摘要： 在政府投資體制改革的進(jìn)程中，為政府投資公益項(xiàng)目建立科學(xué)規(guī)范的價(jià)格形成機(jī)制，是優(yōu)化資源配置的關(guān)鍵途徑。目前的公益項(xiàng)目和公共服務(wù)定價(jià)面臨兩大障礙，一是行業(yè)壟斷和部門壟斷導(dǎo)致公益項(xiàng)目、公共服務(wù)的成本信息不對稱，二是價(jià)格的形成缺乏法定依據(jù)。招標(biāo)最重要的功能就是市場定價(jià)。通過公開招標(biāo)，讓市場為公益項(xiàng)目、公共服務(wù)定價(jià)，尋求最合理價(jià)格與最優(yōu)服務(wù)，建立市場化的價(jià)格形成機(jī)制，是促進(jìn)“代建制”等政府投資模式健康有序發(fā)展的重要措施。通過放寬入門條件、完善代建法律制度、減少行政干預(yù)、招標(biāo)環(huán)節(jié)透明、信息渠道暢通等途徑，逐步建立體現(xiàn)社會公平、有利于培育代建市場主體的公益項(xiàng)目、公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，從而提高政府投資效益，促進(jìn)資源合理流動。
隨著經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展走上科學(xué)發(fā)展軌道，國務(wù)院《關(guān)于投資體制改革的決定》逐步落實(shí)，政府投資領(lǐng)域正在形成“投資主體多元化、資金來源多渠道、投資方式多樣化、項(xiàng)目建設(shè)市場化的新格局”。中央政府與地方政府對公共項(xiàng)目的監(jiān)管，也以理順公共產(chǎn)品價(jià)格為目標(biāo)，向著鼓勵(lì)社會資本參與經(jīng)營性的公益事業(yè)、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)的新型投資體制轉(zhuǎn)變。公益性投資項(xiàng)目推行 BOT招標(biāo)、項(xiàng)目法人招標(biāo)的范圍越來越大，特別是在非經(jīng)營性公益項(xiàng)目中推行代建制，政府投資更易于控制投資規(guī)模和建設(shè)進(jìn)程，便于進(jìn)行相應(yīng)的責(zé)任追究。然而目前將控制投資的責(zé)任轉(zhuǎn)移到代建單位的同時(shí)，沒有建立起市場化的代建費(fèi)取費(fèi)模式。在代建項(xiàng)目招標(biāo)選擇代建單位的時(shí)候，代建費(fèi)報(bào)價(jià)是否通過競爭得出最合理價(jià)格是一個(gè)重要因素，但目前尚在代建制推行初期，各項(xiàng)配套制度還不完善，容易忽視代建收費(fèi)的價(jià)格形成規(guī)則是否公平。目前各地代建單位招標(biāo)的重點(diǎn)僅關(guān)注于項(xiàng)目前期和建設(shè)過程的專業(yè)化項(xiàng)目管理，對于代建服務(wù)費(fèi)率仍然缺乏有效的定價(jià)機(jī)制。及早在代建單位招標(biāo)環(huán)節(jié)實(shí)現(xiàn)代建費(fèi)率市場定價(jià)，積極培育代建市場參與主體，有利于推廣代建制建設(shè)實(shí)施方式，提高政府投資效益，促進(jìn)資源優(yōu)化配置。在公共項(xiàng)目的投資方式逐步趨于市場化的過程中，通過市場手段測算無形的公共服務(wù)的成本,為公益項(xiàng)目和公共服務(wù)進(jìn)行市場定價(jià)，是一個(gè)重要的核心問題。
一、各地代建服務(wù)費(fèi)定價(jià)方式和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)存在差異
