提要 工程政府采購一直是我國政府采購的弱項，《招標投標法》與《政府采購法》并行是重要原因之一。長期以來，業(yè)內(nèi)人士對兩部法律的適用性認識一直存在分歧。一方認為，工程政府采購應(yīng)適用《政府采購法》，只因其采用了公開招標方式，所以在采購方式的規(guī)范上適用《招標投標法》；另一方則認為，既然《政府采購法》規(guī)定政府采購工程進行招投標的應(yīng)適用《招標投標法》，那就應(yīng)無條件全部適用后者。
這兩種觀點在一定程度上，都是對兩部法律的誤讀，如何協(xié)調(diào)兩者關(guān)系？本文建議：盡快出臺兩法的實施條例或?qū)嵤┘殑t，對現(xiàn)實中的問題給予統(tǒng)籌。
由國家發(fā)改委、財政部分別起草的《招標投標法》、《政府采購法》分別于2000年1月1日和2003年1月1日正式實施，兩部法屬于同一位階，具有相同的法律效力，在遵循公開、公平、公正的原則下規(guī)范政府公共采購的行為，對各自的主體、范圍、監(jiān)管及責任等方面均做出了規(guī)定，但一些規(guī)定存在執(zhí)行操作上的缺陷。
“兩法”的聯(lián)系與區(qū)別
法律規(guī)范的主體不同，權(quán)利不清，責任不明 《政府采購法》規(guī)范的主體為使用財政性資金撥款的國家機關(guān)、事業(yè)單位和團體組織。《招標投標法》不僅規(guī)范上述主體，也包含全民、集體及私有性質(zhì)企業(yè)，即任何自然人、法人和非法人組織。前者排除了所有性質(zhì)的企業(yè)，這是兩部法律最大的區(qū)別。但采購人、采購代理機構(gòu)、采購監(jiān)督管理部門，各方有哪些權(quán)利？誰被賦予這種權(quán)利，法律并不明確。如采購代理機構(gòu)的權(quán)利和責任確定，其與委托人即采購人之間的權(quán)利與責任如何劃分？其對采購過程中出現(xiàn)的問題，有什么應(yīng)對措施，如制止、處罰、停權(quán)等。
行為范圍不同，容易造成監(jiān)督“點多面廣”的缺失 首先，《政府采購法》規(guī)范的是使用財政性資金，依據(jù)政府集中采購目錄和采購限額標準的規(guī)定，以合同方式有償取得貨物、服務(wù)和工程的行為，包括購買、租賃、委托、雇用等，采購方式有公開招標、邀請招標、競爭性談判、單一來源采購、詢價等。《招標投標法》規(guī)定，“在國內(nèi)進行下列工程建設(shè)項目，包括項目的勘察、設(shè)計、施工、監(jiān)理以及工程建設(shè)有關(guān)的重要設(shè)備、材料等的采購，必須進行公開招標。這些項目包括：大型基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目；全部或部分使用國有資金投資或者國家融資的項目；使用國際組織或者外國政府貸款、援助資金的項目”，后者對使用的資金的來源沒做限制。
其次，兩法規(guī)范的行為范圍不同還體現(xiàn)在合同的角度。《政府采購法》涉及的是政府采購貨物、工程、服務(wù)的合同行為，而《招標投標法》涉及工程普通民事商事合同、工程公共采購合同和工程政府采購合同行為。在現(xiàn)行的兩部法律體系規(guī)定下，前者規(guī)范的工程數(shù)量十分有限，后者幾乎涵蓋了所有性質(zhì)的工程項目，需監(jiān)督的點多面廣，在全國監(jiān)管部門不明確統(tǒng)一的情況，很容易造成監(jiān)管環(huán)節(jié)的缺失。
