編者按 政府采購(gòu)制度改革取得的成績(jī)有目共睹，誰也不能抹煞；看清成績(jī)，有利于堅(jiān)定信心，鼓舞斗志，具有重要意義。而看清存在的問題并提出對(duì)策，有利于確立政府采購(gòu)制度改革的新目標(biāo)，這對(duì)于事業(yè)的進(jìn)一步推進(jìn)同樣重要。云南省財(cái)政廳政府采購(gòu)管理處處長(zhǎng)程彪認(rèn)真分析了當(dāng)前政府采購(gòu)制度中的重大問題，并提出了自己的對(duì)策建議，其思考頗有價(jià)值。
四大現(xiàn)實(shí)問題制約制度改革
法律法規(guī)不銜接
政府采購(gòu)是一種按照市場(chǎng)規(guī)律進(jìn)行的行政強(qiáng)制行為，是一項(xiàng)涉及采購(gòu)活動(dòng)監(jiān)督管理部門、采購(gòu)機(jī)構(gòu)（包括集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、其他采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）、采購(gòu)人、專家評(píng)委和采購(gòu)供應(yīng)商等方方面面的系統(tǒng)性改革工作。
《政府采購(gòu)法》從其立法宗旨和政策取向開始就具有很強(qiáng)的行政法律特征，而《招標(biāo)投標(biāo)法》更多的是調(diào)整民事關(guān)系，《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》就法律所調(diào)整的范圍和內(nèi)容，甚至對(duì)貨物服務(wù)和工程的定義、違法行為的處罰等都有差別。
《招標(biāo)投標(biāo)法》第二條規(guī)定，國(guó)內(nèi)所有招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)都適用該法，但從第三條開始則又主要適用于工程建設(shè)項(xiàng)目?！墩少?gòu)法》第二條規(guī)定：“使用財(cái)政性資金采購(gòu)貨物、工程和服務(wù)的行為，適用本法。本法所稱工程，是指建設(shè)工程?！彪m然第四條規(guī)定“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”，但按照采購(gòu)法第十三條規(guī)定：“各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門，依法履行對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)的監(jiān)督管理職責(zé)”和第五十五條“質(zhì)疑供應(yīng)商對(duì)采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的答復(fù)不滿意，或者采購(gòu)人、采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未在規(guī)定的時(shí)間內(nèi)做出答復(fù)的，可以向同級(jí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門投訴”，與國(guó)家發(fā)改委等七部門根據(jù)國(guó)務(wù)院規(guī)定發(fā)布的《工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)投訴處理辦法》第四條“對(duì)國(guó)家重大建設(shè)項(xiàng)目（含工業(yè)項(xiàng)目）招標(biāo)投標(biāo)的投訴，由國(guó)家發(fā)展改革委員會(huì)受理并依法做出處理決定”發(fā)生矛盾和沖突。由發(fā)改委立項(xiàng)批復(fù)但屬于政府采購(gòu)范圍內(nèi)的項(xiàng)目基本都是發(fā)改委在監(jiān)督管理，甚至變更采購(gòu)方式的批準(zhǔn)也由發(fā)改委進(jìn)行審批。法律之間的矛盾、政出多門的結(jié)果就是政府采購(gòu)無法按統(tǒng)一的法律依據(jù)進(jìn)行，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)的具體組織過程中很難適從，投標(biāo)人在投標(biāo)過程中困惑重重，影響了制度的統(tǒng)一性。
預(yù)算體制不配套
