政府采購(gòu)制度的內(nèi)涵
政府采購(gòu)制度是我國(guó)公共財(cái)政框架下的一種基本經(jīng)濟(jì)制度，具有長(zhǎng)期性、制度性和法律性的特點(diǎn)，并通過(guò)一系列規(guī)范的公平的市場(chǎng)化的政府購(gòu)買(mǎi)行為來(lái)實(shí)現(xiàn)其基本政治和經(jīng)濟(jì)職能。
“一體兩翼”的公共財(cái)政制度框架是由核心的部門(mén)預(yù)算和位于“兩翼”的國(guó)庫(kù)集中收付制度以及政府采購(gòu)制度組成，這三部分是相互依存、互為作用的整體，密不可分，共同構(gòu)成了我國(guó)基本的公共財(cái)經(jīng)制度。孤立地就政府采購(gòu)研究政府采購(gòu)不但意義不大，而且還會(huì)導(dǎo)致職能分割、獨(dú)木難支、無(wú)法為繼的尷尬局面。只有把政府采購(gòu)作為構(gòu)成公共財(cái)政框架的一項(xiàng)基本經(jīng)濟(jì)制度來(lái)定位，才能充分發(fā)揮其應(yīng)有的功能，避免將其視為階段性、不穩(wěn)定的改革措施來(lái)對(duì)待，擺脫其“專(zhuān)業(yè)化”、“技術(shù)化”的局限。
建立政府采購(gòu)制度還必須走出以下誤區(qū)，既不應(yīng)將政府采購(gòu)當(dāng)作簡(jiǎn)單的利益調(diào)整，也不是為了節(jié)約而進(jìn)行的經(jīng)濟(jì)型的政府購(gòu)買(mǎi)行為，更不是供給制和控購(gòu)，而是我國(guó)在發(fā)展社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下建立起來(lái)的對(duì)如何加強(qiáng)公共支出管理、優(yōu)化國(guó)有資產(chǎn)、理順財(cái)經(jīng)秩序的長(zhǎng)期性、法律化的基本經(jīng)濟(jì)制度。
從構(gòu)建基本經(jīng)濟(jì)制度的角度去分析政府采購(gòu)的職能，可以從制度上完善其潛在的功能，為后續(xù)管理和操作局面制度的細(xì)化提供正確的路徑通道。
公平交易職能。目前社會(huì)上普遍存在著這樣一個(gè)誤區(qū)，就是將節(jié)約資金當(dāng)作政府采購(gòu)的基本職能，甚至認(rèn)為，只要政府采購(gòu)就一定會(huì)節(jié)約資金。誠(chéng)然，政府采購(gòu)的結(jié)果應(yīng)該比沒(méi)有實(shí)行政府采購(gòu)更節(jié)約，但這種節(jié)約只有建立在公平交易的基礎(chǔ)上才能實(shí)現(xiàn)，它不是政府采購(gòu)的目的，更不是職能。只有建立在穩(wěn)定制度上的績(jī)效才是可信的，才能夠延續(xù)，才能稱(chēng)其為職能。
因此，政府采購(gòu)的首要職能不是節(jié)約財(cái)政資金，而是建立一種長(zhǎng)期的財(cái)經(jīng)制度，將所有政府購(gòu)買(mǎi)行為都納入到公平交易的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)范疇中去，使得政府的消費(fèi)行為也要受市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的制約。當(dāng)然，這里要強(qiáng)調(diào)的公平交易職能也是有范圍的，也是相對(duì)的，它與以下的政策調(diào)控職能正好互相彌補(bǔ)。
政策調(diào)控職能。政府采購(gòu)的政策調(diào)控職能可分為兩個(gè)部分，一是政治調(diào)控，二是經(jīng)濟(jì)調(diào)控。前者主要是指政府可以通過(guò)談判，對(duì)外簽訂政府采購(gòu)協(xié)議，甚至通過(guò)貿(mào)易壁壘等方式來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系，維護(hù)國(guó)家利益，促進(jìn)區(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。如我國(guó)政府承諾在2020年以前對(duì)等開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)等；而后者主要是通過(guò)制定一系列相關(guān)政府采購(gòu)政策，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，以此來(lái)促進(jìn)穩(wěn)定物價(jià)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)福利、區(qū)域經(jīng)濟(jì)、就業(yè)等一些特定政策目標(biāo)上發(fā)揮積極的引導(dǎo)作用。
監(jiān)督管理職能。政府采購(gòu)之所以能發(fā)揮防腐倡廉的作用，就因?yàn)樗鼜恼Q生之日起，就從法律上做出了一系列規(guī)范財(cái)政支出的具有約束性的制度安排。它的監(jiān)督管理職能要求必須健全與其相關(guān)的法律制度和管理手段，通過(guò)優(yōu)化管理，加強(qiáng)對(duì)政府行為的監(jiān)督，確保合法、高效的財(cái)政支出發(fā)揮應(yīng)有的作用。
