政府采購(gòu)政策功能包括促進(jìn)自主創(chuàng)新、節(jié)能環(huán)保、中小企業(yè)發(fā)展等諸多方面。本文對(duì)這幾個(gè)方面的法律依據(jù)、相互關(guān)系、存在問(wèn)題、國(guó)外經(jīng)驗(yàn)借鑒、政策建議進(jìn)行了詳盡介紹，有利于我們理清思路、深刻認(rèn)識(shí)政策功能發(fā)揮的重點(diǎn)、難點(diǎn)問(wèn)題，對(duì)于進(jìn)一步的政策研究和政策落實(shí)大有裨益。
當(dāng)前，我國(guó)的政府采購(gòu)事業(yè)已經(jīng)進(jìn)入了持續(xù)穩(wěn)定、健康發(fā)展的新時(shí)期。除了不斷增長(zhǎng)的政府采購(gòu)規(guī)模外，政府采購(gòu)的政策功能逐漸顯現(xiàn)。但是，政府采購(gòu)制度和實(shí)踐中還存在著諸多問(wèn)題，影響了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。所以，在新的形勢(shì)下，深化對(duì)政府采購(gòu)若干政策功能的認(rèn)識(shí)，制定和完善相關(guān)政策、措施，積極探索和實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)政策功能，具有一定的現(xiàn)實(shí)意義。
政府采購(gòu)政策功能的基本內(nèi)涵及法律依據(jù)
(一)政府采購(gòu)政策功能的基本內(nèi)涵與主要內(nèi)容。
政府采購(gòu)政策功能，是指政府利用政府采購(gòu)的資源優(yōu)勢(shì)，在滿(mǎn)足采購(gòu)基本要求的前提下，實(shí)現(xiàn)政府的經(jīng)濟(jì)與社會(huì)宏觀調(diào)控目標(biāo)。政府采購(gòu)的政策功能一般可分為兩類(lèi)。一類(lèi)是政治調(diào)控，指政府可以通過(guò)談判，以對(duì)外簽訂政府采購(gòu)協(xié)議等方式來(lái)協(xié)調(diào)國(guó)際關(guān)系，維護(hù)國(guó)家利益，促進(jìn)區(qū)域和全球經(jīng)濟(jì)的發(fā)展；另一類(lèi)是經(jīng)濟(jì)調(diào)控，指政府通過(guò)制定一系列相關(guān)的政府采購(gòu)法規(guī)政策，對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)進(jìn)行總量調(diào)控、結(jié)構(gòu)調(diào)整、協(xié)調(diào)發(fā)展，以促進(jìn)自主創(chuàng)新、環(huán)境保護(hù)、節(jié)能減排、民族產(chǎn)業(yè)發(fā)展等一系列特定政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。
政府采購(gòu)政策功能的基本內(nèi)涵隨形勢(shì)發(fā)展而變化，屬于動(dòng)態(tài)概念，從目前看，它的主要內(nèi)容為支持自主創(chuàng)新、鼓勵(lì)節(jié)能減排、保護(hù)生態(tài)環(huán)境、促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展、保護(hù)民族產(chǎn)業(yè)、促進(jìn)就業(yè)等。
(二)政府采購(gòu)政策功能的法律依據(jù)。
《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《政府采購(gòu)法》）第九條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，
第十條又規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。這已充分體現(xiàn)了政府采購(gòu)需發(fā)揮政策功能的立法精神。
為貫徹落實(shí)《政府采購(gòu)法》的相關(guān)規(guī)定，2004年財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委印發(fā)了《節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2004]185號(hào)），2005年又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整節(jié)能產(chǎn)品政府采購(gòu)清單的通知》（財(cái)庫(kù)[2005]159號(hào)）。2006年，財(cái)政部、國(guó)家環(huán)?？