如何提高政府采購執(zhí)行力
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發(fā)布日期：2008年07月14日
政府采購法要求規(guī)范采購行為,提高采購資金的使用效率,維護(hù)國家和社會的公共利益,保護(hù)采購當(dāng)事人的合法權(quán)益,促進(jìn)廉政建設(shè),那么有什么措施能夠保證法律準(zhǔn)確執(zhí)行到位,就必須要提出政府采購執(zhí)行力的問題了。集中采購機(jī)構(gòu)是政府采購的執(zhí)行者，為了保障采購中心的工作順利進(jìn)行，必須要賦予集中采購機(jī)構(gòu)對采購人與供應(yīng)商的行為進(jìn)行規(guī)范性的控制能力,但是很不幸，到目前為止，集中采購機(jī)構(gòu)一直是夾著尾巴做人，在具體操作過程中，對采購人明顯的情緒化行為沒有強(qiáng)硬措施，只能協(xié)商，匯報，再協(xié)商，再匯報，特別是采購人絕對是政府采購的主角，采購中心耽于政風(fēng)行風(fēng)評議壓力(假如是實(shí)事求是和科學(xué)的評議，采購機(jī)構(gòu)是不怕的，怕的卻是主觀臆測、關(guān)系評議、現(xiàn)象評議)、政府采購環(huán)境與執(zhí)法環(huán)境差(在偏執(zhí)的輿論面前，沒有任何話語權(quán)，解釋是蒼白無力的)、法律地位模糊等等因素，對于采購人的過急行為，沒有控制局面的手段，即使控制起來也心虛。如對于采購人提供方案的絕對權(quán)利，采購中心表示反對時，采購人可以強(qiáng)硬地表態(tài)，采購中心只有接受，監(jiān)管部門也只有在項(xiàng)目實(shí)質(zhì)性響應(yīng)的供應(yīng)商不足三家才能重新審視采購方案是否合理，沒有前期介入權(quán)，而采購中心更是沒有權(quán)力不接受采購人的委托，采購人可以漫天要價，果斷決策，采購流產(chǎn)時，集中采購機(jī)構(gòu)浪費(fèi)人力物力不說，還要重新招標(biāo)，甚至多次招標(biāo)，可能還要承擔(dān)效率上的責(zé)任，而前期的忠言和方案提供的失誤沒有人來回顧和追究。在沒有政府采購執(zhí)行力的時候，政府采購的目標(biāo)與功能就是虛設(shè)的，采購人的挑戰(zhàn)可以是多方面與多層次的，而且政府采購越是怕事而越是惹火燒身。顧名思義，政府采購的執(zhí)行力就是執(zhí)行法律賦予的職能與義務(wù)，它是采購事業(yè)健康發(fā)展的關(guān)鍵指標(biāo)。政府采購的執(zhí)行部門是各級集中采購機(jī)構(gòu)，而從目前的情況看，采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)缺少的正是政府采購應(yīng)該內(nèi)化的執(zhí)行力，原因是多方面的，政府采購快速發(fā)展是內(nèi)外因素交互作用的結(jié)果，是大勢所趨，如何切實(shí)全面地提高政府采購執(zhí)行力，是我們面臨的迫切問題。
目前感受到的執(zhí)行力受到挑戰(zhàn)的幾種情形
對供應(yīng)商資質(zhì)提出過高要求。政府采購項(xiàng)目的需求方是采購單位，由他們提出采購方案和需求是天經(jīng)地義的，為較好地完成項(xiàng)目，保證需求質(zhì)量，對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格限定，也是采購人的職權(quán)范圍，這些正常的不帶任何偏見的合理要求，應(yīng)該說對于政府采購的公平交易，維護(hù)正常的市場秩序是有益的。然而不正常的是，有些采購人故意提出較高的甚至是最高的資質(zhì)要求，如項(xiàng)目集成一級資質(zhì)，企業(yè)安裝資質(zhì)一級等，明明采購項(xiàng)目只有十幾萬元，而且項(xiàng)目很簡單，普通資質(zhì)的投標(biāo)人完全能夠勝任工作，采購中心是有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，過高的資質(zhì)要求往往導(dǎo)致響應(yīng)供應(yīng)商數(shù)量不足而流標(biāo)，投入精力而化作無效功，無端增加工作量。那么，為什么在采購中心一再提醒下還固執(zhí)己見呢?可能是采購人不知情，而受到提供方案的供應(yīng)商的鼓惑，或者是排斥異己，限制供應(yīng)商來投標(biāo)。對于采購中心的規(guī)范政府采購的要求，采購人甚至還信口開河：采購中心只要按照我們的要求制作標(biāo)書就行，開不成標(biāo)我們才高興呢，這充分表達(dá)了不想進(jìn)入政府采購領(lǐng)域的內(nèi)因，同時隱約感到供應(yīng)商選擇的傾向性，對自己不能決定結(jié)果的不滿情緒。采購中心對于采購人明顯的拔高資質(zhì)要求的行為，只能耐心解釋，經(jīng)辦人難以溝通的，本著實(shí)事求是的原則，只能向其領(lǐng)導(dǎo)說明情況，可以預(yù)先開脫由于資質(zhì)而使開標(biāo)不能正常進(jìn)行的責(zé)任，有時能夠達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)支持而控制采購經(jīng)辦人的私自行為，但是總的來說，假如采購人強(qiáng)烈要求政府采購如此，采購中心是沒有任何辦法的，只能是等到采購失敗，在由監(jiān)管部門來認(rèn)定責(zé)任了，但就是監(jiān)管部門有時也對采購人沒有手段，或者明知如此干脆來一個難得糊涂。