政府采購(gòu)管理制度的完善
政府采購(gòu)管理制度是政府采購(gòu)制度的核心和基礎(chǔ)，它涉及政府采購(gòu)的內(nèi)部和外部，其內(nèi)容非常廣泛，大體包括以下三個(gè)方面的內(nèi)容：
政府采購(gòu)的法規(guī)政策管理。政府采購(gòu)法明確財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的主管部門(mén)，內(nèi)設(shè)政府采購(gòu)管理辦公室，是政府采購(gòu)管理制度實(shí)施的主體，履行監(jiān)督管理職責(zé)，負(fù)責(zé)政府采購(gòu)的監(jiān)督、管理和仲裁等。政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)擬定政府法規(guī)草案，制定和修訂政府采購(gòu)有關(guān)政策、規(guī)章、制度和辦法，監(jiān)督管理執(zhí)行情況；制定政府采購(gòu)招投標(biāo)實(shí)施辦法和邀請(qǐng)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢(xún)價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)實(shí)施辦法；制定政府采購(gòu)資金管理辦法和合同監(jiān)督管理辦法；制訂政府采購(gòu)信息管理辦法；制定政府采購(gòu)評(píng)審專(zhuān)家管理辦法；制定政府采購(gòu)?fù)对V處理辦法等。負(fù)責(zé)研究修訂政府采購(gòu)法規(guī)、政策；研究確定政府采購(gòu)的中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃。以上職能是建立和健全政府采購(gòu)制度的前提，也是政府采購(gòu)管理制度的核心。
政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)管理。首先，擬定、發(fā)布年度政府集中采購(gòu)目錄。在下一個(gè)采購(gòu)年度前，由政府采購(gòu)管理辦公室擬定年度政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，由本級(jí)政府發(fā)布實(shí)施，由政府采購(gòu)管理辦公室監(jiān)督執(zhí)行。其次，編制和執(zhí)行政府采購(gòu)預(yù)算。政府采購(gòu)預(yù)算是部門(mén)預(yù)算的重要組成部分，是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、實(shí)行預(yù)算管理的事業(yè)單位和社會(huì)團(tuán)體使用財(cái)政性資金全部納入政府采購(gòu)范圍的重要保證，是嚴(yán)格支出管理的重要手段。編制政府采購(gòu)預(yù)算是政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)工作之一，負(fù)責(zé)將部門(mén)預(yù)算中的購(gòu)買(mǎi)性支出，按照采購(gòu)資金的性質(zhì)和政府集中采購(gòu)目錄及配置標(biāo)準(zhǔn)，審核編制政府采購(gòu)預(yù)算，從而為確保政府采購(gòu)預(yù)算的編制和執(zhí)行、審批政府采購(gòu)計(jì)劃提供法定依據(jù)。第三，編制和下達(dá)政府采購(gòu)計(jì)劃。這是政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)的重要職能之一，是政府采購(gòu)預(yù)算實(shí)施的重要措施。編制政府采購(gòu)計(jì)劃，將部門(mén)、單位的采購(gòu)需求按采購(gòu)類(lèi)別、品目分門(mén)別類(lèi)地進(jìn)行匯編，為審批政府采購(gòu)計(jì)劃，審定政府采購(gòu)方式提供依據(jù)。下達(dá)政府采購(gòu)計(jì)劃，包括：采購(gòu)項(xiàng)目、采購(gòu)資金是否在政府采購(gòu)預(yù)算之內(nèi)；對(duì)限額標(biāo)準(zhǔn)以上的采購(gòu)項(xiàng)目的審定，區(qū)分集中采購(gòu)或分散采購(gòu)、單項(xiàng)采購(gòu)或批量采購(gòu)；審定特殊采購(gòu)品目的配制標(biāo)準(zhǔn)；確定政府采購(gòu)方式，下達(dá)政府采購(gòu)計(jì)劃執(zhí)行通知書(shū)。第四，政府采購(gòu)合同的備案管理。按照政府采購(gòu)法第四十七條規(guī)定，政府采購(gòu)項(xiàng)目的采購(gòu)合同自簽訂之日起七個(gè)工作日內(nèi)，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)將合同副本報(bào)同級(jí)政府采購(gòu)管理辦公室備案。政府采購(gòu)管理部門(mén)應(yīng)對(duì)其進(jìn)行審核政府采購(gòu)預(yù)算、計(jì)劃、采購(gòu)方式執(zhí)行情況，是否與招標(biāo)文件要求相符，審核合格后通知財(cái)政國(guó)庫(kù)部門(mén)撥付資金，完成采購(gòu)。
