中央國家機(jī)關(guān)辦公家具集中采購——
立足數(shù)據(jù)解特點，圍繞問題尋突破
李 喆
辦公家具是政府集中采購項目中的重要貨物類產(chǎn)品，采購需求大，與機(jī)關(guān)工作人員聯(lián)系緊密，自從03年集中采購目錄頒布以來，辦公家具始終列入其中。隨著中央國家機(jī)關(guān)政府采購中心（以下簡稱采購中心）集中采購工作的推進(jìn)，家具采購金額逐年增加，占中心集中采購總額的比例也不斷增大，家具采購已成為政府集中采購項目中不可忽視的重要組成部分。
與此同時，家具集中采購活動中出現(xiàn)的新情況和新問題也逐步凸現(xiàn)出來。正視這些新情況和新問題，一方面，這些新情況和新問題的出現(xiàn)既是家具采購工作水平提升的必然副產(chǎn)品；另一方面，這又是實現(xiàn)家具采購工作新突破的契機(jī)。我們只有本著實事求是、解決問題的思路，認(rèn)真研究家具采購數(shù)據(jù)，緊密結(jié)合采購工作實際情況，分析特點，找到問題，理清思路，實現(xiàn)突破。
一、家具集中采購數(shù)據(jù)分析
1.整體情況分析
2005年以前，辦公家具未實施定點采購，每年采購金額均不超過五千萬元。2005年6月，家具實施定點采購以來，采購形式得到了規(guī)范，采購項目數(shù)量不斷增多，采購金額逐年增加，以下是05-07年家具采購金額逐年增長情況。
圖表1 2005年—2007年家具采購金額柱狀圖
同時，2005年以來，家具采購金額占中心采購總額的比重不斷快速上升，在各類項目中始終處在前6位，僅次于計算機(jī)、服務(wù)器、工程、汽車、會議服務(wù)五大項之后。
圖表2 2005年—2007年家具采購金額占中心采購總額比重
可見，近幾年家具采購量快速增加，年增長率均達(dá)100%左右，實現(xiàn)每年翻一番?？紤]到奧運會等客觀因素，2008年全年采購金額將有所減少，但由于集中采購力度加大和擴(kuò)大內(nèi)需鼓勵消費等政策出臺，采購需求仍處在增長期，09年及以后若干年間，家具采購金額仍可能繼續(xù)增長，到一個階段后，將穩(wěn)定在一定水平上。
2．供應(yīng)商分析
結(jié)合定點供應(yīng)商群體簡單做以分析，中央國家機(jī)關(guān)家具定點供應(yīng)商總數(shù)為35家，按照07年6月到08年6月間（除去奧運期間）家具采購金額3.16億元計算，平均每個供應(yīng)商每年中標(biāo)合同金額約為900萬元，每月75萬元，這對于辦公家具這樣的非規(guī)模行業(yè)的企業(yè)而言，無疑有相當(dāng)?shù)奈托б婵臻g。但我們通過進(jìn)一步的數(shù)據(jù)分析可以發(fā)現(xiàn)，35家定點企業(yè)參與項目數(shù)量比例和項目金額相差很大。供貨金額排在前五名的定點供應(yīng)商總額為1.47億元，占3.16億的47%，供貨金額排在前十名的定點供應(yīng)商總額為2.14億元，占3.16億的68%。35家定點家具企業(yè)中，供貨份額占總比例高于平均數(shù)1/35即2.8%的企業(yè)共有13家，比例大于4%的供應(yīng)商有9家。比例大于5%的供應(yīng)商有7家。以上數(shù)據(jù)呈現(xiàn)出了定點企業(yè)市場占有不均衡的特點。此外，根據(jù)鋼制和木制綜合類家具生產(chǎn)企業(yè)分類統(tǒng)計，總采購金額3.16億中，鋼制類0.79億元，木制綜合類2.37億元。實際上，木制和鋼制的定點企業(yè)家數(shù)比例為2.5：1，而金額比重為3：1，可以看出一方面木制綜合類企業(yè)數(shù)量相對鋼制較少，另一方面單個采購項目中，鋼制類項目的采購預(yù)算相對較低。