在合法性與合理之間挑戰(zhàn)政府采購既定程序。采購中心要維護(hù)采購當(dāng)事人的利益，必須站在公正立場上處理政府采購事務(wù)，特別是涉及到標(biāo)準(zhǔn)制定問題，更要不偏不倚，而采購人的行為對此提出了強(qiáng)烈挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在，審定采購文件時，對價格分設(shè)置突破財政部18號令規(guī)定的范圍，不想采納價格分的計算公式，而要起用平均價再下浮的傳統(tǒng)做法，對服務(wù)類項(xiàng)目最高30分的價格分設(shè)置不滿意，要突破范圍，經(jīng)營業(yè)績要求30分，甚至更高，小項(xiàng)目的經(jīng)營業(yè)績要有一億及以上的注冊資金，等等，這些內(nèi)容除了法律有具體規(guī)定，采購中心能夠有依據(jù)地堅(jiān)持外，大部分屬于合法但不合理的層面，對潛在供應(yīng)商有部分歧視的內(nèi)容，但采購中心強(qiáng)烈堅(jiān)持，似乎也沒有依據(jù)，依據(jù)操作經(jīng)驗(yàn)行事，可能還會與采購人關(guān)系僵化，影響方方面面，假如默認(rèn)采購人的要求，有可能變成質(zhì)疑與投訴的重點(diǎn)。迫不得已的操作策略是，采購人強(qiáng)烈堅(jiān)持的，采購中心就向其陳述厲害關(guān)系，責(zé)任與后果，并要求采購人在有爭議的內(nèi)容上蓋章確認(rèn)，以便追究起來區(qū)分責(zé)任輕重。
不與中標(biāo)候選人簽訂政府采購合同。政府采購是按照一定程序進(jìn)行的，評委按照既定方針推選出的中標(biāo)候選人，采購機(jī)構(gòu)前后期都付出了辛勤的勞作，包括投標(biāo)供應(yīng)商在內(nèi)，也付出了一定的成本，但是，不幸的是，在理應(yīng)簽訂合同的階段，采購人卻根據(jù)某些意想不到的理由，故意拖延合同簽訂，或者借故要求采購機(jī)構(gòu)啟用第二中標(biāo)候選人，對此，監(jiān)管部門的意見十分重要，但是很不幸，有些監(jiān)管部門不出面解決問題，把矛盾推給采購中心，讓采購中心來處理，“好處”是采購中心的，那么難題也要給采購中心，這樣一來似乎才對稱，而采購中心只有法律意義上的政府采購執(zhí)行權(quán)，甚至還很不到位，沒有對供應(yīng)商和采購人的處罰權(quán)，采購中心對于采購人的行為沒有執(zhí)行力，只能在監(jiān)管部門與采購人的多次交涉中，等待回復(fù)。
對采購中心頤指氣使。采購人把依法行使政府采購執(zhí)行權(quán)的采購中心當(dāng)作是自己的下屬部門來對待，如涉及到采購項(xiàng)目要求采購人提供詳細(xì)的采購方案時，采購人要求采購中心給予辦理，說是既然采購中心想采購就把什么都交給你了，甚至要求采購中心去采購單位拿采購方案，做好的標(biāo)書派人送給采購人審核，借口就是自己沒有空，但至少還有一塊遮羞布，沒有像上級對下級下命令一樣指派采購中心，至少還有明眼一看就破的理由;有的采購人對于采購中心工作十分不配合，采購公告的審核浪費(fèi)很多時間，采購中心沒有任何辦法，只能不斷地催促而已;有的采購人甚至把采購中心的熱情服務(wù)、協(xié)商解決問題的態(tài)度當(dāng)成是無能表現(xiàn)，強(qiáng)硬地要求其無理的主張。采購中心是政府采購代理機(jī)構(gòu)，既然是代理就沒有理由拒絕“主人”的要求啊，這似乎又是天經(jīng)地義的。采購人把某些由于自身原因而耽誤采購時效的責(zé)任推給采購中心，而對于自己提供方案出現(xiàn)的不及時、不完整、有歧視性內(nèi)容，甚至被供應(yīng)商質(zhì)疑等等而浪費(fèi)的時間統(tǒng)統(tǒng)記載在采購中心頭上，甚至無理要求今天報計劃明天就開標(biāo)，這些都是政府采購執(zhí)行力軟弱面的表現(xiàn)。有時監(jiān)管部門不是從政府采購事業(yè)角度考慮問題，甚至還要求采購中心特事特辦，應(yīng)該說也是破壞執(zhí)行力的行為。采購中心被推到風(fēng)口浪尖，又有多少人在背后逍遙呢?
