對于公共服務(wù)，政府同樣面臨自身生產(chǎn)抑或市場采購的選擇。隨著公共財政改革的推進，公共服務(wù)采購的份額將不斷提升。當(dāng)前我國公共服務(wù)的采購份額過低，覆蓋范圍狹窄，種類單一，相關(guān)研究滯后。通過鼓勵民間組織參與服務(wù)采購和“跨部門”服務(wù)采購預(yù)算體系的構(gòu)建，將會改變公共服務(wù)的壟斷供給結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)民間組織發(fā)展與預(yù)算效率提升的“雙贏”目標。
服務(wù)經(jīng)濟視野中的公共服務(wù)采購
“十一五”期間，我國服務(wù)業(yè)將進入加速發(fā)展階段，其增速將高于國民經(jīng)濟的整體速度，服務(wù)業(yè)有望成為提供就業(yè)的重要支柱行業(yè)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化的主導(dǎo)行業(yè)。將政府部門提供的公共服務(wù)納入服務(wù)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分析的框架，是20世紀80年代以來世界范圍內(nèi)“新公共管理”浪潮的重要成果之一，公共服務(wù)業(yè)體現(xiàn)了21世紀朝陽產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向。
按照“新公共管理”理論的解釋，以市場運行為基礎(chǔ)的政府部門行為，是可以也應(yīng)當(dāng)參照產(chǎn)業(yè)部門的眼光來審視的。其原因在于，政府部門終究是滿足社會需要的一個系統(tǒng)。它和另一個系統(tǒng)一市場一共同構(gòu)成了滿足人類需要的重要渠道。只不過政府部門的運行主要是以政治權(quán)力而非利益交換為依托的。一旦認識提升至這樣一個層面，以往被視為超凡脫俗的政府部門事實上被請下了“神壇”，政府部門的角色重新定位與重塑也就成為一種必然。顯而易見，伴之而來的將是公共服務(wù)業(yè)運行機制的調(diào)整或重構(gòu)。
通常情況下，公共服務(wù)的供給主體是政府，但隨著20世紀末期“公民社會”理念在世界范圍內(nèi)的復(fù)興，眾多民間組織或“第三部門”所提供的公共服務(wù)，開始呈現(xiàn)加速增長的態(tài)勢，甚至在可以預(yù)見的未來，有可能形成政府和“第三部門”同時作為公共服務(wù)供給主體而平分秋色的局面。從這個意義上講，政府公共服務(wù)采購規(guī)模的擴大與運行模式的轉(zhuǎn)換，很可能成為21世紀中國公共治理領(lǐng)域中非常靚麗的一道風(fēng)景線。
我國公共服務(wù)采購的現(xiàn)狀與問題
1、簡要的現(xiàn)狀描述
鑒于服務(wù)采購確切定義描述上的困難，《中華人民共和國政府采購法》中采取了排除法的方式，即“服務(wù)是指除貨物和工程以外的其他政府采購對象”。對于公共服務(wù)采購的具體內(nèi)容，在財政部編寫的《中華人民共和國政府采購法輔導(dǎo)讀本》中進一步指出，“采購人采購的服務(wù)主要包括專業(yè)服務(wù)、技術(shù)服務(wù)、信息服務(wù)、課題服務(wù)、運輸、維修、培訓(xùn)、勞力等”。
按照中央政府采購的口徑，地方政府采購目錄在較小范圍內(nèi)界定了服務(wù)采購的范圍。通過對我國公共服務(wù)采購的基本情況(見表1)的分析，從采購項目構(gòu)成看，貨物與工程、服務(wù)分別占政府采購總金額的93.51%和6.49%。在個別地方政府層面上，公共服務(wù)采購所占的比重，甚至呈現(xiàn)更低的態(tài)勢。以地方預(yù)算改革成效較為顯著的廣東省和天津市為例：2004年，天津市實現(xiàn)政府采購預(yù)算36.6億元，其中服務(wù)類采購僅占實際采購總金額的2.1%。廣東省2004年工程類采購106億元，占總規(guī)模的47.23%，較2003年翻了3.98倍；貨物類采購100億元，占總規(guī)模的44.67%；而服務(wù)類采購僅為18億元，占采購總規(guī)模的比例只有8.11%，就增長額而言，僅占總增長額的4.98%。
2.存在的主要問題
第一，對于公共服務(wù)及其采購的界定存在著模糊認識。理論上，公共服務(wù)包括純公共服務(wù)和準公共服務(wù)兩個層面的內(nèi)容。純公共服務(wù)還可以進一步劃分為兩類，強制消費的制度性公共服務(wù)和節(jié)約成本考慮的公共服務(wù)。然而，在具體操作層面上，什么屬于純公共服務(wù)，什么是準公共服務(wù)，哪些服務(wù)可以納入公共采購的序列之中，都存在著這樣或那樣彼此懸殊的理解。這種對于公共服務(wù)及其采購范圍認識上的模糊與偏差，成為制約我國公共服務(wù)采購發(fā)展的重要影響因素。
