管理制度應(yīng)進(jìn)一步完善□集采事業(yè)需政采各方合力推動(dòng) □集采機(jī)構(gòu)職責(zé)需要進(jìn)一步明確
集采事業(yè)需政采全力推動(dòng)。圖為某項(xiàng)目開標(biāo)現(xiàn)場(chǎng)。 攝影/萬玉濤
我國(guó)政府采購(gòu)制度發(fā)端于上世紀(jì)90年代后期，經(jīng)過十多年的探索、總結(jié)，已基本形成一套符合中國(guó)國(guó)情、適應(yīng)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、較好滿足政府需求的政府采購(gòu)管理體制。在我國(guó)政府采購(gòu)制度形成初期，管理體制缺乏統(tǒng)一性，成熟機(jī)制尚未形成，實(shí)屬改革發(fā)展中的正?，F(xiàn)象。但在《政府采購(gòu)法》頒布后，政府采購(gòu)管理體制的問題會(huì)嚴(yán)重影響政府采購(gòu)制度的生存與發(fā)展，阻礙改革事業(yè)的順利進(jìn)行。
政府采購(gòu)管理體制應(yīng)有之義
我國(guó)《政府采購(gòu)法》對(duì)政府采購(gòu)管理體制做出了如下規(guī)定：“政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。各級(jí)人民政府財(cái)政部門是負(fù)責(zé)政府采購(gòu)監(jiān)督管理的部門。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。設(shè)區(qū)的市、自治州以上人民政府根據(jù)本級(jí)政府采購(gòu)項(xiàng)目組織集中采購(gòu)的需要設(shè)立集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)?！庇纱丝梢哉J(rèn)定：
管采分離是政府采購(gòu)管理體制的要求 政府采購(gòu)監(jiān)管部門即財(cái)政部門，是政府組成部門。集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府集中采購(gòu)執(zhí)行部門，是政府設(shè)立的事業(yè)單位。二者不存在隸屬關(guān)系，不存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。在政府采購(gòu)整體建設(shè)中，前者是監(jiān)督者，后者是執(zhí)行者。
政府集中采購(gòu)具有強(qiáng)制性 政府集中采購(gòu)目錄一旦通過省級(jí)以上人民政府的審議并公布施行，便具有了行政法律約束力與國(guó)家強(qiáng)制力。納入集中采購(gòu)目錄內(nèi)的所有項(xiàng)目，小至一紙一筆都要不折不扣地適用集中采購(gòu)形式，依照《政府采購(gòu)法》相關(guān)程序進(jìn)行采購(gòu)。不得化整為零，變相進(jìn)行分散采購(gòu)。違反規(guī)定組織分散采購(gòu)，就是違法行為，就要承擔(dān)相應(yīng)的行政責(zé)任，給第三方造成損失的還要承擔(dān)相應(yīng)的民事責(zé)任。
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)具有公益性和法定性 政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是人民政府設(shè)立的非營(yíng)利事業(yè)法人，采購(gòu)人在采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目時(shí)，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。這是法定的委托，不具有可變通性與自愿性。
政府采購(gòu)管理體制現(xiàn)狀
《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來，我國(guó)政府采購(gòu)工作漸入正軌，政府采購(gòu)制度正在完善，“管采分離”的政府采購(gòu)管理體制基本形成，但這種管理體制是否同政府采購(gòu)事業(yè)發(fā)展相適應(yīng)，還應(yīng)深思。
政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化 《政府采購(gòu)法》實(shí)施以來，“管采分離”一直是政府采購(gòu)業(yè)界追蹤、關(guān)注的話題，各級(jí)政府部門也在認(rèn)真探索政府采購(gòu)管理與執(zhí)行的新體制。全國(guó)各地省級(jí)政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)相繼進(jìn)行著與財(cái)政部門的分離工作。目前，從機(jī)構(gòu)性質(zhì)看，有事業(yè)的，也有企業(yè)的；從預(yù)算管理看，有全額的，有差額的，也有自收自支的；從組織人事管理看，有參照公務(wù)員的，有按事業(yè)單位管理評(píng)聘技術(shù)職稱或管理職務(wù)的。集采機(jī)構(gòu)設(shè)置多元化發(fā)展態(tài)勢(shì)至今沒有統(tǒng)一。
另外，部分政府采購(gòu)中心自負(fù)盈虧自我發(fā)展，幾乎演變成了與招標(biāo)公司大同小異的中介代理機(jī)構(gòu)。其中有的仍堅(jiān)持非營(yíng)利，但發(fā)展舉步維艱；有的則干脆以效益、經(jīng)濟(jì)、利潤(rùn)為標(biāo)準(zhǔn)評(píng)價(jià)事業(yè)發(fā)展的好壞。法定的公共采購(gòu)執(zhí)行機(jī)構(gòu)這一稱號(hào)名存實(shí)亡。
