政府采購(gòu)也稱(chēng)公共采購(gòu)，是指各級(jí)政府及其所屬實(shí)體為提供社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)及滿足自身需要，在財(cái)政的監(jiān)督下，以招標(biāo)方式從國(guó)內(nèi)外市場(chǎng)上為政府部門(mén)或所屬公共部門(mén)購(gòu)買(mǎi)所需商品和服務(wù)的經(jīng)常性活動(dòng)。它是市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的必然產(chǎn)物。我國(guó)政府采購(gòu)于1996年開(kāi)始試點(diǎn)。
面對(duì)政府采購(gòu)的巨大市場(chǎng)，供應(yīng)商們無(wú)不趨之若鶩。由此給政府采購(gòu)帶來(lái)商業(yè)賄賂的風(fēng)險(xiǎn)。
所謂商業(yè)賄賂，是指“經(jīng)營(yíng)者為銷(xiāo)售或者購(gòu)買(mǎi)商品而采用財(cái)物或者其他手段賄賂對(duì)方單位或者個(gè)人的行為。所謂財(cái)物，是指現(xiàn)金和實(shí)物，包括經(jīng)營(yíng)者為銷(xiāo)售或者購(gòu)買(mǎi)商品，假借促銷(xiāo)費(fèi)、宣傳費(fèi)、贊助費(fèi)、科研費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、咨詢(xún)費(fèi)、傭金等名義，或者以報(bào)銷(xiāo)各種費(fèi)用等方式，給付對(duì)方單位或者個(gè)人的財(cái)物。所謂其他手段，是指提供國(guó)內(nèi)外各種名義的旅游、考察等給付財(cái)物以外的其他利益的手段?！?/P>
具體到政府采購(gòu)，政府采購(gòu)與商業(yè)賄賂關(guān)系衍生為三個(gè)方面：一是供應(yīng)商的商業(yè)賄賂，即供應(yīng)商為獲得供應(yīng)特權(quán)或合同，向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)以及評(píng)標(biāo)委員會(huì)的組成人員等行賄或采取其他不正當(dāng)手段謀取中標(biāo)或者成交。二是政府采購(gòu)官員尋租，即主管采購(gòu)的官員利用采購(gòu)權(quán)向供應(yīng)商索賄。三是政府采購(gòu)官員設(shè)租，即政府官員運(yùn)用手中的行政權(quán)力人為設(shè)置障礙，控制政府采購(gòu)的全過(guò)程，使供應(yīng)商不得不向其行賄。
政府采購(gòu)中存在商業(yè)賄賂的風(fēng)險(xiǎn)
政府采購(gòu)中商業(yè)賄賂的產(chǎn)生根源
從供應(yīng)商、政府采購(gòu)官員兩個(gè)角度予以考察，并于其中引人“成本一收益”理論、政府規(guī)制俘獲理論(the capture theory of regulation)和公平理論。
從供應(yīng)商的角度考察
首先，對(duì)供應(yīng)商進(jìn)行商業(yè)賄賂的“成本一收益”予以考量。對(duì)于供應(yīng)商來(lái)說(shuō)，他所付出的成本(用C1表示)是向政府采購(gòu)官員進(jìn)行商業(yè)賄賂所花費(fèi)的精力與財(cái)力。而他所獲得的收益(用P1表示)是獲得政府采購(gòu)授予權(quán)及因此而得到的經(jīng)濟(jì)及其它收益。在一般情況下，供應(yīng)商所獲得的收益與他用于行賄的資金成正比(P1=M×C1，M為常量，M>1)。所以，供應(yīng)商的凈收益為NP=M×C1—C1(NP>O)。收益大于成本所帶來(lái)的獲利空間，使供應(yīng)商們不惜花費(fèi)一定的成本進(jìn)行商業(yè)賄賂。而且從長(zhǎng)期看，供應(yīng)商與采購(gòu)官員搭建好“關(guān)系網(wǎng)”，還能在一定程度上起到一勞永逸的效果。這已成為供應(yīng)商們“政府公關(guān)”的重要組成部分。