因此，按照采購金額的變化，分析供應(yīng)商基本特點，以確定合理的定點供應(yīng)商數(shù)量和分類標(biāo)準(zhǔn)十分重要。合理的供求關(guān)系將不會出現(xiàn)所謂“僧多粥少”的情況，確保進(jìn)入定點范圍的企業(yè)“有飯吃”，又不會出現(xiàn)“僧少粥多”的情形，使集中采購失去必要的競爭性，而不能確保采購效益。
3．采購單位分析
家具類采購項目數(shù)量很多，幾乎每個采購單位都會在政府集中采購活動中涉及到家具產(chǎn)品的采購。中央國家機(jī)關(guān)在京采購單位共計約有1700個。其中，一級部委約100個，二級以下單位約有1600個。
據(jù)統(tǒng)計，采購金額排在前十的部委（含系統(tǒng)）采購總額為1.58億元，占總采購額3.17億元的49.85%，采購項目數(shù)量為4198個，占總采購項目數(shù)量8886個的47.25%。采購額排名前三十的部委的總采購額為2.48億元，占總采購額3.16億元的78.24%；采購項目數(shù)量共6725個，占總項目數(shù)量8886個的75.99%?？傮w上看，平均每個項目的采購金額為3.96萬元，排名前三十的部委采購項目平均采購額為3.64萬元。排名前三十的部委平均采購金額并不高于總平均數(shù)，因此，形成排名前三十的部委采購金額較大的根本原因主要是由于采購項目的絕對數(shù)量較多。
我們看到，各部委家具采購需求表現(xiàn)出不均衡的特點。排名前十的部委多下設(shè)有多級預(yù)算單位，單位絕對數(shù)量較多。比如，其中一些部委等在京的大專院校較多，另外的一些下設(shè)的科研機(jī)構(gòu)較多，或者下設(shè)的專業(yè)化機(jī)構(gòu)及“中心”、“所”等事業(yè)單位較多。
我們認(rèn)為，家具采購工作開展一方面進(jìn)一步了解這些部委的采購需求，做好項目跟蹤回訪，摸清這些單位采購家具的特點；另一方面加緊分析這些部委采購需求的不同特點，研究出更科學(xué)合理的家具產(chǎn)品分類和品種設(shè)定，切實針對各單位的采購需求編制招標(biāo)文件。
二、家具采購中的難點問題
結(jié)合有關(guān)數(shù)據(jù)分析，針對辦公家具受眾廣、接觸時間長、環(huán)保創(chuàng)新等特點，我們發(fā)現(xiàn)，家具定點采購工作還面臨很多困難和問題。匯總歸納這些問題，離不開政府采購的行為主體，即政府采購當(dāng)事人。發(fā)現(xiàn)并分析這些當(dāng)事人在主要環(huán)節(jié)中存在的主要問題，必然有助于從根本上解決家具采購的有關(guān)問題。從當(dāng)事人的角度出發(fā)，現(xiàn)有問題主要集中體現(xiàn)在以下四個“性”中。
1.采購單位采購需求制定的科學(xué)性
由于采購人與供應(yīng)商的專業(yè)知識水平不對稱。大多數(shù)采購人不具備家具專業(yè)技術(shù)知識，技術(shù)需求必須請家具公司代為制作，由于這種專業(yè)化信息不對稱，供應(yīng)商提出的方案有時不盡合理，或可能造成浪費，或可能貨價不實。比如需求中有時一味要求“E0”級板材、“寶鋼”冷軋板、“進(jìn)口”五金件等，不但不符合行業(yè)基本情況，也沒有體現(xiàn)政府集中采購“價廉物美”和保護(hù)國貨等基本政策目標(biāo)。
進(jìn)而，還會引起供應(yīng)商之間項目信息不對稱。先期制定采購需求的供應(yīng)商會在投標(biāo)時更具優(yōu)勢，其他供應(yīng)商只好按照制定采購需求供應(yīng)商的“特殊需求”制定投標(biāo)方案，而采購人也可能更愿意選擇前期介入的供應(yīng)商，不利于公平競爭。
因此，加強(qiáng)采購人需求審核，引導(dǎo)其設(shè)置科學(xué)合理的采購需求，是實施好整個采購項目的基本前提，也是將家具集中采購引入良性循環(huán)的主要推手之一。