政府采購(gòu)的監(jiān)督仲裁管理。一方面要監(jiān)管政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和采購(gòu)單位有關(guān)政府采購(gòu)的業(yè)務(wù)活動(dòng)，內(nèi)容包括：政府采購(gòu)活動(dòng)是否符合有關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章制度的規(guī)定；政府采購(gòu)計(jì)劃的完成情況、規(guī)定的采購(gòu)方式執(zhí)行情況、采購(gòu)程序執(zhí)行情況、采購(gòu)內(nèi)容及標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行情況、采購(gòu)信息及采購(gòu)結(jié)果發(fā)布情況、健全內(nèi)部管理監(jiān)督制度情況，部門(mén)集中采購(gòu)是否符合法律的要求。另一方面，政府采購(gòu)管理辦公室負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)中的投訴和仲裁事宜，配合仲裁機(jī)構(gòu)和法院負(fù)責(zé)處理政府采購(gòu)當(dāng)事人違反政府采購(gòu)法律、法規(guī)、政策和辦法等行為。保護(hù)政府采購(gòu)各方當(dāng)事人的合法權(quán)益，使政府采購(gòu)真正成為“陽(yáng)光下的交易”。
政府采購(gòu)監(jiān)督制度的完善
政府采購(gòu)被稱(chēng)為“陽(yáng)光工程”，顧名思義，指的是政府采購(gòu)活動(dòng)的公開(kāi)、公平和公正。過(guò)去盡管不少發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)制度極其嚴(yán)密，但仍然存在不少腐敗和不公平的現(xiàn)象。所以要防止腐敗和不公平，降低政府采購(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)，必須要構(gòu)建一個(gè)全方位、多層次的監(jiān)督機(jī)制。
法律監(jiān)督機(jī)制。完善政府采購(gòu)監(jiān)督的相關(guān)法律、法規(guī)以及配套的制度建設(shè)，是充分發(fā)揮政府采購(gòu)職能、深化政府采購(gòu)改革的前提。根據(jù)政府采購(gòu)所涉及的采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商和社會(huì)公眾等行為主體，細(xì)化明確各自的權(quán)責(zé)，對(duì)采購(gòu)所經(jīng)歷的預(yù)算編制、調(diào)整、審批、采購(gòu)方式、選擇和招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、驗(yàn)收、結(jié)算等環(huán)節(jié)程序予以細(xì)化完善，并配合《政府采購(gòu)法》出臺(tái)相應(yīng)的政策法規(guī)，形成比較完善的制約機(jī)制，防范腐敗，發(fā)揮各種職能的功效，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。
內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制。內(nèi)部監(jiān)督機(jī)制是貫穿政府采購(gòu)活動(dòng)始終的監(jiān)督機(jī)制，它包含在制度執(zhí)行全過(guò)程，涉及財(cái)政部門(mén)，政府采購(gòu)辦、政府采購(gòu)中心、采購(gòu)單位及供應(yīng)商之間的相互監(jiān)督關(guān)系。政府采購(gòu)辦對(duì)全過(guò)程，從政策規(guī)章的制定、采購(gòu)的執(zhí)行到采購(gòu)、反饋信息及資金使用進(jìn)行監(jiān)督。政府采購(gòu)中心嚴(yán)格按預(yù)算計(jì)劃和規(guī)定的方式實(shí)施采購(gòu)，嚴(yán)格監(jiān)督供應(yīng)商的供貨情況和采購(gòu)單位對(duì)商品的供貨及售后服務(wù)跟蹤管理。采購(gòu)單位對(duì)貨物或服務(wù)的質(zhì)量監(jiān)督。建立供應(yīng)商投訴機(jī)制，及時(shí)受理和處理供應(yīng)商的投訴，保護(hù)各當(dāng)事人的合法權(quán)益，維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)。在采購(gòu)實(shí)施機(jī)制上，做到采購(gòu)、付款、驗(yàn)收三個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)相互分離，形成相互銜接、相互制約、多方參與、共同監(jiān)督的局面。