其次，追求利潤(rùn)最大化是供應(yīng)商的最終目標(biāo)。而根據(jù)政府規(guī)制俘獲理論的研究表明：俘獲者企業(yè)通過(guò)俘獲政府其銷(xiāo)售額是其他企業(yè)的四倍，投資額是其他企業(yè)的兩倍多，產(chǎn)權(quán)受到保護(hù)的可能性是其他企業(yè)的五倍以上。豐厚的回報(bào)刺激供應(yīng)商用商業(yè)賄賂的違法手段“俘獲”政府采購(gòu)官員。
從政府采購(gòu)官員角度考察
對(duì)政府采購(gòu)官員進(jìn)行受賄的“成本一收益”予以考量。對(duì)于政府采購(gòu)官員來(lái)說(shuō)，他所付出的成本(用C2表示)為政治成本(即受賄被查處后的政治后果)。而他所獲得的收益(用P2表示)是供應(yīng)商提供的各種直接或間接經(jīng)濟(jì)利益。在可規(guī)避的政治風(fēng)險(xiǎn)下，政府采購(gòu)官員所獲得的收益也與政治風(fēng)險(xiǎn)成正比(P2=N×C2，N為常量，N>1)。所以，他的凈收益可表示為NP=N×C2—C2(NP>0)?！俺杀拘∮谑找妗?，這意味著操守不嚴(yán)的采購(gòu)官員極易受賄，甚至尋租、創(chuàng)租受賄。
政府采購(gòu)官員的“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)與公平理論共同作用。亞當(dāng)斯的公平理論認(rèn)為：當(dāng)一個(gè)人做出了成績(jī)并獲得了報(bào)醐后，他不僅關(guān)心自己所得報(bào)酬的絕對(duì)量，而且關(guān)心報(bào)酬的相對(duì)量。對(duì)于政府采購(gòu)官員來(lái)說(shuō)，他會(huì)將自己獲得的“報(bào)償”(包括金錢(qián)、工作安排以及獲得的賞識(shí)等)與自己的“投入”(包括教育、所作努力、用于工作的時(shí)間、精力和其它的無(wú)形損耗等)的比值與社會(huì)其它行業(yè)人員作社會(huì)比較。只有相等或大于時(shí)，他才認(rèn)為公平。在無(wú)法要求他人改變收入和努力程度的情況下，政府官員只有改變自己的努力或所得。在績(jī)效考核的約束下，減少自己的努力程度以求得平衡顯然不明智，而政府采購(gòu)官員又具有“經(jīng)濟(jì)人”性質(zhì)，所以最佳對(duì)策是增加自己收入。而在無(wú)法通過(guò)正當(dāng)途徑提高收入時(shí)，他們就會(huì)利用手中權(quán)力受賄。
從委托代理的角度看，納稅人是政府采購(gòu)資金的供給者，也是委托人，而采購(gòu)官員是最終代理人，并由他與供應(yīng)商發(fā)生買(mǎi)賣(mài)交易行為。在政府采購(gòu)過(guò)程中，納稅人作為委托人并無(wú)決策能力，具有行為能力的只是各級(jí)政府采購(gòu)官員。再加上政府采購(gòu)的專(zhuān)業(yè)性強(qiáng)，使納稅人(也即委托人)對(duì)代理人的監(jiān)督有心無(wú)力。
監(jiān)督不力。一般性質(zhì)的采購(gòu)，如易耗的辦公用品或服務(wù)等都很難量化采購(gòu)效果。這使得對(duì)商業(yè)賄賂的監(jiān)督存在一定難度。此外，一般民眾的監(jiān)督弱化也是監(jiān)督不力的重要原因。因?yàn)椴恢苯由婕白陨砝?，而且由于商業(yè)賄賂具有很大的隱秘性，所以一般很難被發(fā)現(xiàn)。
其它諸如現(xiàn)有采購(gòu)制度不規(guī)范，或是機(jī)構(gòu)設(shè)置方面的原因也使采購(gòu)官員們有機(jī)可乘。因此，綜合以上兩個(gè)角度，使采購(gòu)官員與供應(yīng)商合謀成為可能。在我國(guó)目前的市場(chǎng)發(fā)育不完善的情況下，供應(yīng)商和采購(gòu)官員合謀的收益無(wú)疑是大于不合謀的收益的，這使得商業(yè)賄賂的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)一步擴(kuò)大。
