處境尷尬 公證流于形式
“省本級的政府采購項目沒有邀請公證機關(guān)參與，一方面是覺得沒必要，另一方面是目前實施的大部分公證并沒有真正發(fā)揮其作用，也沒達到公證的效果。”湖北省財政廳政府采購管理處處長魏承玉近日接受《政府采購信息報》記者采訪時說。
他所指的公證的作用和效果，是指部分省市在設(shè)置公證制度之初，希望達到的“依法證明政府采購招標投標行為真實性、合法性，維護當事人權(quán)益公平性，杜絕政府采購活動中的違法行為，預(yù)防糾紛和減少質(zhì)疑投訴”。
杭州市蕭山區(qū)招投標管理辦公室負責政府采購招投標項目監(jiān)督的鄭曉媛科長表達了同樣的觀點。她說：“產(chǎn)權(quán)交易拍賣項目一般會邀請公證，區(qū)本級的政府采購項目數(shù)額不是很大，公證的意義不大?！?BR>
持有類似觀點的究竟是個例還是群體？目前各地的政府采購項目公證狀況如何？《政府采購信息報》記者就此展開了調(diào)查。
大多僅公證開標環(huán)節(jié)
1992年10月19日，為了規(guī)范招標投標公證活動，保證辦證質(zhì)量，司法部根據(jù)《中華人民共和國公證暫行條例》、《公證程序規(guī)則（試行）》和國家有關(guān)招標投標的規(guī)定，制定了《招標投標公證程序細則》。根據(jù)該細則，招標采購單位可以就招標投標的開標、評標、定標等全過程進行公證，也可以對開標、評標等某一個環(huán)節(jié)進行公證。
“如果存在圍標串標行為，在投標之前早已埋下隱患，僅僅公證開標環(huán)節(jié)，監(jiān)督作用大打折扣。”國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇說。
趙勇有著多年的招標投標實務(wù)經(jīng)驗，他指出，手段高明的違法違規(guī)行為在招標采購環(huán)節(jié)中有前置和后移的趨勢。而《政府采購信息報》記者了解到的情況是，目前，建立公證制度的大部分?。▍^(qū)）、市只對開標環(huán)節(jié)進行公證。
那么，“一鱗半爪”的公證，是否真能“杜絕政府采購活動中的違法行為”？
多數(shù)公證人員不懂政采
北京市方正公證處公證員楊和平說：“政府采購需要招投標，我做的是招投標的現(xiàn)場公證，在現(xiàn)場公證中，公證員的職責就是要保證程序的真實性和合法性?！彼Ｍ芡ㄟ^自己的努力接近客觀上的真實。
他坦言，政府采購的公證是一項比較復(fù)雜的公證事項?，F(xiàn)場監(jiān)督時，公證員除了應(yīng)注意《政府采購法》、《招標投標法》、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》、《機電產(chǎn)品國際招標投標實施辦法》等法律、法規(guī)不同的適用范圍以外，還應(yīng)堅持程序監(jiān)督與實體監(jiān)督并重、不干涉評標、節(jié)約支出與性價比綜合考慮的原則等。正是因為對自身工作的“嚴要求”、“高標準”，楊和平從2005年開始為北京市政府采購項目做公證以來，他的工作實現(xiàn)了零投訴。
不過，在不少人看來，大部分的公證人員并不掌握政府采購或招標投標方面的法律法規(guī)、程序要求和業(yè)務(wù)知識，或者即使進行了相關(guān)知識的“儲備”，如果公證人員職業(yè)素質(zhì)不過硬，公證的權(quán)威性值得商榷。
趙勇透露，其實不少公證人員也“心虛”，自知不了解政府采購，所以只敢承擔投標文件簽收、密封性檢查等簡單職責，對于招標投標對當事人的效力審查、招標文件內(nèi)容是否完備、開標評標定標的辦法等具體事項并不接手。