大鬧政府采購開標(biāo)現(xiàn)場。采購人對政府采購執(zhí)行力沖擊，有時還極端化地出現(xiàn)在開標(biāo)現(xiàn)場，讓采購中心進(jìn)退維谷。當(dāng)然有各種各樣的理由。如政府采購開標(biāo)現(xiàn)場不規(guī)范，怎么允許評委與供應(yīng)商直接見面呢，兩種情況，一是采購中心開標(biāo)沒有獨(dú)立的開標(biāo)評標(biāo)室，多方反映未果，無能為力，但采購工作要做，勉強(qiáng)為之，雖說表面上不規(guī)范，但實(shí)際內(nèi)容還是能夠控制的，這里要提到問題了，監(jiān)管部門明知道這種局面為什么不從維護(hù)政府采購大局角度強(qiáng)力呼吁呢?并果斷采取行動呢?采購人單位領(lǐng)導(dǎo)事前為什么不替采購中心鳴冤呢，而在開標(biāo)現(xiàn)場卻由于別的可以想象的理由攻擊采購中心不規(guī)范，試問理由充分嗎?是不是在執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，或者是對政府采購一直不負(fù)責(zé)任，做得人少看的人多，自然會出現(xiàn)的結(jié)果啊。二是采購人不明白競爭性談判本來就是要與供應(yīng)商直接見面的，見面是不影響結(jié)果的。又如政府采購的程序怎么與工程招投標(biāo)的程序不同呢，是不是采購中心不規(guī)范了，以工程招標(biāo)單一的程序來規(guī)范政府采購千變?nèi)f化的項(xiàng)目，以招投標(biāo)的形式來規(guī)范既有招投標(biāo)方式也有非招標(biāo)方式的政府采購行為，本身就是無知。采購中心在維護(hù)開標(biāo)現(xiàn)場秩序方面，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，采購人“鬧場”，也只能進(jìn)行規(guī)勸，不能采取強(qiáng)硬的措施，反而是采購人可以惡人先告狀地否定采購中心的工作。
對進(jìn)入政府采購有情緒，配合不積極。一般來說，凡是屬于政府采購項(xiàng)目一律要進(jìn)行政府采購，對此，大家基本上達(dá)成共識了，但是即使是進(jìn)入政府采購了，大家的情緒與主動性是各不相同的，大部分采購人能夠嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，心平氣和、心情舒暢地進(jìn)行政府采購，放心地把項(xiàng)目交給集中采購機(jī)構(gòu)操作，給予必要的協(xié)助與支持，最后維護(hù)評委的評定結(jié)論，這當(dāng)然是采購機(jī)構(gòu)十分樂見的事情，然而總有那么一些人對于權(quán)力念念不忘，對于采購中心代替操作心生不滿，利用領(lǐng)導(dǎo)因素，輿論力量，不惜造謠惑眾，貶損采購機(jī)構(gòu)形象，干擾正常的采購秩序，以政府采購目標(biāo)之一來否定政府采購的綜合目標(biāo)，把政府采購的成效狹隘到價格層面，宣傳政府采購只提節(jié)約率，好像政府采購就是為價格而生，罔顧政府采購重大的政策功能，節(jié)能與自主創(chuàng)新產(chǎn)品強(qiáng)制采購要求與唯價格論是不一致的。以偏蓋全式的謬論好像只有兩扳斧，即政府采購質(zhì)次價高、分散腐敗變成龍集中腐敗，集眾人的智慧只羅列出兩條罪狀，似乎有黔驢技窮之嫌疑。所有的不滿情緒都集中在對政府采購的不配合層面上，并且通過自己的得天獨(dú)厚的“話語權(quán)”廣而告之，采購中心不能組織任何力量進(jìn)行反擊，更不要說制止和反駁了，有的只能是被動式的解釋，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)只要求整改，不要找理由進(jìn)行說明。
尋找理由想否定政府采購評委結(jié)論。采購人利用獨(dú)特的評標(biāo)參與者的身份，有權(quán)利表現(xiàn)出對某位供應(yīng)商的支持，當(dāng)然處理起來是有高超手段的，在達(dá)到目的以后，本來應(yīng)該很高興了，但出乎意料的是，卻又以中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件有重大出入為理由來謀求拒絕，反復(fù)無常令人深思。有的采購即使沒有發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人標(biāo)書有重大出入，卻可以編造莫須有的罪名來否定結(jié)果，甚至以擔(dān)心中標(biāo)候選人不能履約合同這樣主觀的理由來試圖否定結(jié)果，但囿于政府采購法定程序的威力，故意給中標(biāo)候選人制造壓力，讓其主動放棄，還要其主動出具書面的理由。采購中心明知采購人的一些伎倆，而作為政府采購的執(zhí)行方，卻沒有維護(hù)公共職能的基本權(quán)利，法律規(guī)定比較全面的僅是防止政府采購機(jī)構(gòu)出軌的方方面面的監(jiān)管措施，好像采購中心必須被全面壓制下才能規(guī)矩做事一樣，當(dāng)成賊來管制了，是不是目標(biāo)錯亂了。
采購采購執(zhí)行力薄弱的原因分析
政府采購法頒布已經(jīng)五周年了，政府采購工作也實(shí)行了多年，我們的政府采購工作人員也是夠辛苦的，在沒有執(zhí)行力的被動局面下，硬是苦苦支撐著被監(jiān)管部門奉為自己功績的政府采購事業(yè)。這種被動的局面體現(xiàn)在監(jiān)管與社會監(jiān)督有力而對采購中心的關(guān)心疲軟，搶功勞有力而干實(shí)事乏力，無根無據(jù)貶低采購中心有力而實(shí)事求是對待政府采購無方。執(zhí)行政府采購的集中采購機(jī)構(gòu)本來要有執(zhí)行的手段與措施，而法律設(shè)置時由于過多地考慮了對采購中心可能濫用公權(quán)力的束縛措施，使得執(zhí)行力疲軟，規(guī)范政府采購的能力受限，而采購人與不規(guī)范的監(jiān)管擁有的權(quán)力卻足以抵消政府采購的辛勤工作成果，致使政府采購執(zhí)行力大打折扣，政府采購事業(yè)步履艱難。究其原因，應(yīng)該是多方面的。