在代建單位招標(biāo)、 BOT招標(biāo)、項(xiàng)目法人招標(biāo)的過程中，面對各種多元化的投資主體，不同監(jiān)管部門、不同地方的政府對代建費(fèi)定價(jià)的認(rèn)識不統(tǒng)一，代建制投資模式在各地并不一致。有的地方通過招標(biāo)確定代建單位，如北京等地；有的地方由項(xiàng)目審批部門確定一個(gè)固定比例，或政府指導(dǎo)價(jià)，例如浙江省；還有的地方在試點(diǎn)項(xiàng)目實(shí)踐中，固定一個(gè)取費(fèi)區(qū)間，在此范圍內(nèi)上下浮動，如寧夏自治區(qū)圖書館代建項(xiàng)目。
現(xiàn)階段，各地的代建收費(fèi)方式存在較大的差異，在公開招標(biāo)選擇代建單位的過程中，代建費(fèi)率的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)也不盡相同?？v觀各省市地方出臺的代建管理辦法，代建費(fèi)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)一般按照批復(fù)的初步設(shè)計(jì)概算為基數(shù)，根據(jù)《財(cái)政部關(guān)于印發(fā)〈基本建設(shè)財(cái)務(wù)管理規(guī)定〉的通知》（財(cái)建〔 2002〕394號）的規(guī)定，從建設(shè)單位管理費(fèi)中列支。筆者認(rèn)為以上這種收取代建服務(wù)費(fèi)的取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)當(dāng)屬權(quán)宜，有一定的局限性。首先，造成代建單位的權(quán)利義務(wù)不對等。代建單位從設(shè)計(jì)、前期工作、材料采購、工程發(fā)包、施工，到竣工驗(yàn)收環(huán)節(jié)進(jìn)行全過程項(xiàng)目管理，承擔(dān)的責(zé)任也比過去的施工建設(shè)寬泛了許多，按照建設(shè)單位管理費(fèi)有關(guān)內(nèi)容來取費(fèi)，收費(fèi)水平較低，與代建單位的投入不匹配。其次，在一些投資規(guī)模相對較大的政府投資公益項(xiàng)目里，若以全部概算為基數(shù)，將征地、拆遷等費(fèi)用包括在代建服務(wù)費(fèi)的取費(fèi)基數(shù)里，難以將代建服務(wù)費(fèi)控制在合理的比例之內(nèi)，代建收益容易虛高；同時(shí)，由于一些項(xiàng)目中，代建單位不介入項(xiàng)目前期工作，只負(fù)責(zé)過程管理，以概算為基數(shù)也容易造成代建服務(wù)費(fèi)過高。同樣的，代建服務(wù)費(fèi)的取費(fèi)水平也不是越低越好，如果代建單位報(bào)價(jià)太低，很可能削弱項(xiàng)目的管理水平，造成質(zhì)量風(fēng)險(xiǎn)。
定價(jià)方式的差異直接導(dǎo)致代建服務(wù)價(jià)格的差異，收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)高低不同，容易失去公平。代建服務(wù)費(fèi)這部分費(fèi)用作用于財(cái)政支出，是代建項(xiàng)目的直接成本，也是關(guān)系代建項(xiàng)目成敗、對代建單位進(jìn)行激勵(lì)和約束的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。代建服務(wù)費(fèi)應(yīng)當(dāng)通過公開招標(biāo)被確定在合理范圍內(nèi)，在建設(shè)節(jié)約型社會的時(shí)代背景下，政府投資更應(yīng)注重合理利用和節(jié)約資源，發(fā)揮政府投資效益，完善代建費(fèi)率的定價(jià)環(huán)節(jié)，發(fā)揮招標(biāo)的定價(jià)功能，評選合理代建費(fèi)率，利用代建單位的專業(yè)項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)建完善的激勵(lì)機(jī)制，讓這種被寄與厚望的新投資模式積極穩(wěn)妥地推進(jìn)，從而為政府投資體制改革助力。
二、代建服務(wù)費(fèi)實(shí)現(xiàn)市場定價(jià)宜公開招標(biāo)
