政府采購(gòu)制度的推進(jìn)在國(guó)際范圍內(nèi)已有幾百年的歷史，各國(guó)政府對(duì)政府采購(gòu)模式的選擇也經(jīng)歷了一個(gè)不斷研究和探索的過程。下面，筆者擬結(jié)合學(xué)習(xí)心得，試著通過對(duì)國(guó)際上通行的政府采購(gòu)模式的比較及其利弊分析，探討如何構(gòu)建適合我國(guó)國(guó)情的新型科學(xué)的政府采購(gòu)模式。
政府采購(gòu)模式選擇應(yīng)遵循的原則
（一）、服從于政府采購(gòu)（制度）作用的發(fā)揮和公共財(cái)政支出體制改革的推進(jìn)
可以說，推行政府采購(gòu)（制度）以提高財(cái)政性資金資源的使用效益，優(yōu)化財(cái)政性資金資源的配置，強(qiáng)化政府宏觀調(diào)控功能，促進(jìn)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和正常市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的建立及防治腐敗，樹立政府良好形象等已成為各國(guó)政府的共識(shí)。同時(shí)，推行政府采購(gòu)也是公共財(cái)政支出體制改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其與預(yù)算統(tǒng)一編制、國(guó)庫(kù)集中支付及強(qiáng)化對(duì)預(yù)算外資金的管理等有著密不可分的關(guān)系。因此，政府采購(gòu)模式作為實(shí)施政府采購(gòu)的手段和形式，必須服從于上述政府采購(gòu)效用的發(fā)揮和公共財(cái)政支出體制改革的推進(jìn)。
（二）、以規(guī)范、統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理制度為基礎(chǔ)和保障
從根本上講，政府采購(gòu)實(shí)施效益的高低、優(yōu)劣主要取決于政府采購(gòu)管理制度的規(guī)范、成熟程度，即政府采購(gòu)法律法規(guī)是否健全，監(jiān)督體系是否完善有力，操作程序是否規(guī)范有序及配套改革進(jìn)展是否順利等。而采購(gòu)模式作為適應(yīng)不同國(guó)情的不同操作模式，并不能就政府采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和效用發(fā)揮起決定性的作用。如果政府采購(gòu)管理制度不規(guī)范、不成熟、不健全、不完善、不統(tǒng)一或沒能有效實(shí)施，則在理論上再完美的操作模式也毫無意義。換句話說，政府采購(gòu)模式的選擇必須以規(guī)范、統(tǒng)一的政府采購(gòu)管理制度為基礎(chǔ)和保障。
（三）、既要突破舊有的公共采購(gòu)模式，又要適應(yīng)實(shí)際情況，利于各采購(gòu)單位職能的實(shí)現(xiàn)
簡(jiǎn)而言之，政府采購(gòu)就是政府為各行政機(jī)關(guān)、事業(yè)單位及有關(guān)社會(huì)團(tuán)體購(gòu)買其所需的貨物、工程或服務(wù)，為其提供高效率地實(shí)現(xiàn)其職能、開展日常政務(wù)活動(dòng)或發(fā)展公共事業(yè)所需的基礎(chǔ)條件。我國(guó)舊有的公共采購(gòu)模式是計(jì)劃統(tǒng)一，各部門、單位分散采購(gòu)，其弊端可以說是眾所周知。當(dāng)然，病根在于傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)體制和財(cái)政支出體制。那么，在不斷開放的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)和新型的公共財(cái)政支出體制下，就必須選擇一種與其相適應(yīng)的新型科學(xué)的公共采購(gòu)模式以突破舊有的采購(gòu)模式。同時(shí)，又要考慮當(dāng)前的財(cái)政支出的實(shí)際情況甚至各采購(gòu)單位的承受能力，畢竟有些部門或領(lǐng)導(dǎo)受利益或思維慣性的影響，對(duì)政府采購(gòu)還存在著抵制心理；畢竟政府采購(gòu)遵循的公開、公平、公正、效益原則與采購(gòu)單位追求的高效率還存在著矛盾。顯然，無論單純絕對(duì)的集中采購(gòu)還是單純絕對(duì)的分散采購(gòu)模式都是無法很妥善地解決上述問題的。因此，就有必要選擇一種政府采購(gòu)模式，在突破舊有的公共采購(gòu)模式的前提下，使物有所值原則與采購(gòu)的高效率在最大程度上得以統(tǒng)一。