“如此公證，請或不請差別有多大？”一位采購單位相關(guān)負責人提出疑問。
無論大小一律公證
雖然不少人質(zhì)疑公證的作用，但萬事皆有特例。記者了解到，某些采購中心一直堅持邀請公證，且無論項目金額大小，無論項目影響力如何，無論是公開招標、邀請招標還是競爭性談判和詢價采購，都邀請公證人員到場，因為“這樣心里更有底”。
一位從事政府采購研究近十年的專家分析，無論大小一律公開的做法，是出于對自身權(quán)益的保障，但也不排除有逃避責任之嫌?！岸鴮嶋H上，一旦出了問題，責任仍然無法逃避?！痹搶＜艺f。
多種“不同”并存
“規(guī)定有要求，那只能邀請了，而且邀請公證對我們而言還會增加成本?！秉S波說。他曾在新華國際招標有限公司任職，負責過不少政府采購項目的招標組織工作。
黃波提到的“規(guī)定”，是北京市政府采購關(guān)于公證的相關(guān)要求。自2005年引入公證機制以后，從2007年8月開始，北京市財政局將需要公證的政府采購項目從兩千萬元以上擴大到千萬元以上，即1000萬元以上的政府采購項目均需邀請公證。
云南、天津等省市，雖然也出臺了規(guī)范政府采購公證方面的制度或辦法，但并未明確邀請公證的適用范圍，文件的側(cè)重點在于邀請公證后公證的方式、方法、程序和內(nèi)容等方面。
此外，各地邀請公證的“限額標準”不同、申請公證主體不同、公證對象不同、公證費用不同等，也在一定程度上造成了公證制度在政府采購領(lǐng)域的“表現(xiàn)”良莠不齊。
“有必要”與“沒必要”之爭
“還不如把支付公證的費用用于人員培訓。提高集采機構(gòu)人員的操作水平和評審專家的評審能力，對于確保招投標行為和采購結(jié)果的真實性、合法性的影響更為直接?！碑敗墩少徯畔蟆酚浾咛岬绞欠裥枰牍C時，一位多年從事政府采購研究工作的專家說。
這是質(zhì)疑公證必要性的典型觀點之一，矛頭直指公證的證明能力。
那么，引入公證到底是給政府采購活動多加了一道“防護網(wǎng)”，還是多此一舉？在這個問題上，可謂仁者見仁，智者見智。
有必要：維護招標的嚴肅性
“僅在口頭上說政府采購程序是公平公正的，還不足以服人，如果邀請公證機構(gòu)參與其中，則能形成更為嚴肅的氛圍，更有說服力?！痹憬∝斦d政府采購監(jiān)管處副處長陳志仁這樣認為。
寧夏回族自治區(qū)公證處主任曲玉國的觀點很專業(yè)，他曾表示：“公證服務(wù)具有較強的社會公信力，政府采購活動因其具有公開透明、公平公正的原則要求，客觀上決定了公證的服務(wù)活動更加強烈地體現(xiàn)出自身較強的公信力特征?！?BR>
他進一步解釋說，法院或其他行政管理部門也不同程度地具有公信力，這種公信力由國家強制力來保障，但必須是有條件的、甚至需要經(jīng)過嚴格的訴訟程序或者其他管理程序才能實現(xiàn)。而公證則是在當事人完全自愿且與當事人無任何利害關(guān)系的情況下證明民商活動的真實性、合法性。就某項政府采購招投標活動來說，所涉及的當事人主體是多方的，包括招標單位、投標單位、代理機構(gòu)、行政管理機構(gòu)、行政監(jiān)督機構(gòu)等。投標方為多個主體單位，所代表的利益不同，是競爭關(guān)系；監(jiān)督管理部門、代理機構(gòu)，所發(fā)揮的作用及監(jiān)督管理的職能不同；即使同為監(jiān)督機構(gòu)，也有法律監(jiān)督與行政監(jiān)督之分，監(jiān)督的方式、內(nèi)容、職能和對象均不相同。由于這些諸多不同，導致公信力也不同。而公證是按法定程序監(jiān)督某一法律事實、法律行為、法律文書的真實性、合法性，無論當事人有多少，標準和尺度是相同的，保護的是當事人雙方或多方的利益。