一是集中采購機(jī)構(gòu)法律地位不明確。政府采購法規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。這樣的規(guī)定，好像政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須要忠實(shí)地執(zhí)行采購人的各項(xiàng)委托，不管這樣的委托是否違背法律的規(guī)定。而根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，政府采購要規(guī)范政府采購行為，規(guī)范的范圍包括采購人和供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)，而集中采購機(jī)構(gòu)卻是規(guī)范采購人與供應(yīng)商行為的主要參與者，因此采購中心不僅僅是一般意義上的代理機(jī)構(gòu)，更是肩負(fù)著規(guī)范采購行為的重任，為了忠實(shí)履行政府采購法，對于采購人的歧視性要求，各種不同類型的擾亂政府采購的言行，是不能聽之任之的。但是法律地位的不明確，使得采購中心沒有抓手，法律沒有規(guī)定采購中心在執(zhí)行政府采購法的過程中，能夠?qū)Σ少徣说倪`規(guī)行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，如強(qiáng)制采購人不能提供過高的資格要求，預(yù)防采購項(xiàng)目執(zhí)行流產(chǎn)，提高采購成本，限期要求采購人提供采購方案，對擾亂政府采購的各種行為進(jìn)行處罰并強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)果等，缺乏執(zhí)行力層面的法律制度上的保障，執(zhí)行政府采購的能力必將受到挑戰(zhàn)，采購中心的工作必將受到一定沖擊。
二是監(jiān)管工作好壞能對政府采購執(zhí)行能力產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而那些縱容違法現(xiàn)象發(fā)生，不能創(chuàng)新工作機(jī)制與方式，在對政府采購執(zhí)行力有重大影響的制度建設(shè)方面猶豫不決，甚至一片空白的監(jiān)管行為，是對法律的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，誘導(dǎo)了對政府采購制度的沖擊。誠然，法律規(guī)定各級財政部門是政府采購的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采購當(dāng)事人的行為都是其監(jiān)管的對象，但是法律也規(guī)定監(jiān)管部門不得干涉政府采購工作，規(guī)定是很好，但關(guān)鍵是在細(xì)分政府采購工作時，監(jiān)管與執(zhí)行的分工只能臨界點(diǎn)有時又是那么的模糊，糾纏不清，甚至最終還要監(jiān)管部門來界定，自己裁判自己哪有不傾向于自己的道理，說荒唐也不荒唐，說不荒唐也荒唐啊。如定點(diǎn)與協(xié)議供貨與供應(yīng)商簽訂合同，監(jiān)管是不是插手具體采購業(yè)務(wù)，政府采購項(xiàng)目的合同票據(jù)審核是不是介入政府采購領(lǐng)域的具體業(yè)務(wù)工作，對定點(diǎn)和協(xié)議供應(yīng)商履約質(zhì)量和服務(wù)水平的監(jiān)督檢查是不是與法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)管范圍相抵觸，等等，這些與政府采購操作密切相關(guān)的領(lǐng)域，政府采購法律法規(guī)沒有具體的區(qū)分，有些監(jiān)管插手上述事務(wù)甚至還認(rèn)為是理所當(dāng)然的，間接地影響政府采購執(zhí)行力的提升。其實(shí)在監(jiān)管過多干預(yù)政府采購執(zhí)行行為過程中，監(jiān)管是在剝奪采購中心的執(zhí)行力，而通過監(jiān)管部門的引導(dǎo)作用，采購人甚至是供應(yīng)商也“看清了”政府采購執(zhí)行的真面目，可以不把采購中心放在眼里，但必須要把監(jiān)管“放在”心里，因?yàn)閺哪壳暗牟僮鲗用婵?，確實(shí)存在某方面的政府采購強(qiáng)制執(zhí)行力集中在監(jiān)管部門手中，如分散采購的決定性，回避公開招標(biāo)的審定權(quán)、先斬后奏的票據(jù)蓋章報銷權(quán)利。
監(jiān)管不作為也會導(dǎo)致政府采購執(zhí)行力的下降。如采購中心反映的違規(guī)供應(yīng)商的處罰決定遲遲不能下達(dá)，或者無原則地從輕發(fā)落，其實(shí)是在變相地討好某些沖淡政府采購執(zhí)行力的個人與組織，即使處罰決定能夠客觀地做出，但是由于處理形式的不當(dāng)，同樣起不到任何威懾性的效果，有些地方監(jiān)管部門對違規(guī)供應(yīng)商處罰是靜悄悄進(jìn)行的，為的是不給供應(yīng)商造成不良的社會影響，故意人性化處理，使得被處罰的供應(yīng)商能夠在行業(yè)內(nèi)不至于丟盡面子，處罰決定往往是口頭表示的，被處罰的供應(yīng)商當(dāng)然是千恩萬謝，監(jiān)管也是尋租社會關(guān)系網(wǎng)，不在網(wǎng)站上公示，就不能對別的供應(yīng)商起到教育與宣傳作用，有暗箱操作的嫌疑，誘導(dǎo)著政府采購供應(yīng)商尋找開脫的門徑，為政府采購強(qiáng)制執(zhí)行力蒙上陰影，甚至也起碼的處罰文件也不能下達(dá)，使采購中心執(zhí)行后續(xù)工作缺乏有力依據(jù)。監(jiān)管部門在該制定規(guī)章制度的時候，卻一味地等待上面的文件進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，沒有結(jié)合本地實(shí)踐創(chuàng)新的能力，或者說是在敷衍政府采購事業(yè)，監(jiān)管工作的內(nèi)容是以自己的主觀選擇性為依據(jù)的，有利的或者說不用承擔(dān)責(zé)任的，甚至能夠把責(zé)任推卸歸采購中心的事務(wù)，當(dāng)然樂此不疲，而對于采購中心在實(shí)際工作中要維護(hù)公平公正原則的事務(wù)性工作方面，不能提出任何有實(shí)踐意義上的保障措施，所謂夸夸其談而不見真功夫是也，這些也是招致執(zhí)行力下降的重要因素之一。