監(jiān)督主管部門不同，呈現(xiàn)多頭管理、同體監(jiān)督的局面 《政府采購法》明確規(guī)定，各級財政部門為政府采購的監(jiān)督主管部門?！墩袠送稑朔ā窙]有明確規(guī)定，只是在2000年3月國務(wù)院出臺的《有關(guān)部門實施招標投標活動行政監(jiān)督的職責分工的意見》文件中規(guī)定：各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的項目招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由各行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的行政主管部門負責；各類房屋建筑及其附屬設(shè)施的建造和與其配套的線路、管道、設(shè)備的安裝項目和市政工程項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由各級建設(shè)行政主管部門負責；進口機電設(shè)備采購項目的招投標活動的監(jiān)督執(zhí)法，由外經(jīng)貿(mào)行政主管部門負責；國家發(fā)展計劃委員會負責對國家重大建設(shè)項目的招投標進行監(jiān)督檢查。由此看出，工程招投標在全國沒有明確統(tǒng)一的監(jiān)管機關(guān)?！墩袠送稑朔ā纷畲蟮谋撞≡谟冢鞑块T管理自家采購事務(wù)，形成委托本機構(gòu)下屬的代理公司采購，自己管理、監(jiān)督、裁決爭端的特殊監(jiān)督模式。
招標實施人不同，造成實施無序、評價困難 《政府采購法》規(guī)定的招標實施人為具有相應(yīng)資質(zhì)的社會代理機構(gòu)和政府集中采購機構(gòu)?！墩袠送稑朔ā穭t規(guī)定為具有編制招標文件和組織評標能力的，可以自行辦理招標事宜的單位。后者規(guī)定的實施人十分廣泛，分散采購特點明顯。由于采購實施主體太多、由誰實施法律依據(jù)不明。各種機構(gòu)之間的區(qū)別、責任、目標以及管理方式都不明確，造成采購效果好壞、合法性與合理性、各方當事人是否充分盡到義務(wù)和責任等，缺乏評價標準，不便于管理和監(jiān)督。
操作標準不盡相同，造成執(zhí)行操作的不規(guī)范，各地差異很大 從了解的情況看，由于從法律依據(jù)上缺乏對工程類采購統(tǒng)一的操作標準和執(zhí)行規(guī)范，各地相關(guān)部門結(jié)合本地情況制定規(guī)章，供應(yīng)商到各地投標必須遵守不同的法律條文規(guī)定。
此外，兩部法律在項目資金范圍、立項審批、信息披露制度、回避制度、評標定標標準、質(zhì)疑程序、投訴程序、監(jiān)督管理及法律責任等方面內(nèi)容規(guī)定存在區(qū)別，造成采購活動中的矛盾與沖突。
現(xiàn)存問題的根源分析
《招標投標法》的實施比《政府采購法》及配套法規(guī)先行一步，客觀上給這兩套法律體系的銜接帶來了障礙，兩部法律并行,在各自規(guī)范的行業(yè)領(lǐng)域里存在排他的情況，導致兩部法律相互協(xié)調(diào)困難，且對兩方面法律的規(guī)范和保護都不徹底。
在同一位階存在著兩部調(diào)整工程類政府采購的法律，《招標投標法》中政府采購與公共采購工程項目的區(qū)分不明晰，適用于《招標投標法》的政府采購工程事項，不能體現(xiàn)政府采購特點，兩部法律在諸多方面內(nèi)容均不相同，如果同時適用《招標投標法》和《政府采購法》，當事各方在兩部法律面前均會遭遇無所適從的局面。
兩部法律在行政監(jiān)督主管部門方面存在嚴重抵觸。監(jiān)督主體不統(tǒng)一，監(jiān)督主體權(quán)責不明、相互沖突，難免各行其是，造成了各部委認定的社會中介招標代理采購機構(gòu)存在多頭管理、惡性競爭等現(xiàn)象。不規(guī)范招標、違規(guī)招標、虛假招標等現(xiàn)象時有發(fā)生。
《招標投標法》規(guī)定相關(guān)行業(yè)和產(chǎn)業(yè)的行政主管部門及其所屬機構(gòu)管轄各自的工程政府采購，即分散采購。為此，部委之間紛紛出臺本部門的行政規(guī)章，從而造成部門之間的規(guī)章相互“打架”，導致工程類政府采購監(jiān)管疲軟和執(zhí)行不力。
來源：政府采購信息報
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