各地方政府在新建非經(jīng)營性項(xiàng)目、基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中越來越多地采取代建制方式，面向社會投資者招標(biāo)，過去被政府壟斷的行業(yè)和領(lǐng)域逐步對社會開放。然而，參與公益項(xiàng)目的民間資本提供服務(wù)必然要求回報(bào)，某一家代建單位中標(biāo)獲得代建權(quán)利的同時(shí)，公益項(xiàng)目是否也因此受惠？代建制建設(shè)實(shí)施方式如何能得到最優(yōu)的產(chǎn)品和服務(wù)、以及最合理的價(jià)格？
在市場化進(jìn)程中，對于大多數(shù)公用項(xiàng)目，如 BOT招標(biāo)、項(xiàng)目法人招標(biāo)等，政府已經(jīng)采取招標(biāo)等公平競爭的方式招募經(jīng)營者和建設(shè)者，新興的代建制投資模式，還未能建立統(tǒng)一的監(jiān)管體系和運(yùn)作模式，在選擇代建單位的環(huán)節(jié)沒有強(qiáng)制必須招標(biāo)。在各省市地方的代建制試點(diǎn)中，基于各地經(jīng)濟(jì)環(huán)境的差異，除了上述定價(jià)模式的不同，各地的代建組織管理模式亦有所不同，主要有三種模式選擇代建單位：一是招標(biāo)選擇專業(yè)化項(xiàng)目管理單位的模式；二是有權(quán)部門在一定范圍內(nèi)有限選定代建單位的模式；三是組建成立政府機(jī)構(gòu)或授權(quán)機(jī)構(gòu)，直接委托企業(yè)從事代建。從各地試點(diǎn)的情況來看，招標(biāo)選擇代建單位的機(jī)制更先進(jìn)，實(shí)際效果比較好，通過公開競爭與合同管理，評選出市場化的代建費(fèi)率，既保證代建單位獲得合理利潤，又能夠?qū)⒇?zé)任落實(shí)到位，形成有效控制投資的約束機(jī)制。
招標(biāo)被普遍認(rèn)為是一種交易雙方信息對稱、信息公開的陽光采購制度，加深招標(biāo)在公共項(xiàng)目中的覆蓋面，可提高公益項(xiàng)目質(zhì)量和公共服務(wù)水平、節(jié)約國家投資。市場定價(jià)是招標(biāo)最主要的作用，價(jià)格是招標(biāo)的主要評審因素，政府投資的公益項(xiàng)目除了要考慮社會公共利益、技術(shù)水平、服務(wù)質(zhì)量等多種因素，最重要的是價(jià)格因素。代建項(xiàng)目的價(jià)格構(gòu)成和價(jià)格水平既要反映政府宏觀管理的意圖，又要通過招標(biāo)尋求代建服務(wù)的最合理報(bào)價(jià)與最優(yōu)服務(wù)。通過招標(biāo)的方式，避免行政干預(yù)，杜絕使用單位的不當(dāng)影響，入圍的投標(biāo)單位自由進(jìn)行投標(biāo)，在信息公開的條件下進(jìn)行充分競爭，才能夠發(fā)現(xiàn)代建服務(wù)的真實(shí)價(jià)格，達(dá)到降低公共服務(wù)價(jià)格、節(jié)約財(cái)政開支、讓社會公眾受益的目的。充分發(fā)揮招標(biāo)在公共項(xiàng)目中的市場定價(jià)功能，構(gòu)建公共項(xiàng)目產(chǎn)品和服務(wù)的價(jià)格形成機(jī)制，是提高公用事業(yè)市場化水平的重要途徑。
三、代建服務(wù)費(fèi)通過招標(biāo)定價(jià)面臨的困難
公共項(xiàng)目的市場化過程，是不斷引入充分競爭的市場主體，充實(shí)公共服務(wù)交易市場，降低公共服務(wù)價(jià)格，減少財(cái)政支出，節(jié)約社會財(cái)富的過程。在非經(jīng)營性公益項(xiàng)目中推行代建制初期，具備代建資質(zhì)的企業(yè)數(shù)量不多，代建法律制度環(huán)境也不夠成熟，全面建立市場化選擇代建單位的機(jī)制面臨困難。特別是建立市場化的代建服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制方面，還面臨著以下幾個(gè)主要問題。