第二，公共服務(wù)采購在政府采購中所占的份額過低。在公共產(chǎn)品序列中，非有形的公共服務(wù)究竟占有多大份額是適度的，同時，在這些服務(wù)中，又有多少可以納入公共采購的序列。在各國財政管理實踐中，或許沒有一個統(tǒng)一的標準與尺度。然而，根據(jù)美國亞利桑納州立大學(xué)CAPS研究中心2003年的一項研究報告，對年均營業(yè)收入為40.2億美元，年均服務(wù)支出為4.34億美元的大公司來說，企業(yè)收入的11%和采購總成本的30%都是用來采購服
務(wù)的。考慮到在政府提供的公共產(chǎn)品中，公共服務(wù)的比例相對較大的現(xiàn)實，服務(wù)采購在政府采購中的份額應(yīng)略高于企業(yè)采購占總采購成本30%的比例。但通過表1的分析可以看出，我國公共服務(wù)采購僅占到政府采購總金額的不到7%，這一比重顯然有些偏低了。
第三，公共服務(wù)采購的覆蓋范圍狹窄，種類過于單一。近年來，在各國公共管理實踐中，大多數(shù)準公共服務(wù)，乃至某些傳統(tǒng)意義上的典型純公共服務(wù)都納入了公共服務(wù)采購和市場化“外包”的范疇。至今，英國的公共服務(wù)行業(yè)，如環(huán)境保護、醫(yī)療、社會保障等領(lǐng)域被認為是建立在合同制基礎(chǔ)之上的，甚至在監(jiān)獄管理等國家傳統(tǒng)的基本職能領(lǐng)域，合同化外包也占有相當(dāng)?shù)谋戎?。又如，美國田納西州20世紀90年代決定建造3所監(jiān)獄，2所繼續(xù)由政府經(jīng)營，而另1所則交給民營企業(yè)，以此來提高效益。同時，美國警察機關(guān)已在從容不迫地民營化；私人安全保衛(wèi)的數(shù)量3倍于警察，監(jiān)禁正作為一種生意出現(xiàn)。到1996年末，有132家看守所開業(yè)，另有39家在建設(shè)中。該行業(yè)的稅收在1997年達到10億美元大關(guān)。
與之相較，我國政府采購主要集中于貨物和工程采購，服務(wù)采購則局限于公務(wù)車輛維修與保險、計算機通用軟件、會議服務(wù)等少數(shù)領(lǐng)域，難免顯得采購種類過于狹窄與單一。加之在服務(wù)業(yè)體系中，這些大多屬于初級服務(wù)產(chǎn)業(yè)，在一定程度上，也制約了公共服務(wù)采購的發(fā)展與成熟。
第四，公共服務(wù)采購的相關(guān)研究滯后。在現(xiàn)時的中國，循著公共管理與公共財政的研究視角，分別就公共服務(wù)和政府采購問題加以研究的文獻，似乎是汗牛充棟了。但前者傾向于“新公共管理”運動對政府治理的再認識，后者則主要集中于整體意義上的政府采購管理改革。應(yīng)該說，公共財政理論研究在中國，已然大體完成了總體構(gòu)架的研究；應(yīng)該循著“市場細分”的思路，分別就公共財政管理的諸多細節(jié)問題(諸如公共預(yù)算、政府采購等)加以更為深入的解剖。然而，在公共服務(wù)采購問題的研究上，我們還沒有看到類似的范式轉(zhuǎn)型。對于傳統(tǒng)政府服務(wù)的“市場化改革”、物品采購與服務(wù)采購之間的互動關(guān)系、民間組織如何參與公共服務(wù)采購的路徑選擇等一系列具有鮮明時代色彩的問題，在理論界與實務(wù)部門，也還未能取得應(yīng)有的共識。
引入民間組織：“雙向共贏”的公共服務(wù)采購管理變革
1.雙向共贏：政府與民間組織的目標一致性
在市場經(jīng)濟中，與企業(yè)追求約束條件下利潤最大化的單一動機不同，民間組織從其誕生的那天起，就是以“非營利性”作為基本。宗旨與原則。在這個意義上，民間組織與政府部門在公共服務(wù)的供給上，具有一致的目標，都以滿足社會公共需要為出發(fā)點。二者之間的互動與合作，有可能實現(xiàn)“雙向共贏”的良好結(jié)果。通過民間組織對公共服務(wù)采購供給的參與，將會在一定程度上，改變公共物品和服務(wù)供給的壟斷市場結(jié)構(gòu)，從而實現(xiàn)促進民間組織壯大與提升預(yù)算資源使用效率的“雙贏”目標。
2.公共服務(wù)采購預(yù)算：民間組織參與政府采購的運行平臺
(1)采用“總額預(yù)算控制”，界定公共服務(wù)供給的規(guī)模