由于財(cái)政預(yù)算體制還處于改革當(dāng)中，當(dāng)前部門采購(gòu)預(yù)算的申報(bào)、批準(zhǔn)和下達(dá)體制尚未達(dá)到現(xiàn)代公共財(cái)政管理要求和政府采購(gòu)管理要求。一是財(cái)政體制尤其是預(yù)算管理體制的配套改革不到位，還存在部門采購(gòu)預(yù)算編報(bào)申報(bào)、財(cái)政批復(fù)下達(dá)預(yù)算不夠科學(xué)合理，采購(gòu)時(shí)以財(cái)政下達(dá)資金的預(yù)算數(shù)額決定并臨時(shí)制定采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)等不符合政府采購(gòu)管理要求的問題。按照現(xiàn)有的財(cái)政預(yù)決算體制和預(yù)算會(huì)計(jì)制度，采購(gòu)人仍然可以以種種理由和項(xiàng)目追加等方式把采購(gòu)節(jié)約的預(yù)算資金全部用完，使采購(gòu)節(jié)約率徒具形式。二是在目前專項(xiàng)資金預(yù)算管理體制下，經(jīng)人大審議通過的部門預(yù)算中，納入年初預(yù)算的采購(gòu)金額只是每年實(shí)際采購(gòu)金額的10%～20%，而其余大量的采購(gòu)預(yù)算都是年中追加預(yù)算，而且集中在第四季度下達(dá)，導(dǎo)致預(yù)算約束不嚴(yán)，無法形成真實(shí)有效的年度采購(gòu)計(jì)劃和集中采購(gòu)規(guī)模。
因此，政府采購(gòu)實(shí)施缺乏計(jì)劃和統(tǒng)一，很多采購(gòu)項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃都安排在資金下達(dá)之前，造成突發(fā)性、臨時(shí)性、緊急性采購(gòu)項(xiàng)目（即限定時(shí)間完成的采購(gòu)項(xiàng)目）較多，同類產(chǎn)品重復(fù)性招標(biāo)。此外，不報(bào)項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施計(jì)劃現(xiàn)象頻繁發(fā)生，導(dǎo)致部分達(dá)到公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目未采用公開招標(biāo)方式采購(gòu)。
標(biāo)準(zhǔn)化不夠 評(píng)估體系不完善
規(guī)范政府采購(gòu)的過程還包含著規(guī)范政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的內(nèi)涵。目前招標(biāo)文件的編制、評(píng)標(biāo)辦法和評(píng)標(biāo)方式不夠科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)，在具體實(shí)踐中，采購(gòu)人、采購(gòu)機(jī)構(gòu)、專家評(píng)委都不可避免地可能出現(xiàn)主觀傾向性，招標(biāo)文件中的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法粗糙或不科學(xué)，采取的現(xiàn)場(chǎng)集中評(píng)標(biāo)方式容易形成專家組人員之間的相互影響，人為因素很大，圍標(biāo)、串標(biāo)情況越來越多，最終一家中標(biāo)還是幾家中標(biāo)有時(shí)可以人為控制，招標(biāo)過程中的陪標(biāo)、串標(biāo)、違標(biāo)情況也無法判斷，經(jīng)常出現(xiàn)中標(biāo)價(jià)格與預(yù)算價(jià)格接近或吻合、政府采購(gòu)的價(jià)格比市場(chǎng)價(jià)偏高等情況。政府采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)的缺失，造成采購(gòu)項(xiàng)目在項(xiàng)目設(shè)計(jì)中超標(biāo)準(zhǔn)設(shè)計(jì)，指定品牌招標(biāo)或技術(shù)參數(shù)帶有排斥性的問題，很多潛在投標(biāo)人被排斥在外或不愿意參與投標(biāo)，雖然采購(gòu)過程都符合規(guī)定和程序，但其結(jié)果不能令政府采購(gòu)當(dāng)事人滿意，并可能損害投標(biāo)商的合法權(quán)益而引發(fā)投訴甚至法律糾紛。
經(jīng)濟(jì)學(xué)中投入產(chǎn)出原理是采購(gòu)學(xué)應(yīng)用的基本原理，國(guó)外政府采購(gòu)普遍應(yīng)用此原理建立采購(gòu)評(píng)估體系。完整的采購(gòu)評(píng)估體系包括采購(gòu)預(yù)算審批前結(jié)合采購(gòu)目標(biāo)的采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)評(píng)估、招標(biāo)采購(gòu)活動(dòng)過程中的采購(gòu)績(jī)效評(píng)估、采購(gòu)項(xiàng)目驗(yàn)收使用或應(yīng)用后的采購(gòu)效益（包括經(jīng)濟(jì)效益和社會(huì)效益）評(píng)估，也稱為事前、事中和事后評(píng)估。