國(guó)際上通行的政府采購(gòu)模式之比較
?。ㄒ唬⒚绹?guó)
美國(guó)的政府采購(gòu)經(jīng)歷了100多年的發(fā)展，經(jīng)過不斷的探索和實(shí)踐，基于三權(quán)分立制衡的政治制度和規(guī)范化、法律化的政府采購(gòu)管理體系，采用了非集中化的采購(gòu)模式。目前，負(fù)責(zé)全面的政府采購(gòu)（除國(guó)防采購(gòu)?fù)猓┕芾砑爸贫鹊膱?zhí)行的專門機(jī)構(gòu)是“美國(guó)事務(wù)管理總署”，下設(shè)“聯(lián)邦供應(yīng)局”為具體采辦部門?！懊绹?guó)事務(wù)管理總署”除在華盛頓設(shè)立總部外，還在美國(guó)各大城市設(shè)立了分部，負(fù)責(zé)各地區(qū)政府采購(gòu)制度的執(zhí)行。各級(jí)政府部門的采購(gòu)活動(dòng)絕大多數(shù)是由其遵照既定的政府采購(gòu)管理制度和規(guī)范的操作程序直接自行實(shí)施的，選擇的是一種非集中化的采購(gòu)模式。當(dāng)然，也有一些例外，如美國(guó)一般服務(wù)管理辦公室就代表許多民事機(jī)關(guān)處理許多房地產(chǎn)購(gòu)買，租用和興建等工作，或者受托為政府中許多民事機(jī)關(guān)進(jìn)行采購(gòu)活動(dòng)。而且，許多小機(jī)關(guān)也依賴于其它的機(jī)關(guān)進(jìn)行采購(gòu)以彌補(bǔ)由于缺少信息來源而無法進(jìn)行直接采購(gòu)的不足之處。
?。ǘ?、英國(guó)
在英國(guó)政府加入歐共體以前，政府各部門都是通過各種政府采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)或政府采購(gòu)中心獲取一定的物資和設(shè)施。而現(xiàn)在，各部門的采購(gòu)權(quán)力則有逐步擴(kuò)大的趨勢(shì)，可以自由決定是否由政府采購(gòu)機(jī)關(guān)為其所屬各部門或其他公共機(jī)構(gòu)代為采購(gòu)所需貨物或服務(wù)。也就是，各政府部門可在財(cái)政部門授權(quán)支出范圍內(nèi)、向議會(huì)負(fù)責(zé)及遵守《采購(gòu)政策指南》和《采購(gòu)實(shí)施指南》的前提下對(duì)政府采購(gòu)自行決策，在實(shí)現(xiàn)物有所值的原則下，各政府部門可以自由地根據(jù)各自政策環(huán)境選購(gòu)友好合作方的物品及服務(wù)。只有一種情況例外，即宣傳設(shè)施的采購(gòu)必須由專門的部門負(fù)責(zé)集中進(jìn)行。綜上所述，英國(guó)政府選擇的也是一種分散型的政府采購(gòu)模式。
（三）、韓國(guó)
韓國(guó)的政府支出市場(chǎng)份額在其經(jīng)濟(jì)中占有較大比例，一般約為國(guó)民生產(chǎn)總值的40%左右。與世界許多發(fā)展中國(guó)家一樣，韓國(guó)一直實(shí)行公共市場(chǎng)集中采購(gòu)制度，由專門的政府部門—“采購(gòu)供應(yīng)廳”負(fù)責(zé)各公共部門所需物資的計(jì)劃審批、合同的制定、價(jià)格的確定、簽訂合同以及貨物的供應(yīng)。按照韓國(guó)《國(guó)家合同法》規(guī)定，金額超過5千萬韓圓的政府采購(gòu)活動(dòng)都應(yīng)由采購(gòu)供應(yīng)廳負(fù)責(zé)集中實(shí)施。同時(shí)，為規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，韓國(guó)政府頒布和制訂了詳盡的基本法規(guī)和配套的實(shí)施細(xì)則?？梢姡n國(guó)政府選擇的是一種高度集中的政府采購(gòu)模式。
（四）、香港