偩致?lián)合印發(fā)《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2006]90號(hào)），國(guó)務(wù)院頒布了《關(guān)于實(shí)施〈國(guó)家中長(zhǎng)期科學(xué)與技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020）〉若干配套政策的通知》，財(cái)政部也印發(fā)了《關(guān)于實(shí)施促進(jìn)自主創(chuàng)新政府采購(gòu)政策的若干意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2006]47號(hào)），明確了實(shí)施自主創(chuàng)新的政府采購(gòu)政策。2007年以來(lái)，財(cái)政部相繼印發(fā)了關(guān)于《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)預(yù)算管理辦法》（國(guó)辦發(fā)[2007]29號(hào)）、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)評(píng)審辦法》（國(guó)辦發(fā)[2007]30號(hào)）、《自主創(chuàng)新產(chǎn)品政府采購(gòu)合同管理辦法》（國(guó)辦發(fā)[2007]31號(hào)）等，國(guó)務(wù)院辦公廳也出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于建立政府強(qiáng)制采購(gòu)節(jié)能產(chǎn)品制度的通知》等一系列政策和規(guī)定，給政府采購(gòu)政策功能的具體實(shí)施提供了法律法規(guī)依據(jù)，創(chuàng)造了良好的制度條件。
(三)政府采購(gòu)政策功能與采購(gòu)政策之間的關(guān)系。
第一，政府采購(gòu)政策功能是其固有的“人為化”功能。這可以從三個(gè)方面說(shuō)明。一是從政府采購(gòu)所要實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)來(lái)講，調(diào)控經(jīng)濟(jì)、扶持民族工業(yè)發(fā)展等是政府采購(gòu)的政策目標(biāo)；政府采購(gòu)的基本目標(biāo)是保證政府日常政務(wù)需要，采購(gòu)質(zhì)優(yōu)價(jià)廉的貨物、工程和服務(wù)，政府采購(gòu)的政策目標(biāo)實(shí)現(xiàn)，必須保證其基本目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。二是從功能角度來(lái)看，調(diào)控經(jīng)濟(jì)、抑制腐敗等是政府采購(gòu)的政策功能；政府采購(gòu)的基本功能，是政府在購(gòu)買(mǎi)到合乎質(zhì)量要求產(chǎn)品和服務(wù)的同時(shí)，所具有的調(diào)節(jié)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行、保護(hù)環(huán)境等方面的能力。政府采購(gòu)的基本功能是采購(gòu)活動(dòng)固有的、自發(fā)的發(fā)揮著作用；而政府采購(gòu)的政策功能，是政府在完成采購(gòu)任務(wù)的同時(shí)，人為“聚焦”，然后通過(guò)采購(gòu)政策加以“放大”的功能。三是從政府對(duì)采購(gòu)活動(dòng)的要求來(lái)講，調(diào)控經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境是政府對(duì)采購(gòu)的政策要求，而其基本要求是滿(mǎn)足政府的消費(fèi)（貨物、服務(wù)）和投資（工程）需求。
第二，政策功能的發(fā)揮需要有具體的采購(gòu)政策來(lái)引導(dǎo)。主要有兩方面的理由：一是從時(shí)序上看，政府采購(gòu)以滿(mǎn)足政府消費(fèi)需求為己任，早在自由市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)時(shí)期已經(jīng)存在。1782年英國(guó)設(shè)立的文具公用局，其目的就是為政府部門(mén)采購(gòu)辦公用品而成立的；而政府采購(gòu)的政策功能則是在凱恩斯宏觀經(jīng)濟(jì)理論出現(xiàn)以后，伴隨著政府干預(yù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)活動(dòng)以及市場(chǎng)失靈等情況才出現(xiàn)的。二是從主次上看，一方面，滿(mǎn)足政府的消費(fèi)需求是政府采購(gòu)的主要目標(biāo)，調(diào)控經(jīng)濟(jì)、保護(hù)環(huán)境等其他目標(biāo)是在主要目標(biāo)完成情況下政府所“追求”的目標(biāo)，如果不顧政府采購(gòu)的主要目標(biāo)不僅會(huì)造成財(cái)政資源的浪費(fèi)，而且也違背了建立政府采購(gòu)制度的初衷；另一方面，如果政府沒(méi)有明確的采購(gòu)政策，采購(gòu)活動(dòng)自發(fā)地進(jìn)行，同樣的采購(gòu)額度是難以發(fā)揮其政策功能的，其相應(yīng)的政策目標(biāo)也是難以實(shí)現(xiàn)的。也就是說(shuō)，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮必須以執(zhí)行政府的采購(gòu)政策為前提；采購(gòu)政策目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，也必須以執(zhí)行采購(gòu)政策為前提，否則其政策功能難以發(fā)揮，政策目標(biāo)也難以實(shí)現(xiàn)。