北京市方正公證處一位公證員表示，“公證后當事人可以不經(jīng)訴訟，持公證書直接申請人民法院對不履行債權(quán)文書的當事人強制執(zhí)行。公證的強制執(zhí)行效力是法律賦予公證機構(gòu)的特殊職能，是法律強制性在公證活動中的體現(xiàn)，是公證效力區(qū)別于其他證書效力的最為顯著的特征?！彼f，強制執(zhí)行對遭遇采購人拒絕簽訂政府采購合同的供應(yīng)商而言，可能是另一種救濟的途徑，這是大部分人所不了解的。
“與其他不出示書面文字的監(jiān)督部門相比，提交公證書至少是一種進步?！焙笔∠虒幨胸斦终少徔瓶崎L童勤表示，公證可以增加投標供應(yīng)商的信心，增加暗箱操作者的心理壓力。
沒必要：公證無法保證公正
“公證不等于公正”，國際關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇認為，“設(shè)置公證制度的初衷是好的，但如果流于形式，必然無法實現(xiàn)預(yù)期的效果?！?BR>
趙勇曾在中化建國際招投標公司任職，多次參與我國政府采購相關(guān)部門與世界銀行的合作項目，具有豐富的招標實踐經(jīng)驗。他認為，就目前公證人員通常只公證開標環(huán)節(jié)的狀況，以及在開標時僅發(fā)揮查驗投標文件密封性、對招標投標各方主體資格進行審查等簡單的作用，公證形同虛設(shè)。
湖北省財政廳政府采購管理處處長魏承玉表達了同樣的觀點。他說，政府采購活動是一項專業(yè)性很強的活動，開標以外的其他環(huán)節(jié)公證機關(guān)很難介入，且開標現(xiàn)場政府采購活動的各方當事人均在場，多方制衡，已能保證招標投標活動的公平公正。
“尤其投標供應(yīng)商的監(jiān)督非常嚴格，發(fā)現(xiàn)問題必然質(zhì)疑投訴。”魏承玉說。從這個意義上說，公證如同一種擺設(shè)。
對于通常認為的“公證可以增加供應(yīng)商信心”的說法，《政府采購信息報》記者也進行了調(diào)查。據(jù)了解，實際上，大部分的供應(yīng)商對政府采購活動是否進行公證沒有多大的興趣。一位多次參與政府采購活動的汽車企業(yè)負責人說，政府采購活動有法定的監(jiān)督部門，程序一般符合法律規(guī)定，而公證機構(gòu)恰好是對程序進行公證，作為“見證者”，公證人員起不了關(guān)鍵性的作用。
“公證機關(guān)并非法律要求必須邀請監(jiān)督的部門?！边@是部分反對者質(zhì)疑公證制度的另一個依據(jù)。
江蘇省淮安市財政局政府采購管理辦公室戈新美認為，《政府采購法》第十三條規(guī)定，各級人民政府財政部門是負責政府采購監(jiān)督管理的部門，依法履行對政府采購活動的監(jiān)督管理職責。各級人民政府其他部門依法履行與政府采購活動有關(guān)的監(jiān)督管理職責?！啊墩少彿ā访鞔_規(guī)定的‘其他部門’包括審計機關(guān)、監(jiān)察機關(guān)，并未提到公證機關(guān)?！备晷旅勒J為，法律在起草的過程中一定對相關(guān)問題進行了考慮。
為此，《政府采購信息報》記者查閱了政府采購相關(guān)法律法規(guī)。1999年頒布實施的《政府采購招標投標管理辦法》中規(guī)定，“開標由招標人主持，在公證機關(guān)的監(jiān)督下進行……”、“開標時，由投標人代表檢查各自投標文件的密封情況，或由公證機關(guān)檢查……”除此之外，政府采購相關(guān)法規(guī)并沒有提到公證機構(gòu)的監(jiān)督。2004年《政府采購招標投標管理暫行辦法》頒布實施后，1999年頒布實施的《政府采購招標投標管理辦法》被廢止。