我國公共服務(wù)業(yè)的發(fā)展尚處于起步階段，無論是政府部門，還是非營利組織和民間企業(yè)，對于體現(xiàn)公共服務(wù)總體規(guī)模的預(yù)算總額都較為關(guān)注。因此，一個明確且具有法律約束力的年度預(yù)算總額控制體系，大體構(gòu)成了公共服務(wù)采購預(yù)算編制的基本前提。然而，自2000年以來，我國連續(xù)多年預(yù)算執(zhí)行情況的實際財政收入結(jié)果，均大幅度超過立法機構(gòu)批準的預(yù)算法案的收入規(guī)模(如表2所示)。從增長幅度的比較來看，最少的年份也是年初預(yù)算增幅的1.75倍，最高的年份達到3倍。在某種程度上，這種狀況造成了包括民間組織在內(nèi)的微觀經(jīng)濟個體對于政府采購整體規(guī)模的預(yù)期混亂，影響了其長期采購戰(zhàn)略的制定與實施。
(2)嘗試推行以服務(wù)類型為基礎(chǔ)的“跨部門”預(yù)算
在收支分類上，公共服務(wù)幾乎涉及公共部門運行的所有重要領(lǐng)域。在現(xiàn)實中，一個部門提供多種服務(wù)，以及某種服務(wù)由多個部門提供的相互交叉現(xiàn)象屢見不鮮。然而，我國現(xiàn)行的部門預(yù)算改革，是以部門作為預(yù)算編制與執(zhí)行的基本業(yè)務(wù)單元的。在社會轉(zhuǎn)型時期，各政府職能部門之間的相互“越位”與“缺位”問題，始終沒有得到妥善的解決。部門預(yù)算改革也難免帶有種種歷史沉淀因素的色彩。因此，在公共服務(wù)采購中，難免會出現(xiàn)采購種類的相互交叉，這也是我國公共服務(wù)采購預(yù)算編制的難點所在。
對此，可以適當(dāng)借鑒瑞典的預(yù)算模式，嘗試推行“以服務(wù)類型為基礎(chǔ)的跨部門預(yù)算管理模式”。在瑞典總預(yù)算中，共分成27個支出領(lǐng)域和大約500個撥款項目，其預(yù)算主要是根據(jù)支出領(lǐng)域和撥款項目加以分類。在現(xiàn)階段的中國，需要結(jié)合推進中的政府收支分類改革，按照公共服務(wù)的類型與模式，重新劃分公共服務(wù)采購預(yù)算的收支分類基礎(chǔ)，逐步推行跨越部門邊界的“以服務(wù)類型為基礎(chǔ)”的采購預(yù)算。
(3)明確公共服務(wù)采購預(yù)算中民間組織的介入深度和廣度
當(dāng)我們從經(jīng)濟全球化的視野中，探求政府與民間組織互動影響的時候，民間組織參與公共服務(wù)采購更加具有不同尋常的時代意義。我國加入WTO所涉及的僅僅是商業(yè)消費市場，對于屬于自愿加人的《政府采購協(xié)議》(以下簡稱《協(xié)議》)只是納入了議事日程。盡管如此，我國仍舊做出了盡快開始加入該協(xié)議談判的承諾。同時允諾，最遲于2020年向APEC成員對等開放政府采購市場。應(yīng)該說，我們已經(jīng)聽到了《協(xié)議》的腳步聲。在短短十幾年的緩沖期內(nèi)，我們需要充分培育與壯大包括民間組織在內(nèi)的市場主體。
在市場經(jīng)濟國家，也不乏政府向民間組織讓渡公共服務(wù)供給份額的經(jīng)驗。例如，英國早在1994年就提出了《民間資源方案》，要求各部門的資本建設(shè)計劃必須優(yōu)先考慮由民間出資的可行性。鑒于民間非營利組織在中國還處于萌芽與成長的初期階段，在政府采購中，其所能參與的領(lǐng)域主要限于服務(wù)采購領(lǐng)域。因此，有必要在公共服務(wù)采購預(yù)算中，針對不同類型公共服務(wù)的特點，有選擇地審慎讓渡部分公共服務(wù)采購市場空間，向具備相應(yīng)資質(zhì)條件的民間組織開放。以公共服務(wù)采購預(yù)算作為基本的運行平臺與制度載體，通過逐步拓展民間組織介入公共服務(wù)的深度和廣度，提升民間非營利組織的國際競爭力，以應(yīng)對即將到來的國際化競爭時代。
回顧各國政府治理變革的歷史，近20年來，亞洲的崛起已成為當(dāng)今世界最重要的發(fā)展進程。亞洲對于21世紀的西方世界而言，恰如美國未來學(xué)家約翰·奈斯比特在其名著《亞洲大趨勢》中指出的，“當(dāng)今，西方需要東方，遠勝于東方需要西方”?？梢哉f，公共服務(wù)采購的理論與實踐雖然誕生于西方，但它的成長與成熟將在中國。我們今天所看到的以公共預(yù)算改革為突破口的公共支出管理變革，將是這樣一部恢弘樂章的序曲。憑借以公共服務(wù)采購預(yù)算為載體的制度平臺，通過向民間組織逐步開放長期以來政府部門單邊壟斷的公共服務(wù)市場，構(gòu)建政府與民間的合作伙伴關(guān)系，將會為21世紀的公共治理模式，提供一個具有東方文明色彩的注解。
來源：中國政府采購網(wǎng)