監(jiān)管對實(shí)際工作脫節(jié)，也會直接招致政府采購執(zhí)行力減弱，這個問題論述起來相對復(fù)雜，為什么呢?法律要求監(jiān)管部門對政府采購工作進(jìn)行全過程的監(jiān)督，展開了說，其實(shí)就是事前事中后事后的政府采購監(jiān)管職能，而由于政府采購追求的管采分離，不管這兩個機(jī)構(gòu)是在財政局內(nèi)部還是以及脫離開財政系統(tǒng)，雙方的矛盾是存在的，雖然是為了共同的事業(yè)，但監(jiān)管與執(zhí)行的利益分配格局是不一致的，應(yīng)該說在此過程中，監(jiān)管部門還是具備絕對話語權(quán)的，但是權(quán)力多了也是責(zé)任，也是負(fù)擔(dān)，因?yàn)樵趫?zhí)行權(quán)力時要表現(xiàn)出該領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)性和具備理論前瞻性，而這方面卻恰恰是監(jiān)管部門被指責(zé)為高高在上，指手畫腳的軟肋，有時還造成政府采購實(shí)踐的混亂。這種狀況造就了現(xiàn)在的監(jiān)管普遍實(shí)行事后被動式的投訴處理和業(yè)務(wù)性的檢查手段，根本不能做到防患于未然，以便減少政府采購風(fēng)險成本，監(jiān)管工作普遍離政府采購操作太遠(yuǎn)，就是在采購中心邀請參與開標(biāo)現(xiàn)場的問題上，監(jiān)管部門在交流各自的經(jīng)驗(yàn)以后，也傾向于參與現(xiàn)場監(jiān)標(biāo)要視具體情況而定的意見，可以來也可以不來，那么我們設(shè)想監(jiān)管部門不來參與開標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督，讓采購中心唱獨(dú)角戲，采購執(zhí)行是不是孤獨(dú)了，變得不嚴(yán)肅了，還有是否也是不規(guī)范了，形象和執(zhí)行力的下降好像也順理成章了，監(jiān)管離政府采購遠(yuǎn)了，采購中心就失去支撐的后臺，監(jiān)管對政府采購的認(rèn)識也漸漸變成看資料與報告的份了，那么本來應(yīng)該執(zhí)行法律賦予全面監(jiān)管職能的監(jiān)管部門，卻主動放棄了對政府采購執(zhí)行的保障，起后果是不言而喻的。
來源： 中國政府采購網(wǎng)
目前感受到的執(zhí)行力受到挑戰(zhàn)的幾種情形
對供應(yīng)商資質(zhì)提出過高要求。政府采購項(xiàng)目的需求方是采購單位，由他們提出采購方案和需求是天經(jīng)地義的，為較好地完成項(xiàng)目，保證需求質(zhì)量，對潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格限定，也是采購人的職權(quán)范圍，這些正常的不帶任何偏見的合理要求，應(yīng)該說對于政府采購的公平交易，維護(hù)正常的市場秩序是有益的。然而不正常的是，有些采購人故意提出較高的甚至是最高的資質(zhì)要求，如項(xiàng)目集成一級資質(zhì)，企業(yè)安裝資質(zhì)一級等，明明采購項(xiàng)目只有十幾萬元，而且項(xiàng)目很簡單，普通資質(zhì)的投標(biāo)人完全能夠勝任工作，采購中心是有實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的，過高的資質(zhì)要求往往導(dǎo)致響應(yīng)供應(yīng)商數(shù)量不足而流標(biāo)，投入精力而化作無效功，無端增加工作量。那么，為什么在采購中心一再提醒下還固執(zhí)己見呢?可能是采購人不知情，而受到提供方案的供應(yīng)商的鼓惑，或者是排斥異己，限制供應(yīng)商來投標(biāo)。對于采購中心的規(guī)范政府采購的要求，采購人甚至還信口開河：采購中心只要按照我們的要求制作標(biāo)書就行，開不成標(biāo)我們才高興呢，這充分表達(dá)了不想進(jìn)入政府采購領(lǐng)域的內(nèi)因，同時隱約感到供應(yīng)商選擇的傾向性，對自己不能決定結(jié)果的不滿情緒。采購中心對于采購人明顯的拔高資質(zhì)要求的行為，只能耐心解釋，經(jīng)辦人難以溝通的，本著實(shí)事求是的原則，只能向其領(lǐng)導(dǎo)說明情況，可以預(yù)先開脫由于資質(zhì)而使開標(biāo)不能正常進(jìn)行的責(zé)任，有時能夠達(dá)到領(lǐng)導(dǎo)支持而控制采購經(jīng)辦人的私自行為，但是總的來說，假如采購人強(qiáng)烈要求政府采購如此，采購中心是沒有任何辦法的，只能是等到采購失敗，在由監(jiān)管部門來認(rèn)定責(zé)任了，但就是監(jiān)管部門有時也對采購人沒有手段，或者明知如此干脆來一個難得糊涂。