政府采購(gòu)中的商業(yè)賄賂可能帶來(lái)的后果
浪費(fèi)資源。在政府采購(gòu)中，供應(yīng)商或承包商為了獲得政府采購(gòu)合同，往往會(huì)運(yùn)用商業(yè)賄賂這種不正當(dāng)?shù)母?jìng)爭(zhēng)手段。賄賂將造成極大的社會(huì)資源浪費(fèi)，這集中體現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：其一，行賄者需要花費(fèi)大量的人力、物力和財(cái)力來(lái)疏通關(guān)系。其二，國(guó)家在反商業(yè)賄賂時(shí)也會(huì)付出巨大的成本。這具體表現(xiàn)為行政、司法及公安部門(mén)對(duì)政府采購(gòu)中的腐敗行為進(jìn)行調(diào)查、取證過(guò)程中所耗費(fèi)的費(fèi)用。此外，社會(huì)各界如新聞媒體等對(duì)政府采購(gòu)腐敗行為的監(jiān)督也將花費(fèi)不小的成本。
損失社會(huì)財(cái)富。這些損失包括以下方面：其一，商業(yè)賄賂和反商業(yè)賄賂所耗費(fèi)的經(jīng)濟(jì)資源沒(méi)有運(yùn)用到生產(chǎn)活動(dòng)中所造成的損失。其二，賄賂導(dǎo)致了社會(huì)總體生產(chǎn)效率的降低。在政府采購(gòu)中，通過(guò)商業(yè)賄賂活動(dòng)獲取采購(gòu)合同的供貨商和承包商處于一種壟斷地位，他們通常會(huì)變得不思進(jìn)取，不再致力于提高生產(chǎn)技術(shù)水平、改善服務(wù)和完善管理。由于通過(guò)不公平競(jìng)爭(zhēng)排擠了競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手，從而導(dǎo)致整個(gè)社會(huì)生產(chǎn)效率的降低。其三，政府調(diào)控能力的削弱導(dǎo)致財(cái)富減少?！爱?dāng)今國(guó)家在政府采購(gòu)上的花銷(xiāo)通常占到該國(guó)GDP比例的10%或以上，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行有著深遠(yuǎn)的影響，因此在宏觀層面上，政府采購(gòu)能夠調(diào)節(jié)社會(huì)資源的分配。但政府采購(gòu)中的商業(yè)賄賂活動(dòng)使得政府采購(gòu)難以發(fā)揮其原有的資源配置功能，而政府采購(gòu)宏觀調(diào)控能力的削弱將阻礙國(guó)民經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，最終導(dǎo)致國(guó)民收入減少?！?/P>
政府采購(gòu)的質(zhì)量可能下降。因?yàn)閷ぷ庹咝枰蛘賳T支付一筆不菲的尋租費(fèi)用。為了維持其預(yù)期的利潤(rùn)水平，承包商只有通過(guò)偷工減料或采用劣質(zhì)材料來(lái)節(jié)約成本，而這必將導(dǎo)致工程質(zhì)量的下降。
易使國(guó)家進(jìn)人俘獲經(jīng)濟(jì)惡性循環(huán)的怪圈。由于政府俘獲使俘獲者企業(yè)和政府官員可以雙雙獲利，長(zhǎng)此以往，會(huì)導(dǎo)致很多行業(yè)都會(huì)由俘獲者企業(yè)所壟斷，這樣國(guó)家經(jīng)濟(jì)就會(huì)成了俘獲經(jīng)濟(jì)(即成為高掠奪國(guó)家)，一旦進(jìn)人俘獲經(jīng)濟(jì)的怪圈，政府和俘獲者企業(yè)更可能聯(lián)合起來(lái)利用各自手中的權(quán)力和金錢(qián)來(lái)維持現(xiàn)有的不合理的舊制度，任何改善政府治理機(jī)制所必需的政策創(chuàng)新和機(jī)構(gòu)改革都會(huì)受到他們的抵制和破壞。除非遇到強(qiáng)有力的改革，不然很難從俘獲經(jīng)濟(jì)的怪圈中走出。
