■第三屆政府采購(gòu)優(yōu)秀論文評(píng)選獲獎(jiǎng)?wù)撐倪x登
編者按 政府采購(gòu)制度要不斷完善，必須善于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題并提出辦法。本文以政府采購(gòu)管理中存在的問(wèn)題，包括預(yù)算缺乏定價(jià)基礎(chǔ)、資產(chǎn)管理不銜接、審批主體職責(zé)不明晰以及監(jiān)管薄弱等為切入點(diǎn)，對(duì)政府采購(gòu)的管理與制度創(chuàng)新提出了針對(duì)性的建議。
政采制度改革成效顯著
我國(guó)實(shí)施政府采購(gòu)以來(lái)，取得了顯著的成效：制度不斷完善，頒布實(shí)施了《政府采購(gòu)法》規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)的全過(guò)程，還有《招標(biāo)投標(biāo)法》和《合同法》等相關(guān)法律也對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)有相應(yīng)的約束；運(yùn)行機(jī)制不斷健全，采購(gòu)制度和操作行為進(jìn)一步規(guī)范，依法采購(gòu)、公開(kāi)透明的運(yùn)行機(jī)制逐步形成；采購(gòu)規(guī)模不斷擴(kuò)大，由2002年的1009.6億元增加到2008年的5900多億元，采購(gòu)范圍不斷拓寬，由單純的貨物采購(gòu)擴(kuò)大到工程及服務(wù)領(lǐng)域。
規(guī)范行為 依法行政
在政府采購(gòu)制度運(yùn)行中，政府行為具有雙重性，既是市場(chǎng)管理者又是市場(chǎng)參與者。正因如此，政府的采購(gòu)行為對(duì)市場(chǎng)和宏觀經(jīng)濟(jì)運(yùn)行有著舉足輕重的影響?！墩少?gòu)法》的實(shí)施，可以明確管理職能與采購(gòu)職能，一方面使政府采購(gòu)受市場(chǎng)規(guī)則和法律的約束，交易行為平等，另一方面保證政府通過(guò)采購(gòu)政策調(diào)控經(jīng)濟(jì)，維護(hù)市場(chǎng)秩序，真正形成管理職能與采購(gòu)職能相分離的管理機(jī)制。
源頭治腐 促進(jìn)廉政
從1999年開(kāi)始，中紀(jì)委就把推行政府采購(gòu)制度作為從源頭上預(yù)防和治理腐敗的重要措施之一，黨的十五屆六中全會(huì)通過(guò)的《中共中央關(guān)于加強(qiáng)和改進(jìn)黨的作風(fēng)建設(shè)的決定》，明確提出推行政府采購(gòu)制度是黨風(fēng)建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容。由于政府采購(gòu)工作遵循“公開(kāi)、公平、公正”的原則，在實(shí)施政府采購(gòu)的過(guò)程中，有利于建立健全采購(gòu)行為的監(jiān)督機(jī)制。一是直接監(jiān)督?，F(xiàn)行的采購(gòu)方式主要是公開(kāi)招標(biāo)，在整個(gè)采購(gòu)過(guò)程中采購(gòu)單位和供應(yīng)商會(huì)自覺(jué)地進(jìn)行相互監(jiān)督。二是行政監(jiān)督，對(duì)采購(gòu)過(guò)程中的違規(guī)違法問(wèn)題，供應(yīng)商可按規(guī)定直接向政府采購(gòu)管理部門進(jìn)行投訴，維護(hù)自己的合法權(quán)益。三是外部監(jiān)督。在政府采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中，會(huì)邀請(qǐng)審計(jì)、監(jiān)察等部門參加開(kāi)標(biāo)和評(píng)標(biāo)活動(dòng)，以加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)流程的監(jiān)督。而有效的監(jiān)督機(jī)制使得政府采購(gòu)工作更加健康、有序、規(guī)范地進(jìn)行，有效促進(jìn)政府廉政建設(shè)。
提高資金效益 強(qiáng)化支出管理