政府集中采購(gòu)規(guī)模效應(yīng)作用不明顯 規(guī)模效應(yīng)關(guān)乎政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)，關(guān)乎政府采購(gòu)制度的成敗。作為經(jīng)濟(jì)制度的政府采購(gòu)制度主要目的是為了在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下發(fā)揮政府調(diào)控國(guó)家經(jīng)濟(jì)的作用，而不僅僅是為了采購(gòu)節(jié)約率的提高。
由于管、采、用三方分立，信息溝通不暢，導(dǎo)致項(xiàng)目委托不夠集中、采購(gòu)次數(shù)頻繁、規(guī)模優(yōu)勢(shì)得不到充分發(fā)揮，扶持環(huán)保產(chǎn)業(yè)、中小企業(yè)等政府采購(gòu)政策功能得不到體現(xiàn)。
繼續(xù)完善政采管理體制
合理營(yíng)造政府采購(gòu)健康、寬松的發(fā)展環(huán)境 政府集中采購(gòu)事業(yè)的發(fā)展不單單是集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的任務(wù)，更是政府采購(gòu)各當(dāng)事人的職責(zé)。政府采購(gòu)監(jiān)管部門應(yīng)嚴(yán)格預(yù)算批復(fù)，整合集中采購(gòu)資源，下達(dá)年度政府采購(gòu)計(jì)劃，并進(jìn)一步擴(kuò)大協(xié)議供貨范圍，拓展工程和服務(wù)類政府采購(gòu)范圍，力爭(zhēng)在規(guī)模上上一個(gè)新臺(tái)階。采購(gòu)單位應(yīng)高度重視、統(tǒng)一認(rèn)識(shí)，將集中采購(gòu)工作作為一項(xiàng)目標(biāo)責(zé)任落實(shí)在實(shí)際工作中，按程序、期限報(bào)送采購(gòu)計(jì)劃，對(duì)納入集中采購(gòu)目錄內(nèi)的政府采購(gòu)項(xiàng)目，嚴(yán)格依法委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)實(shí)施。供應(yīng)商應(yīng)增強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)意識(shí)，主動(dòng)維護(hù)政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境，一方面通過直接參與政府采購(gòu)活動(dòng)實(shí)施監(jiān)督，另一方面堅(jiān)決排斥圍標(biāo)、串標(biāo)現(xiàn)象的發(fā)生，自覺維護(hù)市場(chǎng)秩序，杜絕低成本惡意競(jìng)爭(zhēng)。
明晰政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)與招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的關(guān)系 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，但其與社會(huì)招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)有本質(zhì)區(qū)別，不能等同。第一，性質(zhì)不同；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是政府根據(jù)集中采購(gòu)實(shí)施需要設(shè)立的不隸屬于任何行政機(jī)關(guān)的獨(dú)立事業(yè)法人，并不以營(yíng)利為目的。社會(huì)招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)是以公司形式注冊(cè)設(shè)立，以營(yíng)利為目的企業(yè)法人。第二，職能或業(yè)務(wù)范圍不同；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是集中采購(gòu)的法定代理機(jī)構(gòu)，其組織實(shí)施集中采購(gòu)目錄內(nèi)貨物、工程、服務(wù)項(xiàng)目的政府采購(gòu)活動(dòng)是法律授權(quán)的職能，一定程度上講，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的采購(gòu)行為是政府行為，是政府公權(quán)力的讓渡，是政府實(shí)現(xiàn)公共資源公開配置的載體。而社會(huì)招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)范圍及業(yè)務(wù)資格沒有法律授權(quán)，不負(fù)擔(dān)國(guó)家義務(wù)。第三，市場(chǎng)地位不同；由于集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)是國(guó)家事業(yè)單位，其信譽(yù)度、公正性、穩(wěn)定性高于社會(huì)招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)，在初步形成的政府采購(gòu)市場(chǎng)中應(yīng)占有主導(dǎo)地位。