但我省目前已納入實(shí)施的采購(gòu)項(xiàng)目，以上環(huán)節(jié)基本都沒有經(jīng)過論證或評(píng)估，納入采購(gòu)的項(xiàng)目是否有必要采購(gòu)、是否屬于超標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)都有待研究，政府采購(gòu)只能低層次運(yùn)行，不能體現(xiàn)同類工作按統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)采購(gòu)的管理規(guī)范，只能體現(xiàn)出微觀的、單次的工作質(zhì)量，投標(biāo)人也只能根據(jù)單次招標(biāo)所設(shè)定的條件決定是否參與投標(biāo)。
執(zhí)業(yè)人員專業(yè)素質(zhì)待提高
政府采購(gòu)涉及經(jīng)濟(jì)學(xué)、財(cái)政學(xué)、公共管理學(xué)、采購(gòu)學(xué)、招標(biāo)投標(biāo)以及國(guó)際貿(mào)易、合同關(guān)系和法律、政府采購(gòu)國(guó)際通行準(zhǔn)則及慣例、商務(wù)談判等方面的知識(shí)，執(zhí)業(yè)人員必須具備相關(guān)綜合能力。政府采購(gòu)制度比較完善的國(guó)家，不管何種模式，都是以完善的制度規(guī)范和高素質(zhì)高穩(wěn)定的職業(yè)化、專業(yè)化隊(duì)伍（即采購(gòu)官員）為支撐。而我國(guó)評(píng)標(biāo)過程和結(jié)果都由評(píng)標(biāo)委員會(huì)決定，政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)人員都不得參與評(píng)標(biāo)也無需對(duì)評(píng)標(biāo)過程和結(jié)果負(fù)責(zé)，在淡化了其責(zé)任心的同時(shí)，也不利于其專業(yè)水平的培養(yǎng)和提高。不少地方人員更換頻繁，更加加劇了政府采購(gòu)從業(yè)人員專業(yè)技術(shù)素質(zhì)不高和穩(wěn)定性低下的問題，導(dǎo)致從業(yè)人員對(duì)通行規(guī)則和國(guó)際慣例的熟悉程度、對(duì)現(xiàn)有法律制度和政策的把握程度普遍偏低。
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以管理為支點(diǎn) 推動(dòng)改革進(jìn)程
落實(shí)國(guó)辦文件 理順兩法關(guān)系
逐步理順《政府采購(gòu)法》與《招標(biāo)投標(biāo)法》的關(guān)系，最終構(gòu)建國(guó)家統(tǒng)一的公共采購(gòu)法制體系。
一是對(duì)于2009年4月《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》中的“政府采購(gòu)工程項(xiàng)目除招標(biāo)投標(biāo)外均按《政府采購(gòu)法》規(guī)定執(zhí)行”的要求，各地區(qū)、各部門要制定工程項(xiàng)目實(shí)施政府采購(gòu)管理與實(shí)施的辦法，提出明確規(guī)定，不實(shí)行招標(biāo)投標(biāo)的政府采購(gòu)工程項(xiàng)目，必須按政府采購(gòu)規(guī)定執(zhí)行。實(shí)行招投標(biāo)的工程項(xiàng)目，由財(cái)政部門和發(fā)展改革等部門共同研究制定除招投標(biāo)外按政府采購(gòu)執(zhí)行的途徑和辦法，如明確采購(gòu)預(yù)算編制和審批、采購(gòu)資金支付由財(cái)政部門負(fù)責(zé)，采購(gòu)項(xiàng)目立項(xiàng)批復(fù)、采購(gòu)信息公告、招投標(biāo)組織實(shí)施、采購(gòu)合同備案等由發(fā)改委等部門負(fù)責(zé)，并將采購(gòu)統(tǒng)計(jì)信息抄送財(cái)政部門，納入政府采購(gòu)的工程統(tǒng)計(jì)。二是財(cái)政部和發(fā)改委等共同協(xié)商，同步制定具有配套性和可操作性的《政府采購(gòu)法實(shí)施條例》和《招標(biāo)投標(biāo)法實(shí)施條例》，應(yīng)結(jié)合我國(guó)國(guó)情，從法律的相互關(guān)系到具體實(shí)施都注意相互銜接，將有關(guān)問題適時(shí)加以解決。三是以我國(guó)加入WTO《政府采購(gòu)協(xié)議》（GPA）應(yīng)對(duì)談判工作為契機(jī)，由國(guó)務(wù)院法制辦協(xié)調(diào)，最終達(dá)到《政府采購(gòu)法》、《招標(biāo)投標(biāo)法》兩法合一，使我國(guó)在和美國(guó)、加拿大、歐盟、日本、韓國(guó)、挪威、瑞士等GPA締約國(guó)的對(duì)內(nèi)修改法律、對(duì)外修改出價(jià)的談判中處于主動(dòng)。