在傳統(tǒng)財(cái)政支出管理體制和政府采購(gòu)模式下，由于采購(gòu)的決策程序不科學(xué)，采購(gòu)行為不規(guī)范，操作程序不透明，勢(shì)必影響政府采購(gòu)資金的有效使用。建立健全政府采購(gòu)制度，將政府采購(gòu)程序和方式以及資金撥付辦法制度化，就可以充分發(fā)揮政府采購(gòu)的積極效應(yīng)，有利于提高財(cái)政資金的使用效益。同時(shí)財(cái)政部門在采購(gòu)活動(dòng)進(jìn)行過(guò)程中隨時(shí)掌握采購(gòu)的工作進(jìn)展和動(dòng)態(tài)，并根據(jù)采購(gòu)合同及驗(yàn)收情況，直接將采購(gòu)資金撥付給供應(yīng)商，從根本上杜絕了采購(gòu)單位截留、挪用財(cái)政資金的問(wèn)題，使財(cái)政監(jiān)督的有關(guān)規(guī)定落到實(shí)處，有利于進(jìn)一步提高財(cái)政資金的運(yùn)作質(zhì)量和強(qiáng)化財(cái)政支出的管理監(jiān)督力度。
保護(hù)民族產(chǎn)業(yè) 實(shí)施政策功能
根據(jù)WTO的有關(guān)規(guī)定，我國(guó)在加入WTO政府采購(gòu)協(xié)定之前，政府采購(gòu)將是WTO所能夠接受的合法的貿(mào)易壁壘，也就是說(shuō)國(guó)家可以不受限制地在政府采購(gòu)這個(gè)領(lǐng)域里設(shè)立非關(guān)稅貿(mào)易壁壘、限制進(jìn)口商品、保護(hù)國(guó)內(nèi)商品。《政府采購(gòu)法》的頒布實(shí)施，為在全面開(kāi)放政府采購(gòu)市場(chǎng)之前實(shí)施扶持國(guó)內(nèi)企業(yè)發(fā)展等政策提供了法律保護(hù)。我們可以充分發(fā)揮政府采購(gòu)的非關(guān)稅貿(mào)易壁壘作用，保護(hù)和支持民族企業(yè)的發(fā)展，增強(qiáng)國(guó)內(nèi)企業(yè)自我發(fā)展能力和國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力。
政府采購(gòu)作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)；發(fā)揮政府采購(gòu)導(dǎo)向功能促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整；制定相關(guān)的政府采購(gòu)政策，發(fā)揮促進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整的作用；制定市場(chǎng)準(zhǔn)入規(guī)則、競(jìng)爭(zhēng)規(guī)則、執(zhí)行監(jiān)督規(guī)則，促進(jìn)產(chǎn)品質(zhì)量、技術(shù)水平提升，實(shí)現(xiàn)環(huán)境保護(hù)功能；通過(guò)扶持中小企業(yè)的政策，促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展的功能。
管理領(lǐng)域存在四大問(wèn)題
采購(gòu)預(yù)算編制不準(zhǔn)確
我國(guó)的政府采購(gòu)預(yù)算編制存在的問(wèn)題之一就是缺乏一個(gè)合理的定價(jià)體系。就目前的預(yù)算編制現(xiàn)狀來(lái)看，預(yù)算單位在編制政府采購(gòu)預(yù)算時(shí)，沒(méi)有項(xiàng)目或品目的價(jià)值可參考，或沒(méi)有統(tǒng)一的價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，往往是“拍腦袋”，隨意性很強(qiáng)。
如預(yù)算單位可能按照自己的想法隨意將某一電腦的預(yù)算定為1萬(wàn)元，但事實(shí)上在采購(gòu)時(shí)只需支付6000元，余下的4000元差價(jià)在現(xiàn)有的政府采購(gòu)統(tǒng)計(jì)報(bào)表系統(tǒng)中，就被默認(rèn)為節(jié)約資金，但事實(shí)上，這4000元并非是節(jié)約資金，而是由于編制政府采購(gòu)預(yù)算不精細(xì)產(chǎn)生的。
如此一方面造成預(yù)算規(guī)模盲目擴(kuò)大，財(cái)政部門在審核時(shí)也無(wú)從控制，占用了國(guó)家預(yù)算的大盤子；另一方面也助長(zhǎng)了預(yù)算單位花錢“大手大腳”的不良風(fēng)氣；更不符合財(cái)政精細(xì)化管理的要求。
與資產(chǎn)管理不銜接
政府采購(gòu)要求有了預(yù)算才能實(shí)施采購(gòu)，即有錢才能采購(gòu)。換角度而言，只要有政府采購(gòu)預(yù)算就可以實(shí)施采購(gòu)，但不管采購(gòu)項(xiàng)目特別是貨物采購(gòu)項(xiàng)目是否有必要實(shí)施，即該資產(chǎn)該不該購(gòu)置、資產(chǎn)有無(wú)定額控制等問(wèn)題，因?yàn)檫@些問(wèn)題屬于資產(chǎn)管理的范疇。導(dǎo)致有些預(yù)算單位個(gè)人名下的電腦多達(dá)四五臺(tái)，而且電腦的配置越來(lái)越高。這無(wú)疑是對(duì)財(cái)政資金的浪費(fèi)，主要原因就是資產(chǎn)管理與采購(gòu)預(yù)算沒(méi)有很好銜接起來(lái)。缺乏這種銜接，就為采購(gòu)人無(wú)視實(shí)際需要盲目編制預(yù)算盲目采購(gòu)提供了可能。