香港政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)制度，只有小額物品由各部門直接采購(gòu)。香港的所有政府采購(gòu)由政府部門直接進(jìn)行，不涉及任何中介機(jī)構(gòu)。政府各部門的通用物品及有關(guān)服務(wù)由政府物料供應(yīng)處集中采購(gòu)。政府物料供應(yīng)處是庫(kù)務(wù)局的下屬部門，是香港的中央采購(gòu)、物料儲(chǔ)存及供應(yīng)機(jī)構(gòu)，為80多個(gè)政府部門、機(jī)構(gòu)和某些公共團(tuán)體(包括醫(yī)院管理局)服務(wù)，每年采購(gòu)總值約50億港元。政府物料供應(yīng)處的主要職責(zé)是為各部門集中采購(gòu)?fù)ㄓ梦锲?，同時(shí)也代理或協(xié)助各部門采購(gòu)特殊或小額物品及提供與公共采購(gòu)有關(guān)的其他一些服務(wù)。例外的情況是，達(dá)不到規(guī)定限額的小額物品則由各部門自行采購(gòu)。同時(shí)，部分專用物品由其他有關(guān)部門進(jìn)行采購(gòu)。如車輛采購(gòu)由政府車輛管理處負(fù)責(zé)，海事物品的采購(gòu)由海事處負(fù)責(zé)汽艇等。工程建造由工務(wù)局自行發(fā)包并統(tǒng)一監(jiān)管。當(dāng)然，所有采購(gòu)活動(dòng)都必須在《公共財(cái)政條例》及《物料供應(yīng)及采購(gòu)規(guī)例》等規(guī)章政策的督導(dǎo)下進(jìn)行。
?。ㄎ澹?、新加坡
新加坡是個(gè)城市國(guó)家，沒有地方政府，政府采購(gòu)政策由財(cái)政部預(yù)算署負(fù)責(zé)制定，1995年以前，各政府部門所需物品由中央采購(gòu)處集中采購(gòu)，而其法定機(jī)構(gòu)則自行采購(gòu)。此后，新加坡政府關(guān)閉了中央采購(gòu)處，規(guī)定除了少數(shù)物品如紙張、計(jì)算機(jī)外，其他物品皆實(shí)行分散采購(gòu)，由各政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)自行實(shí)施。可見，新加坡政府選擇了一種較為分散的政府采購(gòu)模式。
綜上所述，不同的國(guó)家根據(jù)其不同的國(guó)情、不同的預(yù)算管理體制及不同的操作經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合國(guó)際管理，選擇了不同的政府采購(gòu)模式。但無論何種政府采購(gòu)模式，有一點(diǎn)是相同的，即必須以規(guī)范化、法制化的政府采購(gòu)管理制度為基礎(chǔ)，必須遵循充分競(jìng)爭(zhēng)、公開透明、物有所值的原則；必須能從最大程度上節(jié)約財(cái)政支出和公共資金資源并優(yōu)化其配置；必須符合國(guó)情，力求提高采購(gòu)效率，調(diào)動(dòng)各部門的積極性。
分散采購(gòu)模式與集中采購(gòu)模式之利弊分析
（一）、我國(guó)舊有的政府采購(gòu)模式
受經(jīng)濟(jì)管理體制、財(cái)政監(jiān)督體制和預(yù)算管理體制的制約，長(zhǎng)期以來，政府各部門所需的物品、工程及服務(wù)的取得的方式多為內(nèi)部提供或分散采購(gòu)。盡管政府預(yù)算是統(tǒng)一的，但由于財(cái)政管理的重收輕支理念、預(yù)算指標(biāo)和預(yù)算資金的分離及沒有統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算，致使財(cái)政支出決策失誤，浪費(fèi)嚴(yán)重，使用效益和采購(gòu)效率低下，采購(gòu)成本不斷攀生，各種腐敗現(xiàn)象滋生，預(yù)算外資金游離于政府預(yù)算之外，無從控制，財(cái)政支出效益的評(píng)估數(shù)字失真，也無法發(fā)揮財(cái)政的國(guó)民經(jīng)濟(jì)宏觀調(diào)控手段的作用?？梢哉f，舊有的公共采購(gòu)模式是一種極度分散、嚴(yán)重失控的采購(gòu)模式。
（二）、分散與集中之利弊分析
那么，我們是否據(jù)此就斷言必須采取一種高度集中的政府采購(gòu)模式呢？要回答這個(gè)問題，還有必要對(duì)兩種采購(gòu)模式作一辨證分析。筆者認(rèn)為，分散采購(gòu)至少有如下幾個(gè)弊端：⑴各政府部門分散采購(gòu)，各自為政，使得采購(gòu)成本增加，不利于發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)；⑵透明度低，不利于有權(quán)部門對(duì)采購(gòu)過程實(shí)施監(jiān)督審查；⑶不利于財(cái)政部門對(duì)財(cái)政支出的效率和效益進(jìn)行分析、評(píng)估；⑷為“尋租”、“暗箱操作”等腐敗現(xiàn)象的滋生培植了土壤?？傊褪遣焕诠_、公平、公正和物有所值原則的實(shí)現(xiàn)。但從其另一個(gè)方面來考察，分散采購(gòu)又具有能提高采購(gòu)效率的優(yōu)點(diǎn)。而集中采購(gòu)的特點(diǎn)恰好與分散采購(gòu)相反。
