。事實(shí)上，應(yīng)急采購由于其突發(fā)性和不可預(yù)見性，在具體執(zhí)行過程中難免有較多的主觀隨意性，要避免其對采購活動造成實(shí)質(zhì)性影響，除了提高采購相關(guān)方素質(zhì)外，及時有效的監(jiān)督和后評估機(jī)制是至關(guān)重要的。
二、對策與建議
建立應(yīng)急物資儲備管理制度
四川汶川大地震發(fā)生后，急需物資能夠快速運(yùn)達(dá)災(zāi)區(qū)，主要得益于1998年國家建立中央級救災(zāi)物資儲備制度，通過政府采購方式，儲備一定數(shù)量的帳篷、棉衣、棉被、食品、飲水、照明和取暖設(shè)備等救災(zāi)應(yīng)急物資。該方式通過重要戰(zhàn)略物資的市場調(diào)控、專向預(yù)購、定向預(yù)儲，既充分發(fā)揮了公開招標(biāo)采購的優(yōu)勢，確保應(yīng)急物資的質(zhì)量，便于緊急狀態(tài)時的快速轉(zhuǎn)換和急需，又可以避免面對突發(fā)事件時倉促的大量應(yīng)急采購，從而有效防止應(yīng)急物資不能及時到位等問題。
建立與其合作的供應(yīng)商庫
建立供應(yīng)商庫作為一種戰(zhàn)略措施，在采購領(lǐng)域已得到廣泛應(yīng)用。對應(yīng)急采購而言，合作供應(yīng)商庫的建立應(yīng)及早著手，通過組建供應(yīng)商評估機(jī)構(gòu)，建立供應(yīng)商誠信體系和評估系統(tǒng)，共享供應(yīng)商信息，公開選擇誠信等級高的定點(diǎn)供應(yīng)商。針對供應(yīng)商的管理，應(yīng)采取一系列措施對其進(jìn)行激勵與控制，既要充分發(fā)揮供應(yīng)商的積極性和主動性，切實(shí)保證采購任務(wù)按時按質(zhì)完成，又要防止應(yīng)急采購過程中供應(yīng)商的不軌行為，避免潛在風(fēng)險(xiǎn)與損失。
為其設(shè)計(jì)出切合實(shí)際的程序
鑒于應(yīng)急采購的特殊性，應(yīng)針對性地設(shè)計(jì)幾種符合實(shí)際情況的程序，在確保采購物資質(zhì)量的前提下，盡量縮減程序提高效率。對沒有預(yù)先儲備而又來不及生產(chǎn)的物資以及專用設(shè)施，可采用競爭性談判方式；而緊急狀態(tài)下的零星物資，特別是日用消費(fèi)品、辦公用品的采購，可就近進(jìn)行籌措。
建立對其有效的運(yùn)行機(jī)制
建立應(yīng)急采購有效的運(yùn)行機(jī)制已經(jīng)迫在眉睫，該機(jī)制至少應(yīng)包括健全的組織機(jī)制、及時的響應(yīng)機(jī)制、有效的調(diào)控機(jī)制和有力的評估機(jī)制。組織機(jī)制必須內(nèi)部結(jié)構(gòu)健全，專業(yè)兼職結(jié)合，職責(zé)分工清晰，可參照國民經(jīng)濟(jì)動員機(jī)構(gòu)的設(shè)置，建立應(yīng)急采購部門，擴(kuò)大采購隊(duì)伍，從政策、信息和專業(yè)上指導(dǎo)協(xié)調(diào)應(yīng)急采購工作。評估機(jī)制以應(yīng)急響應(yīng)速度、供貨及時到位程度、資金使用合理性和實(shí)際保障力度為標(biāo)準(zhǔn)，綜合評估采購管理能力和效果。
為其提供法律制度保障
此次四川汶川大地震后，財(cái)政部、水利部、衛(wèi)生部等部門根據(jù)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《突發(fā)事件應(yīng)對法》發(fā)布通知，對地震后應(yīng)急物資的采購做出了原則性規(guī)定，但目前尚沒有法律層面的制度對如何開展應(yīng)急采購做出明確規(guī)范。由于應(yīng)急采購是指由于搶險(xiǎn)救災(zāi)、戰(zhàn)爭狀態(tài)以及應(yīng)付突發(fā)事件等緊急情況下，為滿足特殊任務(wù)而進(jìn)行的采購活動，對于提高快速反應(yīng)和應(yīng)急保障能力有重要作用，因此必須從法律制度上建立應(yīng)急采購機(jī)制，明確界定應(yīng)急采購的范圍，充分考慮應(yīng)急的程度、針對不同的采購資金來源及采購內(nèi)容，設(shè)計(jì)出切實(shí)合理的采購程序與監(jiān)督、審計(jì)機(jī)制，保障順利、及時、平穩(wěn)度過緊急狀態(tài)。
來源： 政府采購信息報(bào) 趙勇