一是代建合同中各方主體的信息不對稱。 占有信息優(yōu)勢的一方更容易在交易中獲得利潤，信息不對稱，將導(dǎo)致利益分配結(jié)構(gòu)失衡。目前，在代建制實(shí)踐中， 非經(jīng)營性公益項(xiàng)目的使用單位通常是國家機(jī)關(guān)、政府管理部門，相比之下，代建單位作為企業(yè)本身就處于弱勢。使用單位對項(xiàng)目的具體情況最為熟悉，假如代建單位與使用單位溝通不暢，無法獲得真實(shí)有效的信息。過去相當(dāng)長一段時(shí)期以來，我國公用事業(yè)、公益項(xiàng)目一般由國家壟斷，其投資額和建設(shè)造價(jià)由政府直接制定或批準(zhǔn)，業(yè)主成立基建辦全權(quán)負(fù)責(zé)使用國家投資。代建制推行時(shí)間較短，在項(xiàng)目管理方面，國內(nèi)相關(guān)企業(yè)鮮有經(jīng)驗(yàn)，業(yè)績不足。當(dāng)代建項(xiàng)目的投標(biāo)人按照招標(biāo)文件的要求進(jìn)行投標(biāo)的時(shí)候，仍然需要使用單位做大量配合工作，提供項(xiàng)目信息。在招標(biāo)過程中，使用單位因?qū)?xiàng)目失去控制權(quán)，往往比較消極，不主動配合招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)和投標(biāo)人，不詳細(xì)告知項(xiàng)目情況。
二是參與代建的專業(yè)項(xiàng)目管理公司數(shù)量少。在推行代建制工作的初始階段缺乏市場參與主體，符合資質(zhì)的代建單位數(shù)比較少，有能力參與代建的投標(biāo)人數(shù)量不多，市場主體還需要進(jìn)一步培育。在代建服務(wù)費(fèi)的價(jià)格形成過程中不能展開充分競爭，就不能公開、公平、公正地通過招標(biāo)將項(xiàng)目授予符合條件的代建單位，評選出最合理的代建費(fèi)率。當(dāng)缺乏競爭機(jī)制的時(shí)候，投標(biāo)人沒有自覺降低成本的內(nèi)在動力，會提高自身服務(wù)的價(jià)格，或“合謀”進(jìn)行價(jià)格壟斷，導(dǎo)致代建服務(wù)費(fèi)過高。在實(shí)踐中，代建單位與使用單位簽訂代建合同的時(shí)候，多以代建項(xiàng)目建設(shè)周期長、管理費(fèi)用大、履約擔(dān)保的資金成本高等因素作為漲價(jià)依據(jù)，但成本、費(fèi)用是否在合理水平、還有多大的下降空間，很難測算。
三是代建服務(wù)費(fèi)定價(jià)難以避免行政干預(yù)。目前，一些地方成立公益項(xiàng)目管理中心，一些地方由政府授權(quán)部門直接管理代建項(xiàng)目，協(xié)調(diào)、組織、管理代建項(xiàng)目的具體事項(xiàng)，保證程序公平，最大限度地實(shí)現(xiàn)政府投資資金的使用效益。但目前代建制法律框架沒有完整地構(gòu)建起來，這些機(jī)構(gòu)的職責(zé)劃分并不明確，有的機(jī)構(gòu)同時(shí)身兼“裁判員”和“運(yùn)動員”兩種身份，容易產(chǎn)生監(jiān)管越位，在某些環(huán)節(jié)又容易產(chǎn)生監(jiān)管缺位。若公益項(xiàng)目摻雜過多行政干預(yù)，招標(biāo)難以達(dá)到最好的效果。
四、促進(jìn)招標(biāo)制度為代建市場定價(jià)的途徑
（一）積極培育代建市場主體
