核心提要 《政府采購(gòu)法》實(shí)施幾年來(lái)，我國(guó)政府采購(gòu)工作已經(jīng)步入依法采購(gòu)的快車道，但隨著政府采購(gòu)工作的不斷深入和發(fā)展，一些問(wèn)題仍制約或阻礙著政府采購(gòu)工作的健康持續(xù)發(fā)展，本文在這方面做了較深入的理論分析和梳理：《政府采購(gòu)法》未能涵蓋工程采購(gòu)，“揀了芝麻，丟了西瓜”；法律條款太原則，實(shí)施細(xì)則遲遲不出臺(tái)，致使執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體工作時(shí)難以操作；各地按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，基本上完成了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，但由于職責(zé)劃分不細(xì)，造成越位缺位現(xiàn)象并存，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)工作的健康、高效發(fā)展。
《政府采購(gòu)法》是否涵蓋工程采購(gòu)
工程政府采購(gòu)在部分地方開(kāi)展得并不順利，當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)行政主管部門認(rèn)為，工程采購(gòu)不屬于《政府采購(gòu)法》管轄的范圍。因?yàn)?，《政府采?gòu)法》第二條對(duì)政府采購(gòu)定義為：各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織，使用財(cái)政性資金采購(gòu)依法制定的集中采購(gòu)目錄以內(nèi)或采購(gòu)限額以上的貨物、工程和服務(wù)的行為。這里講的第一個(gè)概念為政府采購(gòu)主體是各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織；第二個(gè)概念為資金來(lái)源是財(cái)政性資金。而采購(gòu)規(guī)模最大的工程項(xiàng)目，采購(gòu)主體恰恰大都為企業(yè)法人，并非國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織。盡管使用的資金為財(cái)政性資金，卻無(wú)法包含到《政府采購(gòu)法》的管轄范圍，如交通、水利、城建等?！墩少?gòu)法》只能管轄國(guó)家機(jī)關(guān)、事業(yè)單位和團(tuán)體組織使用財(cái)政資金興建的“樓、堂、館、所”，而這部分正是國(guó)家限制的重點(diǎn)。這就是大家所說(shuō)的《政府采購(gòu)法》“揀了芝麻，丟了西瓜”，成為致使政府采購(gòu)的規(guī)模占財(cái)政支出的比例比較低的直接原因。有的地方有一些項(xiàng)目并未進(jìn)行政府采購(gòu)卻將其統(tǒng)計(jì)在內(nèi)，這種做法不僅違法，而且有浮夸之嫌。
實(shí)施細(xì)則不出臺(tái) 執(zhí)行機(jī)構(gòu)難以操作
《政府采購(gòu)法》已經(jīng)頒布實(shí)施，但由于法律條款太原則，加之《政府采購(gòu)法》的實(shí)施細(xì)則遲遲不出臺(tái)，致使執(zhí)行機(jī)構(gòu)進(jìn)行具體工作時(shí)難以操作。
如：《政府采購(gòu)法》規(guī)定詢價(jià)采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)要先成立采購(gòu)小組，由采購(gòu)小組根據(jù)采購(gòu)需求編制采購(gòu)文件，再向三家以上的供應(yīng)商發(fā)出采購(gòu)邀請(qǐng)，然后在截止時(shí)間后進(jìn)行評(píng)審并確定成交供應(yīng)商。這個(gè)階段至少要三天以上，執(zhí)行機(jī)構(gòu)很難作到，因?yàn)檫@樣成本太高。實(shí)際工作中，大都采取由執(zhí)行機(jī)構(gòu)會(huì)同采購(gòu)人編制采購(gòu)文件，向供應(yīng)商發(fā)出邀請(qǐng)，到截止時(shí)間才成立采購(gòu)小組，由采購(gòu)小組對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)報(bào)價(jià)和響應(yīng)文件進(jìn)行評(píng)判，這樣操作更便利，但顯然有?！墩少?gòu)法》的規(guī)定。
再如競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式和詢價(jià)采購(gòu)方式的評(píng)審方法，財(cái)政部財(cái)庫(kù)[2007]2號(hào)文件對(duì)此作了明確規(guī)定，“采購(gòu)人或其委托的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)采用競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式和詢價(jià)采購(gòu)方式的，應(yīng)當(dāng)比照最低評(píng)標(biāo)價(jià)法確定成交供應(yīng)商，即在符合采購(gòu)需求、質(zhì)量和服務(wù)相等的前提下，以提出最低報(bào)價(jià)的供應(yīng)商作為成交供應(yīng)商?！逼溆靡馐菫榱硕沤^不公正的高價(jià)成交，然而，不同產(chǎn)品怎能比較服務(wù)與質(zhì)量相等？這給供應(yīng)商質(zhì)疑投訴提供了機(jī)會(huì)。價(jià)低沒(méi)成交會(huì)被認(rèn)為評(píng)審不公，價(jià)高沒(méi)成交會(huì)被認(rèn)為不公平，讓專家和代理機(jī)構(gòu)無(wú)所適從。