其他影響。諸如敗壞了社會(huì)風(fēng)氣;由于貧富懸殊進(jìn)一步加大，導(dǎo)致人們心理失衡等等。
消除政府采購(gòu)中商業(yè)賄賂因子的途徑
健全政府采購(gòu)法律體系。我國(guó)雖然己制定《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》、《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》、《政府采購(gòu)監(jiān)督辦法》等相關(guān)法律法規(guī)，但尚未形成完整的法律體系，政府采購(gòu)的法律支持仍然十分缺乏。因此，必須繼續(xù)加強(qiáng)立法，在保持基本法律框架不變的前提下，進(jìn)一步制定相關(guān)的配套法律法規(guī)。此外，與此相適應(yīng)的，基于法律固有的滯后性，本文認(rèn)為可以在處理商業(yè)賄賂案件時(shí)適當(dāng)加大行政的自由裁量力度。
透明、民主行政。提高政府采購(gòu)運(yùn)作過(guò)程的透明度，有利于監(jiān)督，以防止公共權(quán)力的非公共運(yùn)用。提高透明度的做法有：設(shè)立決策公開(kāi)聽(tīng)證程序，讓各方利益代表公開(kāi)陳述意見(jiàn);推進(jìn)民主決策，將行政決策納入法制化、制度化、規(guī)范化軌道，杜絕個(gè)人審批制和領(lǐng)導(dǎo)“一言堂”;“政務(wù)類(lèi)公務(wù)員要經(jīng)常在類(lèi)似的權(quán)位上調(diào)動(dòng)，使之不易構(gòu)成創(chuàng)租局面，使尋租人的‘事前投資’作廢。”
在政府采購(gòu)中全面貫徹“公開(kāi)、公平、公正”的基本原則，并將公開(kāi)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制引入政府采購(gòu)，使政府消費(fèi)行為形成合理而明晰的制度規(guī)范，打破供應(yīng)商、采購(gòu)機(jī)關(guān)官員的合謀局面。
提高商業(yè)賄賂博弈成本。根據(jù)《政府采購(gòu)法》第七十二條：采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)及其工作人員有下列情形之一，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任;尚不構(gòu)成犯罪的，處以罰款，有違法所得的，并處沒(méi)收違法所得，屬于國(guó)家機(jī)關(guān)工作人員的，依法給予行政處分，如與供應(yīng)商或者采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)惡意串通的;在采購(gòu)過(guò)程中接受賄賂或者獲取其他不正當(dāng)利益的;等等。
而根據(jù)七十七條，對(duì)供應(yīng)商向采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)行賄或者提供其他不正當(dāng)利益的處以采購(gòu)金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購(gòu)活動(dòng)等。
雖然采購(gòu)法有以上兩條規(guī)定，但總體來(lái)講，處罰力度還是稍輕。對(duì)于政府官員，應(yīng)提高違法的政治成本，同時(shí)要輔以相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成本。而對(duì)于供應(yīng)商的懲罰，四川省的“黑名單懲戒制”提供了一個(gè)很好的范例：