審批工作責(zé)任不清
審批是政府采購(gòu)管理的重要手段。按照目前的審批規(guī)定，財(cái)政部門涉及采購(gòu)人的主要有以下幾種類別的政府采購(gòu)審批，一是公開(kāi)招標(biāo)失敗轉(zhuǎn)其他采購(gòu)方式，二是采購(gòu)進(jìn)口產(chǎn)品（只要進(jìn)口產(chǎn)品相應(yīng)項(xiàng)目金額在限額標(biāo)準(zhǔn)之上就需報(bào)批），三是公開(kāi)招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)之上的貨物、服務(wù)、工程采購(gòu)項(xiàng)目采取其他采購(gòu)方式。
上報(bào)財(cái)政部門進(jìn)行審批可有效地加強(qiáng)對(duì)資金使用的監(jiān)管力度，但也產(chǎn)生了一個(gè)問(wèn)題，即審批主體職責(zé)定位與責(zé)任劃分的問(wèn)題。
以進(jìn)口產(chǎn)品審批為例，所需遞交的材料有進(jìn)口產(chǎn)品申請(qǐng)表、專家論證意見(jiàn)和專家簽到表。進(jìn)口產(chǎn)品的申請(qǐng)購(gòu)買前提一般是說(shuō)明所需采購(gòu)的產(chǎn)品國(guó)內(nèi)不生產(chǎn)，或者國(guó)內(nèi)生產(chǎn)的產(chǎn)品無(wú)法滿足需要，通常專家意見(jiàn)就寫明以上情況。但是財(cái)政部門在審批時(shí)很難確定專家意見(jiàn)的準(zhǔn)確性，更難確定專家是否具有評(píng)審資格。如果財(cái)政部門僅根據(jù)提交材料審批通過(guò)申請(qǐng)，而事后證明該產(chǎn)品不僅國(guó)內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項(xiàng)目需求，那么這里面所產(chǎn)生的責(zé)任由誰(shuí)來(lái)承擔(dān)？對(duì)于申請(qǐng)單位而言，既然財(cái)政部門已經(jīng)審批通過(guò)，那么就可購(gòu)買，事后所產(chǎn)生的一切責(zé)任與后果也就應(yīng)當(dāng)由財(cái)政部門來(lái)負(fù)責(zé)。類似審批責(zé)任劃分不明確的問(wèn)題將大大影響采購(gòu)工作的實(shí)施成效。
監(jiān)管力度不足
建立嚴(yán)格的監(jiān)督管理制度，以保證政府采購(gòu)工作的規(guī)范運(yùn)行，是我國(guó)政府采購(gòu)制度建立與完善過(guò)程中亟待解決的關(guān)鍵問(wèn)題。從現(xiàn)狀來(lái)看，這方面存在以下不足：一是監(jiān)督手段有限，一些違規(guī)現(xiàn)象防不勝防，如該實(shí)行公開(kāi)招標(biāo)的政府采購(gòu)項(xiàng)目擅自改用其他采購(gòu)方式代替，采購(gòu)人與供應(yīng)商串通操縱中標(biāo)過(guò)程，擅自改變中標(biāo)結(jié)果等等。二是對(duì)采購(gòu)人違法采購(gòu)行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不足，無(wú)法有效遏止違法違規(guī)行為，造成公眾對(duì)政府采購(gòu)失去信心，使政府采購(gòu)市場(chǎng)的公平、公正性下降。
采取有效對(duì)策提升管理效能
建立政府采購(gòu)定價(jià)體系
建立完整、準(zhǔn)確的政府采購(gòu)預(yù)算編制制度是建立規(guī)范、完善的政府采購(gòu)制度的前提。預(yù)算編制的精細(xì)化，提高了政府采購(gòu)的透明度，這對(duì)健全財(cái)政職能、細(xì)化支出管理、提高財(cái)政資金的使用效率起到了很好的促進(jìn)效用。因此，為了細(xì)化預(yù)算編制，提高預(yù)算編制的科學(xué)合理性，建議建立起科學(xué)合理的政府采購(gòu)定價(jià)體系，確定預(yù)算的價(jià)值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價(jià)基礎(chǔ)、定價(jià)原則。這方面可以先以目前的政府采購(gòu)目錄內(nèi)產(chǎn)品或項(xiàng)目做試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，使采購(gòu)預(yù)算編制更合理，從而正確反映政府采購(gòu)的規(guī)模和節(jié)約率。