還有政府采購(gòu)檔案的管理，盡管《政府采購(gòu)法》中規(guī)定了采購(gòu)檔案的存檔內(nèi)容，但對(duì)存檔的主題未做明確規(guī)定，即采購(gòu)文件的正本是采購(gòu)人存檔還是代理機(jī)構(gòu)存檔，對(duì)供應(yīng)商的響應(yīng)文件是保存所有參與采購(gòu)活動(dòng)的供應(yīng)商的響應(yīng)文件，還是只存前三名或只存中標(biāo)、成交供應(yīng)商的文件也未明確，造成政府采購(gòu)檔案的存檔混亂。諸如此類的問(wèn)題還有很多。
管采分離后職責(zé)不清 難以形成合力
目前，各地按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，基本上完成了政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)的分離，但由于職責(zé)劃分不細(xì)，造成越位缺位現(xiàn)象并存，嚴(yán)重影響了政府采購(gòu)工作的健康、高效發(fā)展。
制度建設(shè)和監(jiān)督管理上缺位 由于實(shí)施細(xì)則至今未出臺(tái)，執(zhí)行機(jī)構(gòu)在操作中遇到很多政策性問(wèn)題向管理機(jī)構(gòu)反映，若當(dāng)?shù)卣少?gòu)監(jiān)督管理部門政策制定也未能及時(shí)到位，將造成執(zhí)行機(jī)構(gòu)無(wú)所適從的局面。從監(jiān)督管理的角度來(lái)說(shuō)，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門對(duì)執(zhí)行機(jī)構(gòu)的監(jiān)管還比較到位的，而對(duì)采購(gòu)人規(guī)避集中采購(gòu)、違法自采等現(xiàn)象監(jiān)督處罰不夠。
采購(gòu)方式審批上的越位 按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，五種采購(gòu)方式各有適用條件，應(yīng)由采購(gòu)人和執(zhí)行機(jī)構(gòu)根據(jù)項(xiàng)目?jī)?nèi)容和具體情況自主對(duì)照選用；確實(shí)需變更時(shí)，才報(bào)政府采購(gòu)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行審批。但在實(shí)際執(zhí)行中，都由政府采購(gòu)監(jiān)管部門逐項(xiàng)目審批采購(gòu)方式，有時(shí)審批的采購(gòu)方式隨意性較大，執(zhí)行機(jī)構(gòu)操作困難。
協(xié)議采購(gòu)管理五花八門 在《政府采購(gòu)法》規(guī)定的五種采購(gòu)方式之外，各地為提高采購(gòu)效率，方便采購(gòu)人，在實(shí)踐中摸索出協(xié)議采購(gòu)這種行之有效的采購(gòu)模式，但由于全國(guó)沒(méi)有統(tǒng)一的管理辦法，造成各地在協(xié)議采購(gòu)管理五花八門的狀況，監(jiān)管部門和執(zhí)行機(jī)構(gòu)相互扯皮、供應(yīng)商鉆空子的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮。如采購(gòu)人到底是誰(shuí)；協(xié)議供應(yīng)商確定后，采購(gòu)人采購(gòu)時(shí)，開(kāi)具協(xié)議供貨單和對(duì)合同審核確認(rèn)到底屬于管理職能還是采購(gòu)行為？
集采機(jī)構(gòu)定位不明 《政府采購(gòu)法》第七條規(guī)定，“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合……納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)?！蓖瑫r(shí)第十六條、第十八條進(jìn)一步明確了集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的設(shè)立、性質(zhì)和職能范圍。即“集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)……集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是非營(yíng)利事業(yè)法人，根據(jù)采購(gòu)人的委托辦理采購(gòu)事宜……采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；采購(gòu)未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，可以自行采購(gòu)，也可以委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在委托的范圍內(nèi)代理采購(gòu)。