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　我國醫(yī)藥采購的制度設計

　　藥品集中招標采購

　　全國性藥品的集中招標采購試點工作是在貫徹執(zhí)行2000年國務院辦公廳轉發(fā)的八部委《關于城鎮(zhèn)衛(wèi)生體制改革的指導意見》的精神下開展的，按照同年衛(wèi)生部等五部委《關于醫(yī)療機構藥品集中招標采購試點工作的若干規(guī)定》和《醫(yī)療機構藥品集中招標采購試點工作計劃》的規(guī)定，首先在海南、河南、遼寧和廈門四省市開始試點。

　　2001年8月，國家藥監(jiān)局在《關于進一步做好醫(yī)療機構藥品集中招標采購工作的通知》中，進一步明確規(guī)定，“到2001年底，爭取地級以上城市普遍開展藥品集中招標采購工作”，至此，藥品集中招標采購工作開始在全國范圍內(nèi)轟轟烈烈地開展起來。這期間，為了規(guī)范招標代理機構的行為和明確采購藥品的價格政策問題，國家藥監(jiān)局、衛(wèi)生部聯(lián)合出臺了《藥品招標代理機構資格認定及監(jiān)督管理辦法》，原國家計委《關于集中招標采購藥品有關價格政策問題的通知》（計價格[2001]88號）、《關于確定集中招標采購藥品價差分配比例問題的通知》（計價格[2001]250號）以及《關于藥品招標收費有關問題的通知》（計價格[2001]1849號）等。

　　2001年年底，隨著全國性的藥品集中招標采購工作的展開，并且在總結試點地區(qū)工作經(jīng)驗的基礎上，衛(wèi)生部、藥監(jiān)局、國務院糾風辦等相關部委聯(lián)合頒布了具有部門規(guī)章性質(zhì)的《醫(yī)療機構藥品集中招標采購工作規(guī)范（試行）》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2001]308號）、《醫(yī)療機構藥品集中招標采購和藥品集中議價采購文件范本（試行）》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2001]309號）和《醫(yī)療機構藥品集中招標采購監(jiān)督管理暫行辦法》（國糾辦發(fā)[2001]17號），并且在2004年針對上述規(guī)范以及實際招標采購中出現(xiàn)的諸多問題，相關部委又聯(lián)合下發(fā)了《關于進一步規(guī)范醫(yī)療機構藥品集中招標采購的若干規(guī)定》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2004]320號），這些規(guī)范性文件成為衛(wèi)生領域政府采購即藥品集中招標采購的專門性規(guī)定，從實體、方式、程序、監(jiān)管等各個方面規(guī)范了在藥品集中招標采購中政府行政部門、醫(yī)療機構、招標代理機構、藥品生產(chǎn)和銷售企業(yè)的行為。同時，針對一些具體問題的具體規(guī)定，有關部門還出臺了一系列辦法和規(guī)定，包括國家發(fā)改委《集中招標采購藥品價格及收費管理暫行規(guī)定》（發(fā)改價格[2004]2122號）、衛(wèi)生部《關于建立醫(yī)藥購銷領域商業(yè)賄賂不良記錄的規(guī)定》（衛(wèi)政法發(fā)[2007]28號）以及國家藥監(jiān)局有關互聯(lián)網(wǎng)藥品交易和服務平臺等的相關規(guī)定。

我國醫(yī)療貨物集中采購法規(guī)和規(guī)章制度一覽表

　醫(yī)療器械集中招標采購

　　與藥品的集中招標采購相比，醫(yī)療器械的集中招標采購工作從2003年五部門的《2003年糾正醫(yī)藥購銷中不正之風工作實施意見》（國糾辦發(fā)[2003]5號）開始，目前尚處于試點并逐步規(guī)范和強化的過程當中。