代建制作為投資體制改革的創(chuàng)新模式，從一出現(xiàn)就被寄與厚望。做好代建制工作，首先要培育專業(yè)項(xiàng)目管理公司。目前各地紛紛在非經(jīng)營性公益項(xiàng)目中推行代建制，形成了較大的代建委托需求。而項(xiàng)目管理行業(yè)中，國內(nèi)企業(yè)的業(yè)績和經(jīng)驗(yàn)并不多，專業(yè)項(xiàng)目管理公司數(shù)量較少，出現(xiàn)了代建市場缺口。各省市地方的代建管理辦法在設(shè)置代建制入圍門檻時(shí)，為了控制風(fēng)險(xiǎn)，往往以大型國有房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)、工程咨詢企業(yè)、監(jiān)理公司的資質(zhì)要求和資金實(shí)力水平為參照。以上企業(yè)雖都有一定的專業(yè)水平，但并沒以項(xiàng)目法人的身份從事過項(xiàng)目管理，對項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)組織管理時(shí)都帶有一定的局限性。例如房地產(chǎn)開發(fā)企業(yè)對投資、開發(fā)等業(yè)務(wù)比較熟悉，卻不從事施工環(huán)節(jié)的管理；監(jiān)理企業(yè)對項(xiàng)目的質(zhì)量安全管理比較擅長，但不熟悉項(xiàng)目前期工作。不同資質(zhì)、不同主營業(yè)務(wù)的企業(yè)在投標(biāo)報(bào)價(jià)時(shí)，對項(xiàng)目的管理方案有可能大相徑庭，導(dǎo)致代建服務(wù)費(fèi)的投標(biāo)報(bào)價(jià)也存在較大分歧，沒有可比性。因此，在業(yè)績優(yōu)秀、專業(yè)性強(qiáng)的項(xiàng)目管理公司稀缺的情況下，降低門檻，放寬代建企業(yè)范圍，積極促進(jìn)代建企業(yè)的發(fā)展壯大，在代建單位招標(biāo)中引入競爭，培育更多誠信、有競爭力的代建企業(yè)，政府更容易獲得合理的代建項(xiàng)目和代建服務(wù)價(jià)格。
（二）完善代建法律制度等公益項(xiàng)目建設(shè)管理的法律體系
建設(shè)部 2005年9月10日發(fā)布《關(guān)于加強(qiáng)市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》（建城[2005]154號），提出“強(qiáng)化成本監(jiān)管。成本監(jiān)管是合理確定市政公用事業(yè)價(jià)格，促進(jìn)企業(yè)提高效率的重要手段?！北砻饔嘘P(guān)管理部門開始注重公益項(xiàng)目的價(jià)格問題，正在通過完善公共項(xiàng)目監(jiān)管法規(guī)，規(guī)范各方行為，有效發(fā)揮社會中介機(jī)構(gòu)的作用，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化監(jiān)督，使公共項(xiàng)目市場化的進(jìn)程有章可循、有法可依。
近兩年以來，各地陸續(xù)頒布省、市、地方政府投資非經(jīng)營性公益項(xiàng)目代建制的地方法規(guī)，監(jiān)管方向和側(cè)重點(diǎn)都是促進(jìn)“管建分離、節(jié)約投資”，而各地的管理辦法中對于代建制招標(biāo)、 BOT項(xiàng)目法人招標(biāo)、項(xiàng)目法人招標(biāo)等新的招標(biāo)類型卻還沒有專門規(guī)章加以規(guī)范。代建制賦予代建單位的權(quán)力很大，對于代建單位的資金使用、履約擔(dān)保能力等事項(xiàng)，需要加強(qiáng)制度約束和法律監(jiān)管，避免由過去的“政府壟斷”變?yōu)樾碌摹笆袌龉杨^壟斷”，否則同樣會影響到公益項(xiàng)目代建服務(wù)價(jià)格的真實(shí)性。因此，在代建制立法中，一方面要積極鼓勵(lì)和促進(jìn)代建制等新型政府投資模式的健康發(fā)展，另一方面也要注意與現(xiàn)行法律法規(guī)的銜接、防范有可能出現(xiàn)新的風(fēng)險(xiǎn)。
（三）政府作為投資方要減少行政干預(yù)