2.供應(yīng)商投標(biāo)報價的合理性
采購項目中，按照原有招標(biāo)模式，我們經(jīng)常會遇到供應(yīng)商報價相差較大的情況，這種脫離基本報價規(guī)律的小概率事件如經(jīng)常發(fā)生，應(yīng)該引起我們的足夠重視。整體上講，應(yīng)該從兩方面看待并分析供應(yīng)商報價不盡合理的現(xiàn)狀。
首先，確實應(yīng)看到部分供應(yīng)商及市場的誠信缺失。誠信缺失其宏觀根源在于整個社會市場經(jīng)濟(jì)的誠信機(jī)制尚不健全，投標(biāo)潛在的惡性競爭是其微觀表現(xiàn)之一。在一些實際項目中，按照標(biāo)書技術(shù)要求承諾但被懷疑低于成本的報價問題已經(jīng)引起了一部分投標(biāo)人和采購人的不滿。有時我們會遺憾的看到，個別項目質(zhì)量得不到保證，家具產(chǎn)品沒能真正滿足標(biāo)書要求。有些供應(yīng)商使用假冒偽劣產(chǎn)品，致使標(biāo)書應(yīng)答是一套，實際生產(chǎn)是一套，會造成貨不真價不實。更有甚者，企業(yè)在中標(biāo)后惡意降低產(chǎn)品質(zhì)量，反而為幾方當(dāng)事人謀取不當(dāng)利益創(chuàng)造了空間，這也更加助長了個別企業(yè)以次充好的做法。在這方面，暫不談制度等深層次原因，無論如何，參與惡性報價和虛價投標(biāo)的供應(yīng)商都難辭其咎。
其次，我們是否也應(yīng)回歸到評審辦法和制度本身來思考一些深層次的原因呢?，F(xiàn)階段，出現(xiàn)的惡性報價在一定程度上也是由現(xiàn)有價格分主導(dǎo)的評分方式產(chǎn)生的，在絕大多數(shù)投標(biāo)供應(yīng)商的標(biāo)書中承諾滿足技術(shù)需求時，技術(shù)質(zhì)量評比得分差距變小，相反就使得報價影響更大。有時報價高低相差很大，甚至數(shù)倍，價格得分被拉大，供應(yīng)商只有報價更低才更可能獲得中標(biāo)。面對低價，企業(yè)沒有合理的利潤空間，正規(guī)企業(yè)生產(chǎn)成本較高，自然要尋求彌補(bǔ)，因此一些項目可能就會出現(xiàn)中標(biāo)后將項目轉(zhuǎn)包分包，由不規(guī)范的小企業(yè)貼牌生產(chǎn)的違約現(xiàn)象。同時，售后服務(wù)的質(zhì)量也自然會打折扣，供應(yīng)商可能會利用采購人對合同研究不細(xì)等漏洞，索要服務(wù)費，對其承諾的不履行，沒承諾的漫天要價。我相信，無論是哪個供應(yīng)商都不愿明知造假而為之，供應(yīng)商的無奈恰有可能也正是采購制度本身的尷尬。
報價合理與否根本落腳在產(chǎn)品質(zhì)量上，由于家具的基材、油漆、五金件標(biāo)準(zhǔn)各異、品種極多，設(shè)備工藝水平也千差萬別，如未通過專業(yè)化質(zhì)檢，僅憑實物外觀和基本使用功能，實難判斷真?zhèn)蝺?yōu)劣。從事后的角度看，只有通過加強(qiáng)質(zhì)檢，才能撥開現(xiàn)象看本質(zhì)，也會在采購循環(huán)的一端促使報價回歸理性。
3.專家評審的客觀性
我國政府采購采用的是專家評審制度，專家評審工作的水平直接決定最終項目采購質(zhì)量。這里提出的客觀性問題，并不能簡單化理解為公正性的問題，當(dāng)然從另一方面，極個別不客觀的評審確實會影響結(jié)果不公正，但這里，我們絲毫不懷疑專家的職業(yè)素養(yǎng)，而是力求避免傾向性的主觀臆斷，把專家作用更好的發(fā)揮出來。家具評審專家問題主要體現(xiàn)在專家數(shù)量相對較少，極個別專家專業(yè)水平和職業(yè)素養(yǎng)有待提高等。其實，由于權(quán)責(zé)不完全對等，專家評審失常的成本較低，而組織實施采購的采購機(jī)構(gòu)和承擔(dān)采購結(jié)果的采購人卻不得不面對和接受由此帶來的潛在風(fēng)險。