在合法性與合理之間挑戰(zhàn)政府采購既定程序。采購中心要維護(hù)采購當(dāng)事人的利益，必須站在公正立場上處理政府采購事務(wù)，特別是涉及到標(biāo)準(zhǔn)制定問題，更要不偏不倚，而采購人的行為對此提出了強(qiáng)烈挑戰(zhàn)。具體表現(xiàn)在，審定采購文件時，對價格分設(shè)置突破財政部18號令規(guī)定的范圍，不想采納價格分的計算公式，而要起用平均價再下浮的傳統(tǒng)做法，對服務(wù)類項(xiàng)目最高30分的價格分設(shè)置不滿意，要突破范圍，經(jīng)營業(yè)績要求30分，甚至更高，小項(xiàng)目的經(jīng)營業(yè)績要有一億及以上的注冊資金，等等，這些內(nèi)容除了法律有具體規(guī)定，采購中心能夠有依據(jù)地堅(jiān)持外，大部分屬于合法但不合理的層面，對潛在供應(yīng)商有部分歧視的內(nèi)容，但采購中心強(qiáng)烈堅(jiān)持，似乎也沒有依據(jù)，依據(jù)操作經(jīng)驗(yàn)行事，可能還會與采購人關(guān)系僵化，影響方方面面，假如默認(rèn)采購人的要求，有可能變成質(zhì)疑與投訴的重點(diǎn)。迫不得已的操作策略是，采購人強(qiáng)烈堅(jiān)持的，采購中心就向其陳述厲害關(guān)系，責(zé)任與后果，并要求采購人在有爭議的內(nèi)容上蓋章確認(rèn)，以便追究起來區(qū)分責(zé)任輕重。
不與中標(biāo)候選人簽訂政府采購合同。政府采購是按照一定程序進(jìn)行的，評委按照既定方針推選出的中標(biāo)候選人，采購機(jī)構(gòu)前后期都付出了辛勤的勞作，包括投標(biāo)供應(yīng)商在內(nèi)，也付出了一定的成本，但是，不幸的是，在理應(yīng)簽訂合同的階段，采購人卻根據(jù)某些意想不到的理由，故意拖延合同簽訂，或者借故要求采購機(jī)構(gòu)啟用第二中標(biāo)候選人，對此，監(jiān)管部門的意見十分重要，但是很不幸，有些監(jiān)管部門不出面解決問題，把矛盾推給采購中心，讓采購中心來處理，“好處”是采購中心的，那么難題也要給采購中心，這樣一來似乎才對稱，而采購中心只有法律意義上的政府采購執(zhí)行權(quán)，甚至還很不到位，沒有對供應(yīng)商和采購人的處罰權(quán)，采購中心對于采購人的行為沒有執(zhí)行力，只能在監(jiān)管部門與采購人的多次交涉中，等待回復(fù)。
對采購中心頤指氣使。采購人把依法行使政府采購執(zhí)行權(quán)的采購中心當(dāng)作是自己的下屬部門來對待，如涉及到采購項(xiàng)目要求采購人提供詳細(xì)的采購方案時，采購人要求采購中心給予辦理，說是既然采購中心想采購就把什么都交給你了，甚至要求采購中心去采購單位拿采購方案，做好的標(biāo)書派人送給采購人審核，借口就是自己沒有空，但至少還有一塊遮羞布，沒有像上級對下級下命令一樣指派采購中心，至少還有明眼一看就破的理由;有的采購人對于采購中心工作十分不配合，采購公告的審核浪費(fèi)很多時間，采購中心沒有任何辦法，只能不斷地催促而已;有的采購人甚至把采購中心的熱情服務(wù)、協(xié)商解決問題的態(tài)度當(dāng)成是無能表現(xiàn)，強(qiáng)硬地要求其無理的主張。采購中心是政府采購代理機(jī)構(gòu)，既然是代理就沒有理由拒絕“主人”的要求啊，這似乎又是天經(jīng)地義的。采購人把某些由于自身原因而耽誤采購時效的責(zé)任推給采購中心，而對于自己提供方案出現(xiàn)的不及時、不完整、有歧視性內(nèi)容，甚至被供應(yīng)商質(zhì)疑等等而浪費(fèi)的時間統(tǒng)統(tǒng)記載在采購中心頭上，甚至無理要求今天報計劃明天就開標(biāo)，這些都是政府采購執(zhí)行力軟弱面的表現(xiàn)。有時監(jiān)管部門不是從政府采購事業(yè)角度考慮問題，甚至還要求采購中心特事特辦，應(yīng)該說也是破壞執(zhí)行力的行為。采購中心被推到風(fēng)口浪尖，又有多少人在背后逍遙呢?
大鬧政府采購開標(biāo)現(xiàn)場。采購人對政府采購執(zhí)行力沖擊，有時還極端化地出現(xiàn)在開標(biāo)現(xiàn)場，讓采購中心進(jìn)退維谷。當(dāng)然有各種各樣的理由。如政府采購開標(biāo)現(xiàn)場不規(guī)范，怎么允許評委與供應(yīng)商直接見面呢，兩種情況，一是采購中心開標(biāo)沒有獨(dú)立的開標(biāo)評標(biāo)室，多方反映未果，無能為力，但采購工作要做，勉強(qiáng)為之，雖說表面上不規(guī)范，但實(shí)際內(nèi)容還是能夠控制的，這里要提到問題了，監(jiān)管部門明知道這種局面為什么不從維護(hù)政府采購大局角度強(qiáng)力呼吁呢?并果斷采取行動呢?采購人單位領(lǐng)導(dǎo)事前為什么不替采購中心鳴冤呢，而在開標(biāo)現(xiàn)場卻由于別的可以想象的理由攻擊采購中心不規(guī)范，試問理由充分嗎?是不是在執(zhí)行雙重標(biāo)準(zhǔn)，或者是對政府采購一直不負(fù)責(zé)任，做得人少看的人多，自然會出現(xiàn)的結(jié)果啊。二是采購人不明白競爭性談判本來就是要與供應(yīng)商直接見面的，見面是不影響結(jié)果的。又如政府采購的程序怎么與工程招投標(biāo)的程序不同呢，是不是采購中心不規(guī)范了，以工程招標(biāo)單一的程序來規(guī)范政府采購千變?nèi)f化的項(xiàng)目，以招投標(biāo)的形式來規(guī)范既有招投標(biāo)方式也有非招標(biāo)方式的政府采購行為，本身就是無知。采購中心在維護(hù)開標(biāo)現(xiàn)場秩序方面，沒有強(qiáng)制執(zhí)行力，采購人“鬧場”，也只能進(jìn)行規(guī)勸，不能采取強(qiáng)硬的措施，反而是采購人可以惡人先告狀地否定采購中心的工作。