外部監(jiān)督機(jī)制。由于政府采購(gòu)活動(dòng)涉及的范圍廣、影響力大，所以需要財(cái)政部門(mén)聯(lián)合審計(jì)、紀(jì)檢、監(jiān)察、技術(shù)等部門(mén)一起參與到政府采購(gòu)活動(dòng)中，促進(jìn)政府采購(gòu)活動(dòng)更規(guī)范、更有效。如邀請(qǐng)審計(jì)部門(mén)監(jiān)督采購(gòu)過(guò)程及進(jìn)行財(cái)務(wù)審計(jì)，邀請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察部門(mén)監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)，同時(shí)要發(fā)揮各主管部門(mén)、采購(gòu)單位紀(jì)檢監(jiān)察人員的力量監(jiān)督政府采購(gòu)活動(dòng)。各部門(mén)各單位形成監(jiān)督合力，確保政府采購(gòu)公開(kāi)透明。
社會(huì)監(jiān)督機(jī)制。要借助社會(huì)力量監(jiān)督政府采購(gòu)。首先做到媒體監(jiān)督，通過(guò)網(wǎng)絡(luò)、報(bào)刊、雜志、電視、電臺(tái)定期向全社會(huì)分布有關(guān)政府采購(gòu)信息，接受輿論和社會(huì)的監(jiān)督。其次組建由人大、政協(xié)、行風(fēng)特邀監(jiān)督員組成的政府采購(gòu)監(jiān)督委員會(huì)，重點(diǎn)抽查監(jiān)督政府采購(gòu)影響面較大的項(xiàng)目采購(gòu)監(jiān)督活動(dòng)；第三做到群眾監(jiān)督，要?jiǎng)?chuàng)造條件允許查閱政府采購(gòu)大檔案，旁聽(tīng)政府采購(gòu)招投標(biāo)大會(huì)，保證政府采購(gòu)的透明度，促進(jìn)反腐倡廉，維護(hù)政府部門(mén)清正廉潔的形象。
做好政府采購(gòu)工作的思考
從分析政府采購(gòu)制度的內(nèi)涵，完善政府采購(gòu)管理和監(jiān)督制度的各方面要求，結(jié)合臺(tái)州市開(kāi)展政府采購(gòu)工作改革實(shí)踐，需要從以下幾個(gè)方面做好政府采購(gòu)工作：
完善政府采購(gòu)管理體制，加快政府采購(gòu)管理部門(mén)和集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的職能分離、機(jī)構(gòu)分設(shè)。結(jié)合全省招投標(biāo)統(tǒng)一平臺(tái)建設(shè)，基本完成縣市區(qū)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門(mén)和其它行政部門(mén)的機(jī)構(gòu)分設(shè)和職能分離。各級(jí)財(cái)政部門(mén)作為政府采購(gòu)的法定監(jiān)管部門(mén)，切實(shí)履行起《政府采購(gòu)法》賦予的各項(xiàng)監(jiān)督管理職責(zé)，進(jìn)一步完善政府采購(gòu)監(jiān)管體制，協(xié)調(diào)處理好與其它監(jiān)督部門(mén)的職能和工作關(guān)系，依法強(qiáng)化財(cái)政部門(mén)的監(jiān)管職能。積極發(fā)揮集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在推進(jìn)政府采購(gòu)工作中的作用，因地制宜，積極探索和建立縣級(jí)集中采購(gòu)模式，發(fā)展和規(guī)范政府采購(gòu)代理市場(chǎng)，加快實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)行業(yè)的自律管理。
積極采取有效措施，不斷擴(kuò)大政府采購(gòu)規(guī)模?？茖W(xué)合理地制定政府集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)，逐步擴(kuò)大集中采購(gòu)目錄和分散采購(gòu)的范圍，重點(diǎn)要把政府投資的建設(shè)工程納入政府采購(gòu)范圍。結(jié)合部門(mén)預(yù)算和國(guó)庫(kù)集中支付改革，嚴(yán)格按政府采購(gòu)目錄和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購(gòu)預(yù)算，擴(kuò)大政府采購(gòu)范圍和規(guī)模。通過(guò)部門(mén)預(yù)算，政府采購(gòu)、國(guó)庫(kù)集中支付“一體兩翼”的公共財(cái)政制度改革的整體推進(jìn)，切實(shí)從源頭上把住采購(gòu)項(xiàng)目安排的合理性，從程序上監(jiān)督采購(gòu)預(yù)算執(zhí)行的規(guī)范性，從支付上把握財(cái)政資金使用的有效性，確保財(cái)政支出的安全和透明。