另外，采購(gòu)人依法委托招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行分散采購(gòu)的，應(yīng)當(dāng)通過政府采購(gòu)方式選定?！墩少?gòu)法》規(guī)定集中采購(gòu)必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)組織實(shí)施，但分散采購(gòu)可以由采購(gòu)人選定具有政府采購(gòu)代理資格的招標(biāo)中介機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。采購(gòu)人選定代理機(jī)構(gòu)需要支付中介服務(wù)費(fèi)用，此費(fèi)用屬財(cái)政性資金，因其采購(gòu)主體、客體均符合《政府采購(gòu)法》適用范圍，應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范疇，受《政府采購(gòu)法》調(diào)整，應(yīng)按照法定的程序，通過法定方式選擇采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)。
確定政府集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職責(zé) 集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)的具體職能應(yīng)在法律規(guī)定的基礎(chǔ)上，結(jié)合當(dāng)前政府采購(gòu)工作發(fā)展需要而確定，并以制度形式固定下來。現(xiàn)階段，我國(guó)政府采購(gòu)制度已初步建立，但成熟的政府采購(gòu)市場(chǎng)環(huán)境、規(guī)范的市場(chǎng)秩序尚未形成，防止可能出現(xiàn)的供應(yīng)商不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、評(píng)審人員評(píng)標(biāo)舞弊等行為，一方面要靠政府采購(gòu)監(jiān)管部門的行政管理，另一方面應(yīng)靠市場(chǎng)引導(dǎo)；集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)在政府采購(gòu)市場(chǎng)中應(yīng)積極發(fā)揮好主導(dǎo)作用，引導(dǎo)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的各方當(dāng)事人自覺遵守政府采購(gòu)規(guī)則；因此，集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)職能應(yīng)不局限于組織實(shí)施政府采購(gòu)活動(dòng)，還應(yīng)具有落實(shí)政府采購(gòu)政策、引導(dǎo)市場(chǎng)有序競(jìng)爭(zhēng)的責(zé)任。具體講應(yīng)有如下職能：第一，依照政府采購(gòu)法律、法規(guī)，接受采購(gòu)人委托，組織實(shí)施本級(jí)政府集中采購(gòu)事宜；第二，依照政府采購(gòu)法律、法規(guī)，由采購(gòu)人自愿委托，辦理分散采購(gòu)事宜；第三，貫徹執(zhí)行有關(guān)政府采購(gòu)評(píng)審專家管理的規(guī)定或政策，對(duì)參與政府采購(gòu)活動(dòng)的評(píng)審專家進(jìn)行政府采購(gòu)知識(shí)培訓(xùn)，糾正政府采購(gòu)活動(dòng)中評(píng)審人員的違規(guī)行為，規(guī)范評(píng)審人員參與政府采購(gòu)活動(dòng)的行為；第四，貫徹執(zhí)行有關(guān)政府采購(gòu)供應(yīng)商管理的規(guī)定或政策，對(duì)供應(yīng)商參與政府采購(gòu)活動(dòng)的行為、履約行為及售后行為進(jìn)行監(jiān)督，并向監(jiān)管機(jī)構(gòu)反饋意見；第五，貫徹執(zhí)行國(guó)家電子化政府采購(gòu)的方針、政策，建立與本區(qū)域內(nèi)政府集中采購(gòu)相適應(yīng)的信息系統(tǒng)，建立和管理政府采購(gòu)供應(yīng)商信息數(shù)據(jù)庫；第六，調(diào)研政府采購(gòu)市場(chǎng)信息，組織開展關(guān)于政府采購(gòu)實(shí)務(wù)及市場(chǎng)動(dòng)態(tài)的咨詢、信息服務(wù)工作，宣傳政府采購(gòu)知識(shí)；第七，組織學(xué)術(shù)交流和研究活動(dòng)，為規(guī)范政府采購(gòu)市場(chǎng)秩序和行為提供決策參考依據(jù)。
政府集中采購(gòu)事業(yè)是在探索、改進(jìn)、完善中不斷發(fā)展的，這是一個(gè)事物必經(jīng)的發(fā)展過程，在制度全面推進(jìn)中必然會(huì)出現(xiàn)許多積極因素與消極因素，主要看我們?cè)鯓诱J(rèn)識(shí)?，F(xiàn)階段只有進(jìn)一步完善政府采購(gòu)管理體制，建立健全管采合作機(jī)制，才能充分發(fā)揮各自作用，才能合力促進(jìn)政府采購(gòu)政策功能的實(shí)現(xiàn)，才能將政府采購(gòu)制度牢牢貫徹下去，并在推動(dòng)國(guó)民經(jīng)濟(jì)與社會(huì)發(fā)展方面顯現(xiàn)積極作用。
（作者單位：山西省省級(jí)政府采購(gòu)中心）
來源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