對進(jìn)入政府采購有情緒，配合不積極。一般來說，凡是屬于政府采購項(xiàng)目一律要進(jìn)行政府采購，對此，大家基本上達(dá)成共識了，但是即使是進(jìn)入政府采購了，大家的情緒與主動性是各不相同的，大部分采購人能夠嚴(yán)格按照法律法規(guī)要求，心平氣和、心情舒暢地進(jìn)行政府采購，放心地把項(xiàng)目交給集中采購機(jī)構(gòu)操作，給予必要的協(xié)助與支持，最后維護(hù)評委的評定結(jié)論，這當(dāng)然是采購機(jī)構(gòu)十分樂見的事情，然而總有那么一些人對于權(quán)力念念不忘，對于采購中心代替操作心生不滿，利用領(lǐng)導(dǎo)因素，輿論力量，不惜造謠惑眾，貶損采購機(jī)構(gòu)形象，干擾正常的采購秩序，以政府采購目標(biāo)之一來否定政府采購的綜合目標(biāo)，把政府采購的成效狹隘到價格層面，宣傳政府采購只提節(jié)約率，好像政府采購就是為價格而生，罔顧政府采購重大的政策功能，節(jié)能與自主創(chuàng)新產(chǎn)品強(qiáng)制采購要求與唯價格論是不一致的。以偏蓋全式的謬論好像只有兩扳斧，即政府采購質(zhì)次價高、分散腐敗變成龍集中腐敗，集眾人的智慧只羅列出兩條罪狀，似乎有黔驢技窮之嫌疑。所有的不滿情緒都集中在對政府采購的不配合層面上，并且通過自己的得天獨(dú)厚的“話語權(quán)”廣而告之，采購中心不能組織任何力量進(jìn)行反擊，更不要說制止和反駁了，有的只能是被動式的解釋，甚至有些領(lǐng)導(dǎo)只要求整改，不要找理由進(jìn)行說明。
尋找理由想否定政府采購評委結(jié)論。采購人利用獨(dú)特的評標(biāo)參與者的身份，有權(quán)利表現(xiàn)出對某位供應(yīng)商的支持，當(dāng)然處理起來是有高超手段的，在達(dá)到目的以后，本來應(yīng)該很高興了，但出乎意料的是，卻又以中標(biāo)候選人的投標(biāo)文件有重大出入為理由來謀求拒絕，反復(fù)無常令人深思。有的采購即使沒有發(fā)現(xiàn)投標(biāo)人標(biāo)書有重大出入，卻可以編造莫須有的罪名來否定結(jié)果，甚至以擔(dān)心中標(biāo)候選人不能履約合同這樣主觀的理由來試圖否定結(jié)果，但囿于政府采購法定程序的威力，故意給中標(biāo)候選人制造壓力，讓其主動放棄，還要其主動出具書面的理由。采購中心明知采購人的一些伎倆，而作為政府采購的執(zhí)行方，卻沒有維護(hù)公共職能的基本權(quán)利，法律規(guī)定比較全面的僅是防止政府采購機(jī)構(gòu)出軌的方方面面的監(jiān)管措施，好像采購中心必須被全面壓制下才能規(guī)矩做事一樣，當(dāng)成賊來管制了，是不是目標(biāo)錯亂了。
采購采購執(zhí)行力薄弱的原因分析
政府采購法頒布已經(jīng)五周年了，政府采購工作也實(shí)行了多年，我們的政府采購工作人員也是夠辛苦的，在沒有執(zhí)行力的被動局面下，硬是苦苦支撐著被監(jiān)管部門奉為自己功績的政府采購事業(yè)。這種被動的局面體現(xiàn)在監(jiān)管與社會監(jiān)督有力而對采購中心的關(guān)心疲軟，搶功勞有力而干實(shí)事乏力，無根無據(jù)貶低采購中心有力而實(shí)事求是對待政府采購無方。執(zhí)行政府采購的集中采購機(jī)構(gòu)本來要有執(zhí)行的手段與措施，而法律設(shè)置時由于過多地考慮了對采購中心可能濫用公權(quán)力的束縛措施，使得執(zhí)行力疲軟，規(guī)范政府采購的能力受限，而采購人與不規(guī)范的監(jiān)管擁有的權(quán)力卻足以抵消政府采購的辛勤工作成果，致使政府采購執(zhí)行力大打折扣，政府采購事業(yè)步履艱難。究其原因，應(yīng)該是多方面的。
一是集中采購機(jī)構(gòu)法律地位不明確。政府采購法規(guī)定，集中采購機(jī)構(gòu)為代理機(jī)構(gòu)，根據(jù)采購人的委托辦理采購事宜。這樣的規(guī)定，好像政府采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)必須要忠實(shí)地執(zhí)行采購人的各項(xiàng)委托，不管這樣的委托是否違背法律的規(guī)定。而根據(jù)法律相關(guān)規(guī)定，政府采購要規(guī)范政府采購行為，規(guī)范的范圍包括采購人和供應(yīng)商和采購代理機(jī)構(gòu)，而集中采購機(jī)構(gòu)卻是規(guī)范采購人與供應(yīng)商行為的主要參與者，因此采購中心不僅僅是一般意義上的代理機(jī)構(gòu)，更是肩負(fù)著規(guī)范采購行為的重任，為了忠實(shí)履行政府采購法，對于采購人的歧視性要求，各種不同類型的擾亂政府采購的言行，是不能聽之任之的。但是法律地位的不明確，使得采購中心沒有抓手，法律沒有規(guī)定采購中心在執(zhí)行政府采購法的過程中，能夠?qū)Σ少徣说倪`規(guī)行為進(jìn)行強(qiáng)制性規(guī)范，如強(qiáng)制采購人不能提供過高的資格要求，預(yù)防采購項(xiàng)目執(zhí)行流產(chǎn)，提高采購成本，限期要求采購人提供采購方案，對擾亂政府采購的各種行為進(jìn)行處罰并強(qiáng)制執(zhí)行結(jié)果等，缺乏執(zhí)行力層面的法律制度上的保障，執(zhí)行政府采購的能力必將受到挑戰(zhàn)，采購中心的工作必將受到一定沖擊。