在制定評審辦法上下功夫，在評審過程中嚴(yán)把關(guān)，將會提升專家評審結(jié)果的客觀性。我們評審追求的是什么樣的境界，也許評審的最高境界就是不同的專家應(yīng)該得出同樣的評審結(jié)論。
4.采購中心采購鏈條的完整性
采購中心作為采購工作的執(zhí)行者，既然在現(xiàn)實中沒有可以推托的責(zé)任，那作為采購執(zhí)行機(jī)構(gòu)就應(yīng)該站在更高的角度審視整個采購鏈條。其實整個采購鏈條貫穿始終的無非是“事、人和尺度”，“事”就是采購項目和有關(guān)工作，“人”就是采購當(dāng)事人，“尺度”就是規(guī)矩和政策。以按規(guī)矩和政策辦事為基本前提，前面提到的各個環(huán)節(jié)的工作，其實都在這個鏈條內(nèi)，從最初采購需求的制定到最后供應(yīng)產(chǎn)品的質(zhì)檢都是保證整個采購項目質(zhì)量的必要環(huán)節(jié)。采購中心的突出作用就是在采購活動中緊握標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)格程序，突出服務(wù)，力求實效。
以在各類采購活動中一直沒有真正發(fā)揮作用的產(chǎn)品質(zhì)檢工作為例。質(zhì)檢把關(guān)是產(chǎn)品質(zhì)量保證體系的最后一道屏障，不但對家具采購項目是這樣，對各類貨物采購這個問題均不可回避，在一些項目中，質(zhì)檢的缺失可能客觀縱容了供應(yīng)商的不理性報價，也會降低了供應(yīng)商違規(guī)的成本。合同簽署后，供應(yīng)商如無人約束，生產(chǎn)時如無人監(jiān)督，出廠時如沒有第三方對質(zhì)量進(jìn)行檢驗，只憑采購人直觀反映、簡單判斷，就可能會造成供應(yīng)商在產(chǎn)品質(zhì)量上以次充好。
三、圍繞問題探索解決思路
在呼吁采購人、專家和供應(yīng)商等幾方采購當(dāng)事人正確處理權(quán)力、義務(wù)和責(zé)任關(guān)系的同時，采購中心也從自身做起，研究探索現(xiàn)有問題的解決思路，并積極實踐。
1．完善需求，制定科學(xué)合理的評審辦法
（1）標(biāo)前充分論證，解決信息不對稱問題
為解決采購需求不科學(xué)和由此造成的信息不對稱等問題，我們確立了標(biāo)前論證會制度。首先，要求采購人盡早報送采購計劃，采購中心根據(jù)計劃提前開展項目論證，確定項目質(zhì)量和預(yù)算的合理匹配性。要進(jìn)一步發(fā)揮采購中心專業(yè)化機(jī)構(gòu)的作用，為采購人把好技術(shù)指標(biāo)設(shè)定的關(guān)鍵點。如該項目從全無需求開始實施，具體做法是：就項目概況在網(wǎng)上預(yù)先公告，征求需求設(shè)計，隨后組織召開供需論證會，請專家和供應(yīng)商共同為采購人提出合理的采購需求，并參照預(yù)算標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)一步完善基本技術(shù)參數(shù)。采購人確認(rèn)需求可行后即可確定，進(jìn)而編制招標(biāo)文件。招標(biāo)文件初稿將上網(wǎng)公告一段時間以征求意見，采購中心再組織二次論證，最后確定并發(fā)布招標(biāo)文件。
（2）探索實踐“基準(zhǔn)價法”法