第三，政策功能的發(fā)揮需要有切實(shí)可行的采購(gòu)政策來(lái)保證。在“采購(gòu)目標(biāo)——采購(gòu)政策——政策功能發(fā)揮”這一系列鏈條中，采購(gòu)政策是實(shí)現(xiàn)采購(gòu)目標(biāo)，發(fā)揮政策功能的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。為此，制定一系列配套的、有很強(qiáng)操作性的采購(gòu)政策就成為能否發(fā)揮政策功能、發(fā)揮好壞的關(guān)節(jié)點(diǎn)。由于采購(gòu)政策是根據(jù)采購(gòu)目標(biāo)確定的，而采購(gòu)目標(biāo)又是根據(jù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的要求框定的，因此，在進(jìn)一步貫徹《政府采購(gòu)法》的同時(shí)，應(yīng)針對(duì)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，結(jié)合有關(guān)經(jīng)濟(jì)政策，制定出既能上下銜接、又能左右連貫的采購(gòu)政策，以確保采購(gòu)政策功能的發(fā)揮、采購(gòu)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。如，在利用政府采購(gòu)調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展的問(wèn)題上，如何調(diào)控總量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展；如何調(diào)控結(jié)構(gòu)，促使產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)優(yōu)化和產(chǎn)業(yè)升級(jí)；如何調(diào)節(jié)價(jià)格，促使物價(jià)穩(wěn)定；如何調(diào)整分配，促進(jìn)分配公平等等，這些都需要有可依據(jù)的采購(gòu)政策和可操作的方法程序，才能實(shí)現(xiàn)相關(guān)目標(biāo)。
發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能存在的主要問(wèn)題
認(rèn)識(shí)不足，難以形成動(dòng)力機(jī)制。我國(guó)政府采購(gòu)制度實(shí)施時(shí)間不長(zhǎng)，目前，多數(shù)單位認(rèn)為政府采購(gòu)只是節(jié)減財(cái)政資金、預(yù)防腐敗的一項(xiàng)制度革新，對(duì)政府采購(gòu)政策功能的概念、作用、意義以及對(duì)履行政府采購(gòu)政策功能的責(zé)任和義務(wù)認(rèn)識(shí)不足。在采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)更重視采購(gòu)程序合法，采購(gòu)人也只關(guān)注采購(gòu)結(jié)果是否滿(mǎn)意，對(duì)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)施，缺乏積極參與、認(rèn)真落實(shí)的意識(shí)與動(dòng)力。
法規(guī)缺失，具體執(zhí)行難度較大?！墩少?gòu)法》雖然提出了發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的要求，但由于沒(méi)有完備的配套操作細(xì)則，使政府采購(gòu)政策與采購(gòu)政策功能之間的銜接不盡完備。
如，《政府采購(gòu)法》第十條規(guī)定“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)采購(gòu)本國(guó)貨物、工程和服務(wù)”。但是，在經(jīng)濟(jì)全球化的背景下定義什么是本國(guó)貨物并不容易，由于目前缺乏對(duì)“本國(guó)貨物”進(jìn)行準(zhǔn)確界定的法律依據(jù)，依公平競(jìng)爭(zhēng)和不得歧視的法律原則，要發(fā)揮保護(hù)“國(guó)貨”的政策功能比較困難。