與工程政府采購有關(guān)的《招標投標法》規(guī)定，“開標時，由投標人或者其他推選的代表檢查投標文件的密封情況，也可以由招標人委托的公證機構(gòu)檢查并公證。”其中規(guī)定僅為“可以”而非“必須”。這是戈新美認為“公證機關(guān)并非法律要求必須邀請的監(jiān)督部門”的另一個重要原因。
“在《政府采購法》剛出臺時，采購人和供應(yīng)商對政府采購持懷疑態(tài)度，而監(jiān)管部門對法律條文不可能一下子吃透，請公證機構(gòu)把關(guān)，可以消除懷疑；但隨著政府采購活動逐漸得到認可，操作和監(jiān)督水平不斷提高，就不需要公證了。”在采訪中，還有部分受訪者表達了這樣的觀點。他們認為，政府采購制度改革的大環(huán)境與幾年前相比發(fā)生了巨大的改變，現(xiàn)場錄音錄像、異地評標等電子化采購手段，也為招標投標活動的程序合法性、真實性增加了保障，邀請公證已經(jīng)不像政府采購制度改革初創(chuàng)時期顯得那么迫切。
在湖北省武漢市武昌區(qū)政府采購中心主任方軍看來：“政府采購作為一種帶有政府特殊屬性的購買行為，必須遵守相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，其活動本身具有一定的公信力，所以無需公證人員到場公證?！?BR>
在這個問題上，或許應(yīng)該避免走兩個極端。正如財政部一位官員所說，“無論邀請什么監(jiān)督力量，只要明確了監(jiān)督的職責，只要招標投標活動本身真正公平公正，就不怕監(jiān)督?！?/FONT>
期待高水準公證
討論再次陷入了“公說公有理，婆說婆有理”的狀態(tài)中，說到底，政府采購領(lǐng)域是否需要建立公證制度？
雖然不少受訪者的觀點是，引入公證并不一定能保證政府采購活動公正，但也不能斷然認為公證沒有發(fā)揮絲毫作用。
或許北京市方正公證處一位姓王的公證員的觀點更值得業(yè)界深思：“政府采購究竟需要怎樣的公證？”
公證什么 怎么公證
“公證僅對開標現(xiàn)場條件進行公證，供應(yīng)商發(fā)現(xiàn)問題進行質(zhì)疑投訴時，整個活動無法恢復(fù)原狀或在原條件下重現(xiàn)，已經(jīng)過了公證的時點，公證并無實際意義?！蔽錆h市武昌區(qū)政府采購中心主任方軍說。
“投標文件密封情況讓供應(yīng)商自查是避免糾紛的最好辦法，同時，公證人員也沒必要干簽收投標文件等體力活，應(yīng)真正發(fā)揮其公證的作用?！眹H關(guān)系學院公共市場與政府采購研究所副所長趙勇如是說。
很顯然，“見證式”、“體力式”公證并非政府采購各方當事人真正需要的公證。對公證機構(gòu)來說，招標投標公證由于招標投標程序復(fù)雜，涉及各方當事人較多，公證人員稍不注意，很容易出現(xiàn)問題。
雖然1992年10月19日司法部出臺的《招標投標公證程序細則》為公證服務(wù)于招投標活動明確了程序規(guī)范，但若要真正發(fā)揮公證在政府采購領(lǐng)域的作用，除了公證人員提高自身職業(yè)道德操守、熟練掌握政府采購業(yè)務(wù)外，至少還應(yīng)明確公證人員及相關(guān)人員的職責、公證事項等具體問題。