新方法的基本原理是通過設(shè)定報價區(qū)間，突出采購項目中對家具產(chǎn)品質(zhì)量的評審，基本目的是更好的避免低價惡性競爭和以次充好等問題的發(fā)生。具體的辦法是：第一，制定需求。編制標(biāo)書時，公布標(biāo)的價格或價格區(qū)間，招標(biāo)文件只對數(shù)量、尺寸和主體材質(zhì)以及其他基本特征要素的需求情況加以要求和描述。第二，確定基準(zhǔn)價?；鶞?zhǔn)價應(yīng)根據(jù)項目預(yù)算設(shè)定，作為報價的下限，應(yīng)根據(jù)不同項目，并與采購人商定幅度大小，一般看來，上下限幅度應(yīng)在15%左右。第三，投標(biāo)方向。投標(biāo)人需按照規(guī)定的價格或價格區(qū)間報價，投報產(chǎn)品時應(yīng)結(jié)合企業(yè)生產(chǎn)特點及對項目理解，重點在于突出投報產(chǎn)品的質(zhì)量性能、工藝特長等技術(shù)優(yōu)勢。
這種方法由于事先公布報價區(qū)間，使得供應(yīng)商報價時可倒算利潤，能保證基本利潤空間，但同時因只能在產(chǎn)品品質(zhì)上更勝一籌才更可能中標(biāo)，供應(yīng)商又會自覺的提交性價比最好的方案，保證了采購項目效益的最大化，可有效保證產(chǎn)品質(zhì)量。但由于新舊辦法基于不同的出發(fā)點和原理，分別適用于不同類型的項目。我們認(rèn)為應(yīng)根據(jù)采購人預(yù)算或具體項目情況出發(fā)，采取不同的實施方式。
（3）設(shè)定科學(xué)合理的打分辦法
進(jìn)過一段時間的總結(jié)完善，我們在制定評分辦法方面經(jīng)認(rèn)真研究，提出應(yīng)細(xì)化評分細(xì)則，提出客觀指標(biāo)，盡量減少主觀打分項。打分強(qiáng)調(diào)對樣式、質(zhì)量等技術(shù)層面的評審，由評審委員會對同一價格區(qū)間下各投標(biāo)人投報的不同特點而檔次趨同的產(chǎn)品進(jìn)行比較和性價比的衡量。這其中，如環(huán)保、創(chuàng)新等重要考核內(nèi)容應(yīng)本著適度合理的設(shè)定標(biāo)準(zhǔn)，既要重點關(guān)注，又不能過于牽強(qiáng)。
2．嚴(yán)格評審，完善項目評審流程
（1）采用暗標(biāo)評審、分段打分
將招標(biāo)中的技術(shù)部分，主要指“貨物配置數(shù)量表”和“樣圖標(biāo)”，進(jìn)行暗標(biāo)評審。暗標(biāo)排序可由采購單位紀(jì)檢人員和采購機(jī)構(gòu)工作人員分兩次獨立完成，這樣可進(jìn)一步保證暗標(biāo)排序的保密效果。當(dāng)然，應(yīng)對暗標(biāo)中未按格式填報和明顯不同于其他暗標(biāo)的文件予以重點關(guān)注，經(jīng)評委會認(rèn)定違反規(guī)定的，堅決予以廢標(biāo)。
評審時，采用先進(jìn)行暗標(biāo)評審再進(jìn)行明標(biāo)評審的辦法，并在明標(biāo)評審結(jié)束后公布暗標(biāo)排序，這樣基本保證了兩部分打分的獨立性，由于兩段分?jǐn)?shù)由采購中心進(jìn)行匯總統(tǒng)計，無需評委逐一核算，一方面避免了極個別評委湊分、調(diào)分的情形，另一方面又有效提高了評審效率。
（2）去掉最兩端分，公布專家名單
評審分?jǐn)?shù)統(tǒng)計上來后，將評委中的最高分和最低分去掉，有助于客觀體現(xiàn)評審委員會的整體意見。但從另一方面，要求評委會的人數(shù)一般不少于7人（一般為不超過2名用戶代表），才能保證去掉兩人后，人數(shù)不至于過少而增加偶然性。
評審結(jié)束后，請評委會填寫“意見表”，對標(biāo)書制作、評審組織、專家專業(yè)性等問題征求意見，有助于專家對采購中心工作提出建設(shè)性的意見，也加強(qiáng)了專家間的互相監(jiān)督。最后，在公布評審結(jié)果公告的同時，公布評委姓名，廣泛監(jiān)督。