二是監(jiān)管工作好壞能對政府采購執(zhí)行能力產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響，而那些縱容違法現(xiàn)象發(fā)生，不能創(chuàng)新工作機(jī)制與方式，在對政府采購執(zhí)行力有重大影響的制度建設(shè)方面猶豫不決，甚至一片空白的監(jiān)管行為，是對法律的不負(fù)責(zé)任的表現(xiàn)，誘導(dǎo)了對政府采購制度的沖擊。誠然，法律規(guī)定各級財政部門是政府采購的監(jiān)管機(jī)構(gòu)，采購當(dāng)事人的行為都是其監(jiān)管的對象，但是法律也規(guī)定監(jiān)管部門不得干涉政府采購工作，規(guī)定是很好，但關(guān)鍵是在細(xì)分政府采購工作時，監(jiān)管與執(zhí)行的分工只能臨界點(diǎn)有時又是那么的模糊，糾纏不清，甚至最終還要監(jiān)管部門來界定，自己裁判自己哪有不傾向于自己的道理，說荒唐也不荒唐，說不荒唐也荒唐啊。如定點(diǎn)與協(xié)議供貨與供應(yīng)商簽訂合同，監(jiān)管是不是插手具體采購業(yè)務(wù)，政府采購項(xiàng)目的合同票據(jù)審核是不是介入政府采購領(lǐng)域的具體業(yè)務(wù)工作，對定點(diǎn)和協(xié)議供應(yīng)商履約質(zhì)量和服務(wù)水平的監(jiān)督檢查是不是與法律法規(guī)規(guī)定的監(jiān)管范圍相抵觸，等等，這些與政府采購操作密切相關(guān)的領(lǐng)域，政府采購法律法規(guī)沒有具體的區(qū)分，有些監(jiān)管插手上述事務(wù)甚至還認(rèn)為是理所當(dāng)然的，間接地影響政府采購執(zhí)行力的提升。其實(shí)在監(jiān)管過多干預(yù)政府采購執(zhí)行行為過程中，監(jiān)管是在剝奪采購中心的執(zhí)行力，而通過監(jiān)管部門的引導(dǎo)作用，采購人甚至是供應(yīng)商也“看清了”政府采購執(zhí)行的真面目，可以不把采購中心放在眼里，但必須要把監(jiān)管“放在”心里，因?yàn)閺哪壳暗牟僮鲗用婵?，確實(shí)存在某方面的政府采購強(qiáng)制執(zhí)行力集中在監(jiān)管部門手中，如分散采購的決定性，回避公開招標(biāo)的審定權(quán)、先斬后奏的票據(jù)蓋章報銷權(quán)利。
監(jiān)管不作為也會導(dǎo)致政府采購執(zhí)行力的下降。如采購中心反映的違規(guī)供應(yīng)商的處罰決定遲遲不能下達(dá)，或者無原則地從輕發(fā)落，其實(shí)是在變相地討好某些沖淡政府采購執(zhí)行力的個人與組織，即使處罰決定能夠客觀地做出，但是由于處理形式的不當(dāng)，同樣起不到任何威懾性的效果，有些地方監(jiān)管部門對違規(guī)供應(yīng)商處罰是靜悄悄進(jìn)行的，為的是不給供應(yīng)商造成不良的社會影響，故意人性化處理，使得被處罰的供應(yīng)商能夠在行業(yè)內(nèi)不至于丟盡面子，處罰決定往往是口頭表示的，被處罰的供應(yīng)商當(dāng)然是千恩萬謝，監(jiān)管也是尋租社會關(guān)系網(wǎng)，不在網(wǎng)站上公示，就不能對別的供應(yīng)商起到教育與宣傳作用，有暗箱操作的嫌疑，誘導(dǎo)著政府采購供應(yīng)商尋找開脫的門徑，為政府采購強(qiáng)制執(zhí)行力蒙上陰影，甚至也起碼的處罰文件也不能下達(dá)，使采購中心執(zhí)行后續(xù)工作缺乏有力依據(jù)。監(jiān)管部門在該制定規(guī)章制度的時候，卻一味地等待上面的文件進(jìn)行轉(zhuǎn)發(fā)，沒有結(jié)合本地實(shí)踐創(chuàng)新的能力，或者說是在敷衍政府采購事業(yè)，監(jiān)管工作的內(nèi)容是以自己的主觀選擇性為依據(jù)的，有利的或者說不用承擔(dān)責(zé)任的，甚至能夠把責(zé)任推卸歸采購中心的事務(wù)，當(dāng)然樂此不疲，而對于采購中心在實(shí)際工作中要維護(hù)公平公正原則的事務(wù)性工作方面，不能提出任何有實(shí)踐意義上的保障措施，所謂夸夸其談而不見真功夫是也，這些也是招致執(zhí)行力下降的重要因素之一。
監(jiān)管對實(shí)際工作脫節(jié)，也會直接招致政府采購執(zhí)行力減弱，這個問題論述起來相對復(fù)雜，為什么呢?法律要求監(jiān)管部門對政府采購工作進(jìn)行全過程的監(jiān)督，展開了說，其實(shí)就是事前事中后事后的政府采購監(jiān)管職能，而由于政府采購追求的管采分離，不管這兩個機(jī)構(gòu)是在財政局內(nèi)部還是以及脫離開財政系統(tǒng)，雙方的矛盾是存在的，雖然是為了共同的事業(yè)，但監(jiān)管與執(zhí)行的利益分配格局是不一致的，應(yīng)該說在此過程中，監(jiān)管部門還是具備絕對話語權(quán)的，但是權(quán)力多了也是責(zé)任，也是負(fù)擔(dān)，因?yàn)樵趫?zhí)行權(quán)力時要表現(xiàn)出該領(lǐng)域內(nèi)的業(yè)務(wù)性和具備理論前瞻性，而這方面卻恰恰是監(jiān)管部門被指責(zé)為高高在上，指手畫腳的軟肋，有時還造成政府采購實(shí)踐的混亂。這種狀況造就了現(xiàn)在的監(jiān)管普遍實(shí)行事后被動式的投訴處理和業(yè)務(wù)性的檢查手段，根本不能做到防患于未然，以便減少政府采購風(fēng)險成本，監(jiān)管工作普遍離政府采購操作太遠(yuǎn)，就是在采購中心邀請參與開標(biāo)現(xiàn)場的問題上，監(jiān)管部門在交流各自的經(jīng)驗(yàn)以后，也傾向于參與現(xiàn)場監(jiān)標(biāo)要視具體情況而定的意見，可以來也可以不來，那么我們設(shè)想監(jiān)管部門不來參與開標(biāo)現(xiàn)場的監(jiān)督，讓采購中心唱獨(dú)角戲，采購執(zhí)行是不是孤獨(dú)了，變得不嚴(yán)肅了，還有是否也是不規(guī)范了，形象和執(zhí)行力的下降好像也順理成章了，監(jiān)管離政府采購遠(yuǎn)了，采購中心就失去支撐的后臺，監(jiān)管對政府采購的認(rèn)識也漸漸變成看資料與報告的份了，那么本來應(yīng)該執(zhí)行法律賦予全面監(jiān)管職能的監(jiān)管部門，卻主動放棄了對政府采購執(zhí)行的保障，起后果是不言而喻的。
來源： 中國政府采購網(wǎng)