繼續(xù)抓好制度建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)政府采購(gòu)工作的規(guī)范化。以政府采購(gòu)制度的法制化、國(guó)際化為方向，制訂和完善與《政府采購(gòu)法》相配套的一系列制度和辦法。按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的要求，積極探索和創(chuàng)新政府采購(gòu)管理的有效形式，完善定點(diǎn)采購(gòu)管理辦法，推行和完善協(xié)議供貨制度，實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)效率和規(guī)范并存。同時(shí)，督促集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和其它代理機(jī)構(gòu)建立健全內(nèi)部操作流程、質(zhì)量控制等制度，積極采取上崗考核、服務(wù)承諾和項(xiàng)目責(zé)任制等有效措施，強(qiáng)化內(nèi)部約束機(jī)制，切實(shí)提高政府采購(gòu)的質(zhì)量和服務(wù)水平。
加強(qiáng)監(jiān)督檢查，建立有效的政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制。繼續(xù)完善財(cái)政統(tǒng)一監(jiān)管、有關(guān)部門(mén)專(zhuān)業(yè)監(jiān)督相結(jié)合的政府采購(gòu)監(jiān)督體系和三個(gè)“三分離”的監(jiān)督機(jī)制。充分發(fā)揮行政主管部門(mén)和采購(gòu)當(dāng)事人的自我監(jiān)督作用，進(jìn)一步改進(jìn)監(jiān)督方式，重點(diǎn)抓好采購(gòu)金額較大或社會(huì)影響較廣的采購(gòu)項(xiàng)目的監(jiān)督，將政府采購(gòu)從外部監(jiān)督為主向外部和內(nèi)部監(jiān)督并重轉(zhuǎn)變，逐步加強(qiáng)對(duì)分散采購(gòu)、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)、采購(gòu)單位和供應(yīng)商的全面監(jiān)管。通過(guò)聯(lián)合檢查、專(zhuān)項(xiàng)檢查、年度考核和日常監(jiān)督等多種形式，加大對(duì)違法案件的查處力度，促進(jìn)政府采購(gòu)各項(xiàng)政策和制度的全面落實(shí)。同時(shí)進(jìn)一步完善供應(yīng)商質(zhì)疑、投訴機(jī)制，發(fā)揮廣大供應(yīng)商和社會(huì)輿論的監(jiān)督作用，建立多層次的政府采購(gòu)監(jiān)督體系，將監(jiān)督貫穿于政府采購(gòu)活動(dòng)的始終。
加快政府采購(gòu)信息化建設(shè)，以信息化推動(dòng)政府采購(gòu)管理的現(xiàn)代化。以政府采購(gòu)專(zhuān)家的網(wǎng)上自動(dòng)選派和開(kāi)標(biāo)評(píng)標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)的遠(yuǎn)程視頻監(jiān)督為突破口，逐步建立起網(wǎng)上申報(bào)、網(wǎng)上審批和網(wǎng)上管理為核心的網(wǎng)上辦事服務(wù)平臺(tái)，試行網(wǎng)上競(jìng)價(jià)采購(gòu)，建立全省統(tǒng)一的專(zhuān)家、供應(yīng)商和商品信息庫(kù)，加大政府采購(gòu)政務(wù)公開(kāi)和信息公開(kāi)的力度，簡(jiǎn)化辦事程序，努力提高采購(gòu)效率和工作效能，進(jìn)一步樹(shù)立政府采購(gòu)“公開(kāi)透明、公正廉潔、便捷高效、優(yōu)質(zhì)服務(wù)”的良好形象。
加強(qiáng)政府采購(gòu)機(jī)構(gòu)隊(duì)伍建設(shè)，提高政府采購(gòu)質(zhì)量和水平。加強(qiáng)職業(yè)道德教育、法制教育和業(yè)務(wù)培訓(xùn)，增強(qiáng)依法行政和依法采購(gòu)的觀念，把采購(gòu)管理融入法制和制度之中，建立采購(gòu)人員的執(zhí)業(yè)考核制度，努力提高政府采購(gòu)管理人員和采購(gòu)人員的政策水平、法律水平、專(zhuān)業(yè)水平和服務(wù)水平。同時(shí)，充實(shí)和加強(qiáng)人員配備，建立一支德才兼?zhèn)洹⒘疂嵏咝У恼少?gòu)專(zhuān)業(yè)隊(duì)伍，做好政府采購(gòu)各項(xiàng)工作，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展作出貢獻(xiàn)。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