構(gòu)建預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系
建立采購(gòu)預(yù)算編制標(biāo)準(zhǔn)體系，形成規(guī)范的采購(gòu)計(jì)劃，體現(xiàn)采購(gòu)的效益和效率，發(fā)揮宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控和政策功能的效果。
一是結(jié)合財(cái)政體制逐步向公共財(cái)政制度改革的大趨勢(shì)，從采購(gòu)管理開始，促進(jìn)預(yù)算體制改革，統(tǒng)一財(cái)政性資金的概念和規(guī)范，把財(cái)政預(yù)算撥款、財(cái)政專戶撥入、單位留用收入、單位其他收入（包括：自籌資金、國(guó)家財(cái)政轉(zhuǎn)貸資金、國(guó)內(nèi)銀行貸款、外國(guó)政府貸款、國(guó)際金融組織貸款）等納入預(yù)算統(tǒng)一管理，在細(xì)化部門預(yù)算和采購(gòu)預(yù)算的基礎(chǔ)上，形成預(yù)算硬指標(biāo)的約束，年度內(nèi)科學(xué)均衡下達(dá)采購(gòu)預(yù)算，下達(dá)預(yù)算后要求在限定時(shí)間內(nèi)報(bào)送項(xiàng)目實(shí)施計(jì)劃，保證采購(gòu)計(jì)劃的科學(xué)合理，為政府采購(gòu)嚴(yán)格按采購(gòu)計(jì)劃規(guī)?；瘓?zhí)行和提高公開招標(biāo)比例打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)；二是加快國(guó)庫支付改革進(jìn)程，加強(qiáng)政府采購(gòu)的國(guó)庫集中支付力度，通過嚴(yán)格執(zhí)行一次性下達(dá)政府采購(gòu)預(yù)算、一次性完成政府采購(gòu)招標(biāo)、一次性統(tǒng)一向中標(biāo)商支付款項(xiàng)的做法，提高規(guī)模效應(yīng)和采購(gòu)效益，切實(shí)保障所有政府采購(gòu)活動(dòng)能夠按照采購(gòu)計(jì)劃成規(guī)模進(jìn)行，杜絕一切化整為零的采購(gòu)行為，以此調(diào)動(dòng)供應(yīng)商參與投標(biāo)的積極性。
建立績(jī)效評(píng)價(jià)體系和采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)體系
應(yīng)用“投入產(chǎn)出法”對(duì)所有的政府采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)行以社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益為主的項(xiàng)目實(shí)施效果評(píng)價(jià)和以采購(gòu)成本、工作效率和經(jīng)濟(jì)效益等內(nèi)容為主的采購(gòu)執(zhí)行效果評(píng)價(jià)。
要把政府采購(gòu)招標(biāo)文件制定前的論證形成制度并作為采購(gòu)必備程序，成為政府采購(gòu)執(zhí)行的事前評(píng)估，按照采購(gòu)宗旨確定采購(gòu)目標(biāo)，針對(duì)采購(gòu)項(xiàng)目的檔次標(biāo)準(zhǔn)是否符合實(shí)際使用進(jìn)行論證，避免超標(biāo)準(zhǔn)和高檔次采購(gòu)；以公共效益與經(jīng)濟(jì)效益相統(tǒng)一為原則，逐步科學(xué)設(shè)定政府采購(gòu)工作績(jī)效評(píng)價(jià)體系。
嘗試從宏觀控制和預(yù)算管理層次到具體采購(gòu)項(xiàng)目技術(shù)層次都形成采購(gòu)標(biāo)準(zhǔn)，由財(cái)政部門參考每年集中采購(gòu)目錄和采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)制定的模式，根據(jù)各行政事業(yè)單位正常辦公的使用需要和市場(chǎng)價(jià)格情況，進(jìn)行通用項(xiàng)目采購(gòu)預(yù)算控制標(biāo)準(zhǔn)的制定；由各行業(yè)主管部門，根據(jù)其行業(yè)管理職權(quán)進(jìn)行技術(shù)配置控制標(biāo)準(zhǔn)的制定，最終由政府發(fā)文統(tǒng)一貫徹執(zhí)行。保證政府采購(gòu)供應(yīng)商最大限度地參與投標(biāo)。
促進(jìn)采購(gòu)操作標(biāo)準(zhǔn)化