　　2004年8月31日，衛(wèi)生部在參照《招標投標法》的有關原則以及《醫(yī)療機構藥品集中招標采購工作規(guī)范（試行）》的基礎上，公布實施了《8省市醫(yī)療機構高值醫(yī)用耗材集中采購試點工作方案》，對北京市、天津市、遼寧省、上海市、浙江省、湖北省、廣東省、重慶市等八省市的集中采購試點工作中的做法做了原則性籠統(tǒng)的規(guī)定。

　　2007年6月21日，衛(wèi)生部下發(fā)《關于進一步加強醫(yī)療器械集中采購管理的規(guī)定》（衛(wèi)規(guī)財發(fā)[2007]208號），在這份規(guī)范性文件中，對醫(yī)療器械和醫(yī)用耗材的集中采購行為從組織原則、采購品目與范圍、采購形式等方面進行了比較全面的規(guī)定。值得關注的是2008年新年伊始，衛(wèi)生部辦公廳下發(fā)了《關于開展高值耗材集中采購工作的通知》（衛(wèi)辦規(guī)財函[2008]5號），這份通知規(guī)定，衛(wèi)生部委托衛(wèi)生部國際交流和合作中心負責心臟起搏器、心臟介入類（含外周介入類、神經(jīng)介入類、電生理類）等高值醫(yī)用耗材的集中采購工作，各地將不再進行2008年度上述品種的集中采購工作。這也意味著至少目前在醫(yī)療機構使用的部分醫(yī)用高值耗材的采購中，集中的程度越來越高，采購的金額越來越大，對國內(nèi)醫(yī)療機構自身采購行為和范圍的限制越來越多，影響也越來越大。

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　醫(yī)療衛(wèi)生領域的兩種“政府采購”

　　目前，在我國醫(yī)療衛(wèi)生領域主要存在兩大類集中采購行為，即按照《政府采購法》第二條第二款規(guī)定的“各級國家機關、事業(yè)單位和團體組織，使用財政性資金采購依法制定的集中采購目錄以內(nèi)的或者采購限額標準以上的貨物、工程和服務的行為”的采購行為，這是狹義上的政府采購行為；以及主要以使用公共性資金進行的采購行為，即廣義的政府采購行為。

　　從目前醫(yī)療衛(wèi)生領域的采購實踐來看，廣義上的政府采購行為主要是指符合《醫(yī)療機構藥品集中招標采購工作規(guī)范（試行）》第二條規(guī)定的“縣及縣以上人民政府、國有企業(yè)（含國有控股企業(yè)）等舉辦的非營利性醫(yī)療機構”進行的藥品、醫(yī)療器械和高值耗材的集中采購行為。

　　狹義的政府采購

　　主要是指使用財政性資金進行采購的行為，采購實體主要包括衛(wèi)生行政部門、接受財政全額撥款的直屬事業(yè)單位以及財政每年給差額撥款的醫(yī)療衛(wèi)生機構的財政撥款項目。該類采購實體在采購過程中要接受各級財政部門、審計部門的政策指導和審計監(jiān)督，按照相關的職責和程序做好部門、機構內(nèi)的年度政府采購工作，完成采購任務。

　　對于這些以財政性資金作為其運行保障的采購實體，無論是各級衛(wèi)生行政部門、藥品監(jiān)督管理部門、中醫(yī)藥管理部門，還是各級疾病預防控制中心、各種醫(yī)療機構的一些財政撥款項目等，均需要遵循《政府采購法》，以及與《政府采購法》相配套的行政法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定。在狹義的政府采購中，衛(wèi)生領域的相關采購實體是政府采購的被監(jiān)管部門，必須嚴格按照現(xiàn)有法律、法規(guī)和部門規(guī)章的規(guī)定進行。