北京市方正公證處姓王的公證員以審查招標文件舉例說明，首先要審查招標文件的內(nèi)容是否完備，其次要審查招標文件中提出的招標條件是否公平合理，是否符合相關(guān)審批文件的要求，最后還要審查招標文件確定的編制投標文件的時間是否合理等。
他認為，招標采購單位在提出公證申請時，可以嘗試公證更多環(huán)節(jié)和細節(jié)，如公證評標委員會成員名單、評標標準等，“否則坐在開標現(xiàn)場簡單聽聽，對所需要承擔的責任不了解，說不定公證就變成‘替罪羊’或者‘擋箭牌’了?！?BR>
根據(jù)具體項目需要邀請
“并非所有的項目都會邀請公證的，主要得看是什么項目了，國家重點項目需要公證，北京市有明文規(guī)定?！痹谛氯A國際招標有限公司任職的黃波說。他認為，所有項目都進行公證沒必要，也不現(xiàn)實。
“引入公證的政府采購項目包括政府辦實事項目、市財政局代表市屬預(yù)算單位作為采購人的項目、采購金額在1000萬元以上的項目、社會影響較大的項目、單臺金額在100萬元以上的醫(yī)療設(shè)備項目及納入部門集中采購試點的項目?！痹?007年8月8日北京市財政局下發(fā)的《北京市財政局關(guān)于市本級部分政府采購項目引入公證機制有關(guān)問題的通知》中，《政府采購信息報》記者查閱到了北京市政府采購項目公證的范圍。
據(jù)了解，雖然各地在政府采購實踐中建立的公證制度各不相同，但采購金額巨大、社會關(guān)注度高、關(guān)系國計民生的項目邀請公證比較多。
域外效力或?qū)⑹苤匾?BR>
寧夏回族自治區(qū)公證處主任曲玉國撰文指出，公證書的域外效力能為政府采購提供服務(wù)。
他解釋說，公證文書的域外效力是指公證文書在域外具有與國內(nèi)相同的法律證明力。根據(jù)《維也納領(lǐng)事關(guān)系公約》及有關(guān)國際條約的規(guī)定，一國的公證文書經(jīng)外交機構(gòu)確認或認可后，在該國具有與本國公證文書相同的法律效力。也就是說，公證文書在域外也具有法律效力，在國際上得到廣泛的承認，是進行國際間民事、經(jīng)濟交往不可缺少的法律文書。
“各國公證機構(gòu)制作公證文書具有相同的標準和準則。這種可靠性、通用性使公證文書得到承認，不僅在國內(nèi)使用，而且被廣泛地運用在國際交往中?！鼻駠硎?。
可以試想，隨著我國加入GPA談判的深入，我國政府采購國際間的交易會增多，在未來的某段時間，公證或許有更大的發(fā)展空間。
此外，由于《政府采購法》規(guī)定，政府采購工程項目適用招標投標法。根據(jù)《招標投標法》第三條規(guī)定，大型基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)等關(guān)系社會公共利益、公眾安全的項目，全部或部分使用國有資金投資或國家融資的項目，使用國際組織或外國政府貸款或援助資金的項目，法律或國務(wù)院規(guī)定必須招標的其他項目均是“強制招標”的項目，這些項目最好實行強制性公證。
如今，在某些地方，公證確實在政府采購領(lǐng)域發(fā)揮了重要的監(jiān)督作用和公正影響力，但在另一些地方，公證由于種種原因并未真正發(fā)揮其作用，是否引入公證或許更應(yīng)根據(jù)當?shù)卣少彴l(fā)展狀況和特點決定。
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招標投標公證程序細則（節(jié)選）
司法部1992年10月19日發(fā)布
第九條 辦理招標投標公證，公證員除應(yīng)按《公證程序規(guī)則（試行）》第二十三條規(guī)定的內(nèi)容審查外，還應(yīng)著重審查以下內(nèi)容：