3.加強(qiáng)質(zhì)檢，突出對供應(yīng)商履約監(jiān)管
（1）大力加強(qiáng)質(zhì)檢工作
針對加強(qiáng)質(zhì)檢和履約監(jiān)督方面的問題，采購中心在08年組織了質(zhì)檢小組，對幾個重大項目進(jìn)行了全面而系統(tǒng)的質(zhì)檢工作，得到了多方的認(rèn)可。在質(zhì)檢工作中，我們主要把住三道關(guān)：一是進(jìn)料關(guān)，對于原材料檢驗須到生產(chǎn)現(xiàn)場考察貨物到位與否或品質(zhì)如何，同時檢驗進(jìn)貨單；二是驗貨關(guān)，產(chǎn)品按照n+1的模式生產(chǎn)，專門多生產(chǎn)一套家具用作破壞性實驗和檢驗，生產(chǎn)結(jié)束后抽樣檢測；三是供貨后的售后監(jiān)管關(guān)，建立采購人信息反饋制度，及時反映供應(yīng)商的售后服務(wù)履約情況，并不定期進(jìn)行回訪調(diào)查，保證采購項目善始善終。
需要強(qiáng)調(diào)的是，質(zhì)檢標(biāo)準(zhǔn)要嚴(yán)格遵照招標(biāo)文件和投標(biāo)文件的規(guī)定和承諾，合理制定質(zhì)檢指標(biāo)，做到“該檢必檢”。質(zhì)檢費用應(yīng)在標(biāo)書中注明由誰承擔(dān)。通過實踐我們認(rèn)為，應(yīng)將質(zhì)檢工作逐步推向制度化，可組織成立家具項目質(zhì)檢小組獲委托第三方進(jìn)行質(zhì)量檢查，并監(jiān)督其履行職責(zé)。大力推進(jìn)質(zhì)檢工作，將其制度化規(guī)范化，將極大地推進(jìn)家具采購工作。
（2）進(jìn)一步加強(qiáng)供應(yīng)商履約考核
制定供應(yīng)商履約考核辦法。細(xì)化考核內(nèi)容，量化懲處打分辦法，對情節(jié)嚴(yán)重的可按照有關(guān)規(guī)定，報送有關(guān)部門取消其定點資格。嚴(yán)格按照協(xié)議規(guī)定條款認(rèn)真執(zhí)行，通過家具電子化平臺的進(jìn)一步開發(fā)和應(yīng)用，將供應(yīng)商的考核情況定期公布出來，這其中包括項目抽檢、采購人投訴處理等內(nèi)容。獎優(yōu)罰劣，探索除名遞補(bǔ)機(jī)制和獎優(yōu)續(xù)約等懲處和獎勵的措施。
（3）加強(qiáng)培訓(xùn)
培訓(xùn)工作應(yīng)針對供應(yīng)商和采購人兩方面進(jìn)行，缺一不可。對供應(yīng)商的培訓(xùn)，提高其電子化操作水平，并大力強(qiáng)調(diào)認(rèn)真履約的嚴(yán)肅性，提高其為采購單位服務(wù)的水平，進(jìn)而，加強(qiáng)定點供應(yīng)商對政府集中采購工作的認(rèn)同，增強(qiáng)其榮譽(yù)感和競爭意識。對采購人的培訓(xùn)主要應(yīng)集中在采購程序、制度法規(guī)、需求制定和信息反饋等幾方面，努力提升采購人的專業(yè)化水平，將對政府集中采購工作的整體水平提升有積極的作用。
總言之，我們將繼續(xù)以數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)研究，不斷通過分析思考、改革創(chuàng)新解決家具政府集中采購中出現(xiàn)的問題和矛盾，積極擴(kuò)大采購規(guī)模，促進(jìn)規(guī)范采購，力爭在一定程度上做好引導(dǎo)辦公家具行業(yè)健康發(fā)展，規(guī)范家具市場秩序的踐行者。
來源：中央政府采購網(wǎng)