隨著中央和地方《促進(jìn)民營經(jīng)濟(jì)發(fā)展的若干意見》紛紛出臺，民營資本進(jìn)入公用事業(yè)的政策壁壘早已打破，但一些隱性壁壘仍然存在。一些民營代建企業(yè)難以進(jìn)入投資規(guī)模龐大的代建項(xiàng)目市場，并不是因?yàn)樽再Y本少、盈利能力差，而是由于相關(guān)業(yè)績不夠。代建制作為新型的政府投資模式，初期為了防范風(fēng)險(xiǎn)，地方政府通常選定一些資信度較好的國有企業(yè)，通過邀請招標(biāo)來評選代建人。民營企業(yè)和大型國企相比，此時(shí)沒有平等的競爭渠道。未來，仍要明確代建制度的市場化發(fā)展方向，要逐步給予民營代建企業(yè)更多的機(jī)會。
另一種比較常見的政府干預(yù)行為是設(shè)置“政府指導(dǎo)價(jià)”等價(jià)格障礙限制自由競爭，價(jià)格不被允許隨著市場正常地波動。無法發(fā)現(xiàn)真實(shí)價(jià)格的市場，則是無效的市場。出于公共利益的考慮，政府對公益項(xiàng)目代建服務(wù)價(jià)格要進(jìn)行合理管制，但這不等于政府自行制定所謂的“政府指導(dǎo)價(jià)”，而是要引入招標(biāo)競爭機(jī)制，運(yùn)用招標(biāo)等市場手段，來發(fā)現(xiàn)合理價(jià)格，確保市場良性、健康、正常運(yùn)行。政府信用是全社會信用體系的基礎(chǔ)與核心，在代建項(xiàng)目實(shí)施建設(shè)的進(jìn)程當(dāng)中，政府行為也必須通過合同約束，以合同來規(guī)范各方的權(quán)利義務(wù)。
（四）加強(qiáng)公益項(xiàng)目招標(biāo)環(huán)節(jié)的透明度
近年來各地投資熱度不減，公共項(xiàng)目和政府投資項(xiàng)目數(shù)量、規(guī)模龐大，但招標(biāo)環(huán)節(jié)的信息披露工作還不完全到位、不完全透明。在公益項(xiàng)目的招標(biāo)文件中，重要的匡算標(biāo)準(zhǔn)、投標(biāo)文件的審查標(biāo)準(zhǔn)、確定中標(biāo)人的標(biāo)準(zhǔn)、審查投標(biāo)文件是否合格的標(biāo)準(zhǔn)需要更加公開，充分體現(xiàn)招標(biāo)的本質(zhì)意義，促進(jìn)投標(biāo)人之間的公平競爭。建立政府投資項(xiàng)目公示制度，公開所有投標(biāo)報(bào)價(jià)、中標(biāo)人情況、中標(biāo)價(jià)格等重要信息，才能得到最透明的公共服務(wù)價(jià)格。
（五）加快公益項(xiàng)目信息渠道建設(shè)
獲取招標(biāo)信息的公平性對于鼓勵(lì)投標(biāo)人參與投標(biāo)、合理報(bào)價(jià)，有著至關(guān)重要的作用。消除信息發(fā)布和獲取的不公平，能有效引導(dǎo)更多的市場參與者進(jìn)入政府投資公益項(xiàng)目，從而實(shí)現(xiàn)更充分的市場競爭，形成更真實(shí)的價(jià)格。政府投資項(xiàng)目招標(biāo)全部或大部分使用財(cái)政資金，信息公開應(yīng)是此類招標(biāo)的最基本原則，所有投標(biāo)人，甚至社會公眾都有此類項(xiàng)目招標(biāo)情況、基本建設(shè)情況和資金使用情況的知情權(quán)。通過公開信息渠道，及時(shí)發(fā)布招標(biāo)文件、評標(biāo)辦法、評標(biāo)專家名單、評標(biāo)結(jié)果、中標(biāo)人情況、中標(biāo)價(jià)格，建立暢通的信息發(fā)布渠道，加大跟蹤監(jiān)督力度，把監(jiān)管貫穿于代建項(xiàng)目全過程，是完善代建制度的一個(gè)重要方向。
通過以上培育代建市場主體、完善代建法律制度、減少行政干預(yù)、招標(biāo)環(huán)節(jié)透明、信息渠道暢通等途徑，充分發(fā)揮公開招標(biāo)在代建市場中的定價(jià)功能，逐步建立體現(xiàn)社會公平、有利于培育代建市場主體的公益項(xiàng)目、公共服務(wù)價(jià)格形成機(jī)制，從而提高政府投資效益，促進(jìn)資源合理流動。
來源：中國機(jī)電設(shè)備招標(biāo)中心