（一）本細則第六條所列材料是否齊全、真實、合格；
（二）招標方是否具備規(guī)定的招標資格，受托招標方是否具有承辦招標事項的資格并已獲得合法授權(quán)；
（三） 招標文件的內(nèi)容是否完備，文字表述是否清楚、準確，審查的重點是招標、投標對當事人的效力規(guī)定，開標、評標、定標的辦法，無效標書和招標不成的認定標準及處理辦法；
（四）委托招標的，要審查委托書中權(quán)利義務(wù)的規(guī)定是否明確；
（五）標底的編制和審核是否符合規(guī)定，是否得到有關(guān)主管部門的批準；
?。┰u標組織機構(gòu)的人員組成是否合理，評標人是否符合規(guī)定的條件，與投標人有無利害關(guān)系。
第十一條 符合辦證條件的，公證處應(yīng)派二名以上公證人員（其中應(yīng)至少有一名公證員）參加整個招標投標活動，進行現(xiàn)場監(jiān)督和證明。
第十二條 投標前，公證員應(yīng)檢查投標箱并加封。
第十三條 投標時，公證人員應(yīng)查驗投標人的身份，記錄投標人投送標書的時間，檢查并記錄標書密封情況。
第十四條 投標截止時，公證員應(yīng)封貼投標箱。
第十五條 公證員應(yīng)監(jiān)督招標方（受托招標方）按規(guī)定的時間和地點開標。
第十六條 開標前，公證員應(yīng)查驗投標方的法人資格證明及代表人或代理人的身份證明，審查投標方是否符合規(guī)定的投標條件。
第十七條 公證員應(yīng)檢查投標箱的密封情況，監(jiān)督投標箱的啟封。
第十八條 投標箱開啟后，公證員應(yīng)檢查投標書的密封情況，監(jiān)督投標書的啟封。
第十九條 公證員應(yīng)驗明投標書是否有效。有下列情況之一者，應(yīng)作無效投標書處理：
?。ㄒ唬┩稑巳瞬痪邆渫稑速Y格的；
?。ǘ┩稑藭疵芊獾?；
?。ㄈ]有報價的；
?。ㄋ模┩稑藭醇由w本單位公章及法定代表人未簽字的；
（五）投標書未按規(guī)定的格式、內(nèi)容和要求填寫的；
?。┩稑藭鴷鴮懥什荨⒆舟E模糊不清難以辨認的；
?。ㄆ撸┩稑藭馄谒瓦_的；
?。ò耍┰谝粋€招標項目中，投標單位投報兩個或多個標書或有兩個或多個報價，又未書面聲明其中哪一個有效的；
?。ň牛┩稑朔轿窗匆筇峤煌稑吮：模?BR>
?。ㄊ┢渌环险袠宋募蟮?。
第二十條 唱標時，公證員應(yīng)監(jiān)督唱標，并作記錄。如發(fā)現(xiàn)所唱投標書內(nèi)容與正本不相符的，應(yīng)予糾正。
第二十一條 開標結(jié)束后，公證員應(yīng)當場口頭證明開標活動真實、合法，并作出記錄。
第二十二條 公證員應(yīng)參加評標會議，對違反規(guī)定的，應(yīng)予糾正，但不得擔任評標機構(gòu)的成員。
第二十三條 公證員應(yīng)當對評標、定標的情況進行記錄，并在定標決議書上簽名。
第二十四條 評標結(jié)束后，公證員應(yīng)宣讀公證詞，對整個招標投標活動的真實性、合法性予以證明。
第二十五條 有下列情況之一者，公證員應(yīng)終止現(xiàn)場監(jiān)督的公證活動：
?。ㄒ唬┱袠朔剑ㄊ芡姓袠朔剑┥米宰兏ㄕ袠宋募?nèi)容、違背招標程序、原則和其他有關(guān)規(guī)定，經(jīng)指出不予糾正的；
?。ǘ┱袠酥谐霈F(xiàn)舞弊行為的。
第二十六條 公證處應(yīng)在公證員宣讀公證詞后的七日內(nèi)出具公證書。宣讀現(xiàn)場公證詞的時間為公證書的生效時間。
來源：政府采購信息報