納入集中采購(gòu)目錄屬于通用的政府采購(gòu)項(xiàng)目的，應(yīng)當(dāng)委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)；屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)；屬于本單位有特殊要求的項(xiàng)目， 經(jīng)省級(jí)以上人民政府批準(zhǔn)，可以自行采購(gòu)?！备鶕?jù)上述條款，屬未納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，既可以自行采購(gòu)，也可以委托。納入集中采購(gòu)目錄屬于本部門、本系統(tǒng)有特殊要求的項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行部門集中采購(gòu)，但不可以委托代理機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。
但在實(shí)際執(zhí)行中，一些地方將對(duì)集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)混為一談，讓集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)和社會(huì)代理機(jī)構(gòu)公平競(jìng)爭(zhēng)，認(rèn)為這樣可以相互促進(jìn)，互為補(bǔ)充，這種觀點(diǎn)與《政府采購(gòu)法》的規(guī)定是不相符的，也會(huì)極大地挫傷集采機(jī)構(gòu)的積極性。
審批權(quán)和監(jiān)督權(quán)不分形成“燈下黑” 《政府采購(gòu)法》規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)管部門既具有行政審批權(quán)又有監(jiān)督權(quán)，這是立法上的一大缺陷。監(jiān)管部門在行政審批上的無(wú)人監(jiān)督，造成了監(jiān)管部門審批的隨意性。
如采購(gòu)方式審批，可將公開(kāi)招標(biāo)審批為競(jìng)爭(zhēng)性談判或單一來(lái)源采購(gòu)；將集中采購(gòu)目錄內(nèi)的通用項(xiàng)目下達(dá)給集采機(jī)構(gòu)，也可以審批為部門集中采購(gòu)，讓部門委托社會(huì)中介代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，削弱了集中采購(gòu)的職能和規(guī)模。
調(diào)查統(tǒng)計(jì)顯示，2002年全國(guó)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)規(guī)模占總采購(gòu)的72.8%，2003年由于出現(xiàn)了部門集中采購(gòu)，政府集中采購(gòu)、部門集中采購(gòu)、分散采購(gòu)分別占總采購(gòu)規(guī)模的61.8%，17.0%,21.2%；2006年分別為59%、22%、19%。政府集中采購(gòu)規(guī)模有所下降，而部門集中采購(gòu)有所增加。雖然全國(guó)各地的情況有所不同，盡管全國(guó)政府采購(gòu)總體規(guī)模呈現(xiàn)逐年增長(zhǎng)態(tài)勢(shì),但政府集中采購(gòu)的規(guī)模卻在減小。
綜上所述，產(chǎn)生這些問(wèn)題的根源，主要在于法律體系不健全，制度不完善。當(dāng)前，各地都在深入開(kāi)展學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀，建議相關(guān)部門以科學(xué)發(fā)展觀為指導(dǎo)，深入調(diào)研目前政府采購(gòu)中存在的突出問(wèn)題，盡快完善相關(guān)法規(guī)和制度，促進(jìn)我國(guó)政府采購(gòu)工作科學(xué)、健康、持續(xù)發(fā)展。
建議：
相關(guān)部門提請(qǐng)全國(guó)人大對(duì)《政府采購(gòu)法》進(jìn)行適當(dāng)修改，拓寬《政府采購(gòu)法》的涵蓋范圍，將工程采購(gòu)逐步納入，并做好《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的銜接工作，為擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模創(chuàng)造條件。修改和完善詢價(jià)采購(gòu)和競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)方式規(guī)程等，切實(shí)做到依法采購(gòu)。
建議相關(guān)部門盡快出臺(tái)《政府采購(gòu)法實(shí)施細(xì)則》等相關(guān)制度和辦法，完善政府采購(gòu)制度體系，以規(guī)范政府采購(gòu)程序。
完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制，建立政府采購(gòu)事前、事中、事后的全方位監(jiān)督體系，以規(guī)范行政審批行為和各采購(gòu)當(dāng)事人行為，樹(shù)立政府采購(gòu)“公開(kāi)、公平、公正”的良好形象。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