又如，《政府采購(gòu)法》第九條規(guī)定：“政府采購(gòu)應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展政策的目標(biāo)，包括保護(hù)環(huán)境，扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等”，明確了要將政府采購(gòu)中的一定份額給予中小企業(yè)，我國(guó)的《中小企業(yè)促進(jìn)法》同樣也要求扶持他們快速發(fā)展。但是，實(shí)際操作中如何認(rèn)定中小企業(yè)？應(yīng)該給予怎么樣的扶持？沒(méi)有確定的標(biāo)準(zhǔn)和強(qiáng)制性措施，采購(gòu)人或采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)不執(zhí)行法律或“政策”應(yīng)該承擔(dān)什么樣的法律責(zé)任？?jī)刹糠芍卸歼€找不到明確的依據(jù)。
再如，財(cái)政部與發(fā)改委、國(guó)家環(huán)?？偩殖雠_(tái)的《節(jié)能環(huán)保政府采購(gòu)實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2004]185號(hào)）和《關(guān)于環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品政府采購(gòu)實(shí)施的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)[2006]90號(hào)）雖然使節(jié)能產(chǎn)品和環(huán)境標(biāo)志產(chǎn)品在政府采購(gòu)時(shí)有了選擇依據(jù)，但其局限性也相當(dāng)明顯，主要是清單的標(biāo)準(zhǔn)缺乏廣泛性。我國(guó)目前實(shí)施的節(jié)能、環(huán)保標(biāo)志有4種，即十環(huán)標(biāo)志、環(huán)境標(biāo)志II型、節(jié)能標(biāo)志和能效標(biāo)識(shí)，清單僅覆蓋其中部分標(biāo)志產(chǎn)品，不能覆蓋全部節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品，且清單調(diào)整需要1年左右的時(shí)間，不能及時(shí)反映節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品發(fā)展的最新情況，動(dòng)態(tài)性差。
相關(guān)部門(mén)協(xié)同管理機(jī)制尚未理順。要發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能，會(huì)涉及方方面面和多個(gè)領(lǐng)域，單靠財(cái)政部門(mén)一家難于奏效，需要相關(guān)部門(mén)的協(xié)調(diào)和配合，比如，對(duì)綠色環(huán)保產(chǎn)品的界定，會(huì)涉及環(huán)保部門(mén)和其他相關(guān)政府部門(mén)；又如，對(duì)自主創(chuàng)新型企業(yè)和自主創(chuàng)新產(chǎn)品的界定，會(huì)涉及科技部門(mén)和知識(shí)產(chǎn)權(quán)部門(mén)等，各相關(guān)部門(mén)必須制定相應(yīng)的認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)和制度，這樣，政府采購(gòu)政策功能才得以實(shí)施；另外，政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮，是否可得到相關(guān)稅收政策的支持，使政府采購(gòu)政策功能疊加發(fā)揮效應(yīng)，這些都必須有人牽頭落實(shí)，沒(méi)有具體的協(xié)調(diào)措施和辦法，政府采購(gòu)政策功能就無(wú)法順利發(fā)揮作用。
監(jiān)管環(huán)節(jié)缺乏相應(yīng)保障措施。要使政府采購(gòu)政策功能得以有效發(fā)揮，除了實(shí)施方面的制度建設(shè)之外，在管理、監(jiān)督上應(yīng)有相應(yīng)的保障措施。如，與政府采購(gòu)政策功能相適應(yīng)的預(yù)算管理制度、落實(shí)政府采購(gòu)政策功能的檢查監(jiān)督制度、檢驗(yàn)政府采購(gòu)政策功能效率的評(píng)價(jià)制度、政策功能分類(lèi)匯總的統(tǒng)計(jì)制度等，這些保障性和基礎(chǔ)性制度的缺乏，將會(huì)阻礙政府采購(gòu)政策功能的有效發(fā)揮。（上）
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