政采與資產(chǎn)管理相銜接
針對(duì)采購(gòu)人任意編制預(yù)算進(jìn)行隨意采購(gòu)、無(wú)限量采購(gòu)的現(xiàn)象，應(yīng)建立以資產(chǎn)配置定額為前提的一套科學(xué)合理的定員定額體系，建立與政府采購(gòu)相銜接的資產(chǎn)管理機(jī)制。2009年，財(cái)政部已嘗試對(duì)土地、房屋、汽車等資產(chǎn)進(jìn)行管理，針對(duì)這一嘗試，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，將其擴(kuò)展到政府集中采購(gòu)目錄內(nèi)產(chǎn)品。為此，必須首先制定車輛、辦公家具、辦公設(shè)備等的配備標(biāo)準(zhǔn)，做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財(cái)政資金用到實(shí)處，減低行政成本。
準(zhǔn)確劃分審批事項(xiàng)的責(zé)任點(diǎn)
要使申報(bào)審批達(dá)到預(yù)期的效果，必須明確審批事項(xiàng)各個(gè)主體的職責(zé)定位及責(zé)任點(diǎn)。審批事項(xiàng)涉及各個(gè)相關(guān)主體，有專家、有上級(jí)主管部門、有財(cái)政部，各個(gè)主體擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項(xiàng)的合理性與真實(shí)性。按照目前的審批制度，在政府采購(gòu)中財(cái)政部門承擔(dān)了最后的審批工作，相應(yīng)的也就承擔(dān)了最后的責(zé)任，這必然導(dǎo)致采購(gòu)相關(guān)的主體責(zé)任心淡漠、敷衍了事。因此，必須明確審批主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批項(xiàng)目層層上報(bào)，則每層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。以進(jìn)口產(chǎn)品申報(bào)審批為例，申請(qǐng)單位既然出具了相應(yīng)的專家論證意見(jiàn)，如若事后表明專家意見(jiàn)不實(shí)，則采購(gòu)單位也應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。
加大懲處和責(zé)任追究力度
完善政府采購(gòu)監(jiān)督機(jī)制需要從三方面著手：
一是建立對(duì)政府采購(gòu)工作各環(huán)節(jié)的日常監(jiān)督，如采購(gòu)計(jì)劃制定、采購(gòu)預(yù)算編報(bào)，應(yīng)層層上報(bào)，層層批復(fù)。要保證政府采購(gòu)預(yù)算的合理性和有效性，防止出現(xiàn)采購(gòu)單位不顧預(yù)算自由采購(gòu)的行為。再如，非公開(kāi)招標(biāo)方式的組織是否符合規(guī)定，有無(wú)“暗箱操作”，這些都需要在日常監(jiān)督中予以重視。
二是要建立審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察等部門組成的專業(yè)監(jiān)督隊(duì)伍，形成多層次、多手段的監(jiān)督體系。監(jiān)督要有強(qiáng)有力的手段，單靠單位內(nèi)部的財(cái)務(wù)監(jiān)督不行，所以要發(fā)揮審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門的作用，這就要求審計(jì)、紀(jì)檢監(jiān)察部門加強(qiáng)對(duì)政府采購(gòu)業(yè)務(wù)的學(xué)習(xí)，熟練把握相關(guān)知識(shí)，在監(jiān)督上發(fā)揮更大的作用。
三是加大處罰力度。要真正形成對(duì)政府采購(gòu)領(lǐng)域違法犯罪行為的高壓態(tài)勢(shì)，依法嚴(yán)懲違法違規(guī)行為，切實(shí)起到威懾作用，遏制政府采購(gòu)領(lǐng)域腐敗現(xiàn)象的滋生蔓延。同時(shí)，對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)公務(wù)員和所屬事業(yè)單位在政府采購(gòu)過(guò)程中濫用職權(quán)、徇私舞弊、惡意串通的行為要堅(jiān)決予以處理，防止出現(xiàn)違法不糾、執(zhí)法不嚴(yán)的現(xiàn)象。（作者系水利部預(yù)算執(zhí)行中心主任）
來(lái)源：政府采購(gòu)信息報(bào)