構(gòu)建適合國(guó)情的政府采購(gòu)模式
綜觀其他國(guó)家的政府采購(gòu)模式，都涉及到政府采購(gòu)模式構(gòu)建的有效性問題，一種采購(gòu)模式只有利于政府采購(gòu)制度作用在本國(guó)的發(fā)揮，才算是有效的和合宜的。那么，該如何構(gòu)建一種適合我國(guó)國(guó)情的新型有效的政府采購(gòu)模式呢？
其一，必須改革傳統(tǒng)的預(yù)算管理體制和編制方式，統(tǒng)一政府采購(gòu)預(yù)算。否則，就談不上政府采購(gòu)主管機(jī)構(gòu)對(duì)政府采購(gòu)行為的監(jiān)管，就無法發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)和減少政府采購(gòu)過程中的腐敗現(xiàn)象。
其二，必須建立健全相關(guān)法律法規(guī)，規(guī)范操作程序，完善監(jiān)督體系統(tǒng)一。通過對(duì)上述各國(guó)政府采購(gòu)模式選擇的考察，我們可以發(fā)現(xiàn)，要想政府采購(gòu)活動(dòng)有效地運(yùn)行，必須以健全的法律法規(guī)體系作為保障和約束，必須規(guī)范操作程序和完善監(jiān)督體系并將其制度化。否則，無論是集中或分散，都只能流于形式。
結(jié)合我國(guó)的當(dāng)前的國(guó)情，在前文分析的基礎(chǔ)上，筆者建議在我國(guó)構(gòu)建一種集中與分散相結(jié)合，互補(bǔ)互動(dòng)，相互統(tǒng)一的政府采購(gòu)模式：⑴通用類的定型的物品或服務(wù)，如辦公用品、家具、汽車、大型印刷等，由各級(jí)政府組建的集中采購(gòu)機(jī)關(guān)（政府采購(gòu)中心）集中采購(gòu)，以發(fā)揮集中采購(gòu)的規(guī)模優(yōu)勢(shì)。同時(shí)，集中采購(gòu)機(jī)關(guān)還要負(fù)有代理或協(xié)助各部門采購(gòu)的責(zé)任。⑵專門的特殊的物品及相關(guān)服務(wù)，如電教設(shè)備、醫(yī)療設(shè)備、專用車輛等，由相關(guān)單位、部門或其采購(gòu)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)采購(gòu)，但其采購(gòu)活動(dòng)必須按照政府采購(gòu)的有關(guān)規(guī)定和操作規(guī)程進(jìn)行，并接受制度化的監(jiān)督，其采購(gòu)支出要納入統(tǒng)一的政府采購(gòu)預(yù)算。⑶建筑工程及相關(guān)服務(wù)，如大型水電站的土建工程、灌溉工程、污水處理工程等。建筑工程類的采購(gòu)（發(fā)包招標(biāo)）由于周期較長(zhǎng)，涉及門類復(fù)雜，操作難度大，可由建設(shè)單位或集中采購(gòu)機(jī)關(guān)委托社會(huì)中介機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)招標(biāo)，但其相關(guān)設(shè)備或設(shè)施的采購(gòu)可交由政府采購(gòu)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)實(shí)施。基于以往的經(jīng)驗(yàn)，所有的招標(biāo)、采購(gòu)、工程管理等活動(dòng)都必須嚴(yán)格置于相關(guān)法律約束之下，必須接受嚴(yán)密的監(jiān)督管理，必須嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的（政府采購(gòu)）預(yù)算執(zhí)行。⑷小額零星的不超過規(guī)定限額的物品或服務(wù)，可由采購(gòu)單位自行采購(gòu)或交由集中采購(gòu)機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)采購(gòu)。
來源： 政府采購(gòu)指南