針對(duì)一些供應(yīng)商在政府采購(gòu)過(guò)程中產(chǎn)生的違法違規(guī)行為，為進(jìn)一步健全供應(yīng)商政府采購(gòu)市場(chǎng)準(zhǔn)入管理辦法，完善供應(yīng)商準(zhǔn)人資格綜合考評(píng)體系，從2004年開(kāi)始，四川省廣安市依據(jù)政府采購(gòu)法和供應(yīng)商進(jìn)人政府采購(gòu)市場(chǎng)的有關(guān)規(guī)定，建立了“政府采購(gòu)活動(dòng)違法違規(guī)行為記錄系統(tǒng)”，即“黑名單”制度。對(duì)在政府采購(gòu)活動(dòng)中，惡意中標(biāo)、串標(biāo)、陪標(biāo)或與采購(gòu)人串通簽訂虛假合同或提供假冒偽劣產(chǎn)品或不按合同要求搞好售后服務(wù)的商家和企業(yè)，在給予處罰的同時(shí)，將其納入“黑名單”，取締其在廣安市的投標(biāo)資格，并建議全省政府采購(gòu)市場(chǎng)予以集體封殺，以?xún)?yōu)化廣安經(jīng)濟(jì)發(fā)展環(huán)境，爭(zhēng)取吸引更多的境外合法經(jīng)營(yíng)、誠(chéng)實(shí)守信的企業(yè)和商家來(lái)廣安市投標(biāo)、投資。
權(quán)力制衡。康格爾頓(congletom)提出過(guò)一個(gè)見(jiàn)解：假定某級(jí)政府計(jì)劃購(gòu)買(mǎi)一大型機(jī)電設(shè)備，同時(shí)假定社會(huì)只有兩個(gè)供應(yīng)商甲和乙，它們均可提供相同質(zhì)量的產(chǎn)品。該采購(gòu)項(xiàng)目可以為取得采購(gòu)權(quán)的一方帶來(lái)10萬(wàn)元收益。按照康格爾頓思想，可以有以下幾種分配方式：(1)該采購(gòu)合同全靠?jī)蓚€(gè)供應(yīng)商之間的直接抗?fàn)巵?lái)決定。誰(shuí)在抗?fàn)幹谢ㄙM(fèi)的代價(jià)高，誰(shuí)就得勝，并取得全部采購(gòu)合同。(2)該采購(gòu)項(xiàng)目商掌握采購(gòu)權(quán)的官員來(lái)決定授予給誰(shuí)。而該官員的決定取決于誰(shuí)給他的賄賂多少。同時(shí)，在某個(gè)供應(yīng)商向官員賄賂時(shí)又必須相應(yīng)地花費(fèi)一定的代價(jià)來(lái)遮人耳目(例如，給官員一元錢(qián)賄賂要相應(yīng)地花費(fèi)相當(dāng)五毛錢(qián)的代價(jià)來(lái)遮掩)。(3)該采購(gòu)項(xiàng)目由一個(gè)三人委員會(huì)(三人分別為A、B,C)來(lái)投票決定分配給誰(shuí)，而每個(gè)委員投票給哪一方完全取決于哪一方給他賄賂多少。同時(shí)，任何一方向委員賄賂時(shí)也必須相應(yīng)地花費(fèi)一定的代價(jià)來(lái)遮人耳目。最后他分析表明，在以招標(biāo)投標(biāo)為主要方式的采購(gòu)活動(dòng)，由于合同授予權(quán)掌握在由專(zhuān)家組成的評(píng)標(biāo)委員會(huì)手中，專(zhuān)家們獨(dú)立地發(fā)表他們對(duì)投標(biāo)人的看法，因此投標(biāo)方(供應(yīng)商)用在尋租上的花費(fèi)終將不會(huì)存在。
“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，“權(quán)力需要制衡”，康格爾頓的見(jiàn)解再次證明了這一點(diǎn)。這也就揭示出在進(jìn)行政府采購(gòu)時(shí)，需要對(duì)手握決策權(quán)的政府官員的權(quán)力有所牽制。而用委員會(huì)形式進(jìn)行表決就很有效率，這更利于減少商業(yè)賄賂的發(fā)生。