規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)的程序和規(guī)則，促進(jìn)采購(gòu)執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)化操作規(guī)程建設(shè)。一是形成規(guī)范的招標(biāo)采購(gòu)文件編制和審核程序，積極推廣按照貨物、服務(wù)、工程和按采購(gòu)方式分類形成的招標(biāo)采購(gòu)文件范本，采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)按規(guī)范編制政府采購(gòu)招標(biāo)文件或采購(gòu)文件，采購(gòu)人、采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和專家組在監(jiān)督管理部門監(jiān)督下完成項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的論證和審核后，才能正式向社會(huì)公開并發(fā)放招標(biāo)采購(gòu)文件，做到招標(biāo)采購(gòu)文件編制、審核和應(yīng)用的規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化。二是在結(jié)合項(xiàng)目實(shí)際科學(xué)選定并細(xì)化評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)和辦法的基礎(chǔ)上，形成規(guī)范的政府采購(gòu)評(píng)標(biāo)程序，科學(xué)選定并細(xì)化評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)，為采購(gòu)質(zhì)量的提高和宗旨的實(shí)現(xiàn)打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。三是按貨物、服務(wù)、工程分類和按采購(gòu)方式劃分形成格式合同文本并強(qiáng)制使用，對(duì)合同的履行、驗(yàn)收、售后服務(wù)等形成標(biāo)準(zhǔn)化管理。在此基礎(chǔ)上整合專家資源庫，不僅要有各種技術(shù)專業(yè)的專家，還要有經(jīng)濟(jì)和法律方面的專家。建立政府采購(gòu)信息化平臺(tái)，在維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，貫徹政府采購(gòu)“三公”原則，保證統(tǒng)一和標(biāo)準(zhǔn)化方面發(fā)揮重要的作用。
執(zhí)業(yè)人員持證上崗
政府采購(gòu)工作是一項(xiàng)對(duì)采購(gòu)執(zhí)業(yè)人員法律政策水平、業(yè)務(wù)能力和綜合素質(zhì)要求較高的專業(yè)化、職業(yè)化技術(shù)工作，而政府采購(gòu)專業(yè)化隊(duì)伍的建設(shè)和穩(wěn)定是規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)，落實(shí)政府采購(gòu)政策、目標(biāo)和宗旨，提高政府采購(gòu)工作整體質(zhì)量的根本保證。所以應(yīng)將推行持證上崗列入議事日程，逐步形成一批穩(wěn)定的高素質(zhì)的職業(yè)化、專業(yè)化隊(duì)伍。首先，應(yīng)加強(qiáng)對(duì)采購(gòu)人執(zhí)行政府采購(gòu)制度的宣傳和監(jiān)管，增強(qiáng)采購(gòu)人自覺服從于法律、政策的意識(shí)和服從于政府采購(gòu)目標(biāo)、宗旨的思想，為規(guī)范政府采購(gòu)活動(dòng)、提高政府采購(gòu)工作質(zhì)量創(chuàng)造良好的法制環(huán)境。其次，要求采購(gòu)執(zhí)業(yè)人員全面掌握政府采購(gòu)法律法規(guī)和政策，正確理解政府采購(gòu)制度的目標(biāo)和宗旨，牢固樹立服務(wù)于提高政府職能實(shí)現(xiàn)效率的意識(shí)觀念，建立行之有效的政府采購(gòu)執(zhí)業(yè)人員資格考評(píng)標(biāo)準(zhǔn)和制度，全方位加強(qiáng)采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)和監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)人員的專業(yè)培訓(xùn)，不斷提高執(zhí)業(yè)人員政府采購(gòu)的專業(yè)技能水平，確保政府采購(gòu)活動(dòng)按照既定的宗旨和目標(biāo)高效率和高質(zhì)量完成，為依法實(shí)施政府采購(gòu)創(chuàng)造良好的條件。
來源：政府采購(gòu)信息報(bào)