　　廣義的政府采購

　　目前從實踐中來看，這類采購主要是醫(yī)療行業(yè)中以使用公共性資金進行的政府采購行為，其實體主要是政府舉辦的非營利性醫(yī)療機構，利用本單位自籌資金進行的藥品、醫(yī)療器械和醫(yī)療耗材等采購行為。對于這類采購行為，無論是藥品還是醫(yī)療器械、部分高值耗材的集中招標采購，行政主管部門、醫(yī)藥產(chǎn)品的監(jiān)督管理部門以及其他對醫(yī)藥領域負有監(jiān)管職責的相關行政部門，基于衛(wèi)生和醫(yī)療保障這一特殊的涉及公共利益的重要領域，都從各自監(jiān)管的角度，制定了一系列的部門規(guī)章和規(guī)范性文件，形成了醫(yī)藥領域這類政府主導的采購行為特有的一些制度性規(guī)范。有關衛(wèi)生領域中央一級的廣義的集中采購制度系列文件詳見左表。

　　總而言之，衛(wèi)生領域內(nèi)狹義的政府采購行為基本上按照《政府采購法》的相關規(guī)定進行，鮮有衛(wèi)生部門自己的特殊性。而對于衛(wèi)生領域內(nèi)廣義的政府采購行為，則基本上是衛(wèi)生部會同其他相關監(jiān)管部門共同制定的部門規(guī)章，能夠充分體現(xiàn)部門內(nèi)，特別是凸顯現(xiàn)行藥品和醫(yī)療器械采購行為方式和特點的采購行為。

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　醫(yī)療衛(wèi)生領域政采范圍概覽

　　按照政府采購行為采購標的的分類，我國衛(wèi)生領域政府采購制度主要涉及工程、服務和貨物三個方面，現(xiàn)對現(xiàn)行衛(wèi)生領域與政府采購領域相關的規(guī)范進行梳理，可以大致了解我們國家衛(wèi)生領域內(nèi)政府采購制度的規(guī)制范圍情況。

　　工程方面

　　衛(wèi)生部于2006年6月19日頒布實施了《衛(wèi)生部部屬（管）單位基本建設管理辦法（試行）》和《衛(wèi)生部衛(wèi)生工程建設咨詢專家管理辦法（試行）》兩個規(guī)范性文件，但從內(nèi)容上看，作為監(jiān)管單位，衛(wèi)生部從確保工程質(zhì)量和規(guī)范審批角度所作的規(guī)定，內(nèi)容基本不涉及政府采購的相關問題，不能被認為是衛(wèi)生領域對此的專門性規(guī)定。因此，從目前來看，衛(wèi)生領域內(nèi)有關工程方面的特殊規(guī)定，主要體現(xiàn)在相關項目的立項、設計、改造等的審批方面，其他項目還得遵循《招標投標法》和原建設部的有關規(guī)定。

　　服務方面

　　對于服務，衛(wèi)生部于2002年12月27日頒布施行的《關于醫(yī)療衛(wèi)生機構后勤服務社會化改革的指導意見（試行）》中，盡管明確提出要改變“小而全”和“醫(yī)院辦社會”的傳統(tǒng)模式，打破行政隸屬關系，使后勤管理和服務職能與醫(yī)療機構相脫離，通過組建后勤服務專業(yè)化實體或集團，走專業(yè)、集約和市場化的道路，通過引入競爭機制，精簡冗員，降低成本的制度設計來實現(xiàn)改革目標，但從實踐來看，一方面醫(yī)療機構和與之剝離的后勤機構之間有著千絲萬縷的聯(lián)系，目前這種市場意義上的公平競爭還很難形成；另一方面這種服務采購的規(guī)模相對來說還很小。

　　貨物方面

　　目前，在縣級及縣級以上人民政府、國有企業(yè)（含國有控股企業(yè)）等舉辦的非營利性醫(yī)療機構中，藥品和醫(yī)療器械的采購是其經(jīng)常性，也是其最重要的貨物采購項目，其規(guī)?；旧险嫉饺粘Ｘ浳锊少彽?5%以上，在整個年度所有項目的采購中也占據(jù)著絕對重要的部分。

　　其他部分如辦公用品、交通工具、圖書、一般電器設備的采購，盡管其采購資金來自于單位自籌，一些機構仍將其列入到同級政府采購目錄中，基本按照政府采購的方式進行。