加強(qiáng)監(jiān)督。我國(guó)現(xiàn)有兩個(gè)層次的監(jiān)督：一是來(lái)自政府內(nèi)部(包括立法、司法、行政部門(mén))的監(jiān)督，二是來(lái)自社會(huì)(包括供應(yīng)商、新聞媒體及其他人民群眾)的監(jiān)督。有學(xué)者指出，政府監(jiān)督政府，監(jiān)督機(jī)制形同虛設(shè)。在一定程度上，此觀點(diǎn)是成立的。因此，隨著公民社會(huì)的崛起，社會(huì)監(jiān)督顯得尤為重要。在這里，主要是供應(yīng)商的監(jiān)督。正如英國(guó)政府認(rèn)為的，“供應(yīng)商是最好的監(jiān)督者，是采購(gòu)活動(dòng)的警察。因?yàn)椋少?gòu)是直接關(guān)系到供應(yīng)商切身利益的，供應(yīng)商最具有監(jiān)督的積極性，又是直接參與到招標(biāo)投標(biāo)全過(guò)程的當(dāng)事人，采購(gòu)中的任何違法行為往往是他們最先覺(jué)察到發(fā)現(xiàn)串通招標(biāo)投標(biāo)行為”。此外，從監(jiān)督的方式上，還應(yīng)充分利用網(wǎng)絡(luò)優(yōu)勢(shì)，開(kāi)展網(wǎng)上監(jiān)督，充分掌握監(jiān)督對(duì)象的基本財(cái)政情況，實(shí)現(xiàn)信息共享，降低成本，提高反腐倡廉的監(jiān)督效率。
加強(qiáng)政府采購(gòu)審計(jì)。政府采購(gòu)審計(jì)的范圍應(yīng)該全面，包括對(duì)主管機(jī)關(guān)、采購(gòu)單位和物品使用單位的審計(jì)，對(duì)供應(yīng)商的審計(jì)，最后還應(yīng)對(duì)采購(gòu)物品的使用狀況予以審計(jì);在審計(jì)監(jiān)督方式上，應(yīng)全面實(shí)行事前、事中、事后審計(jì);最后，本文建議將政府采購(gòu)審計(jì)的情況與主管部門(mén)的績(jī)效考核相聯(lián)系，以提高政府采購(gòu)中商業(yè)賄賂的博弈成本。
設(shè)立政府采購(gòu)的代理機(jī)構(gòu)。政府采購(gòu)中的串通招標(biāo)投標(biāo)現(xiàn)象嚴(yán)重，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的介入可以在政府采購(gòu)官員與供應(yīng)商間形成了一道屏障，從而斷絕投標(biāo)人和采購(gòu)官員串通的通道，有利于預(yù)防串通行為。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)屬于中介組織，它不受行政部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)，但要“向委托人負(fù)責(zé)，接受委托人和投標(biāo)人的監(jiān)督，還要接受政府和社會(huì)的監(jiān)督，也受到執(zhí)業(yè)資質(zhì)考核和職業(yè)操守的約束”。這樣可以更好實(shí)現(xiàn)采購(gòu)的高效、透明。由此建議，對(duì)于一定規(guī)模以上的政府采購(gòu)應(yīng)由采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)來(lái)完成。
加強(qiáng)政府采購(gòu)中腐敗防范的國(guó)際合作。隨著政府采購(gòu)活動(dòng)的國(guó)際化趨勢(shì)，跨國(guó)合作以打擊商業(yè)賄賂具有了現(xiàn)實(shí)性。反行賄與外方政府采購(gòu)官員的國(guó)際合作能夠增強(qiáng)國(guó)際范圍內(nèi)反商業(yè)賄賂的效果，減少成本。
來(lái)源：中國(guó)招投標(biāo)網(wǎng)
