由于歷史原因，工程采購(gòu)的規(guī)范工作一直是政府采購(gòu)監(jiān)管的難點(diǎn)。其原因主要是政府采購(gòu)與招標(biāo)投標(biāo)政策上存在沖突。國(guó)辦35號(hào)文在很大程度上解決了這個(gè)問(wèn)題，接下來(lái)要做的，就是理清工程采購(gòu)存在的問(wèn)題，并拿出有效的措施，本文在這兩方面都做了非常有創(chuàng)意的探討。
第五屆全國(guó)政府采購(gòu)集采年會(huì)獲獎(jiǎng)?wù)撐倪x登
2009年4月，《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作的意見》（國(guó)辦發(fā)[2009]35號(hào)）明確指出，堅(jiān)持應(yīng)采盡采，進(jìn)一步強(qiáng)化和實(shí)現(xiàn)依法采購(gòu)。針對(duì)工程項(xiàng)目采購(gòu)中，個(gè)別單位規(guī)避政府采購(gòu)，操作執(zhí)行環(huán)節(jié)不規(guī)范，運(yùn)行機(jī)制不完善，監(jiān)督處罰不到位，政府采購(gòu)效率低、價(jià)格高等問(wèn)題仍然比較突出，一些違反法紀(jì)、貪污腐敗的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，造成的財(cái)政資金損失浪費(fèi)等問(wèn)題，要加強(qiáng)工程項(xiàng)目的政府采購(gòu)管理，政府采購(gòu)工程項(xiàng)目除招標(biāo)投標(biāo)外均按《政府采購(gòu)法》規(guī)定執(zhí)行?！兑庖姟肪哂泻軓?qiáng)的工作指導(dǎo)性，對(duì)于全面深化政府采購(gòu)制度改革，加強(qiáng)政府采購(gòu)管理工作，具有十分重要的意義。
為應(yīng)對(duì)國(guó)際金融危機(jī)和世界經(jīng)濟(jì)衰退對(duì)我國(guó)經(jīng)濟(jì)的負(fù)面影響，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)持續(xù)平穩(wěn)快速增長(zhǎng)，黨中央和國(guó)務(wù)院提出要實(shí)施積極的財(cái)政政策和適度寬松的貨幣政策，擴(kuò)大政府投資，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施和民生工程建設(shè)，調(diào)整區(qū)域布局，優(yōu)化升級(jí)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，擴(kuò)大內(nèi)需，穩(wěn)定出口，并及時(shí)做出了增加4萬(wàn)億元中央投資，加快實(shí)施重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)振興升級(jí)的戰(zhàn)略部署。僅2008年底和2009年規(guī)劃安排中央專項(xiàng)投資已超過(guò)1萬(wàn)億元，約占2009 年中央財(cái)政收入3萬(wàn)多億元的近三分之一。
因此，加強(qiáng)萬(wàn)億元投資支出監(jiān)管，規(guī)范工程項(xiàng)目政府采購(gòu)，切實(shí)落實(shí)政府采購(gòu)政策功能，對(duì)于貫徹落實(shí)國(guó)家的宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)空政策，擴(kuò)大內(nèi)需，防范經(jīng)濟(jì)衰退和其他風(fēng)險(xiǎn)，有效防止和減少工程建設(shè)領(lǐng)域和采購(gòu)領(lǐng)域的瀆職腐敗行為，都具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。
工程采購(gòu)的主要問(wèn)題
混淆基本建設(shè)投資和工程項(xiàng)目建設(shè)的概念，規(guī)避基建投資中非工程項(xiàng)目的政府采購(gòu)。我們知道，基本建設(shè)投資中盡管工程項(xiàng)目支出占有很大的比重，但除此之外，還有不少的貨物和服務(wù)類采購(gòu)支出?！墩少?gòu)法》明確規(guī)定工程是指建設(shè)工程，包括建筑物和構(gòu)筑物的新建、改建、擴(kuò)建、裝修、拆除、修繕等。對(duì)于基本建設(shè)投資中貨物和服務(wù)類采購(gòu)支出，無(wú)疑要按照《政府采購(gòu)法》進(jìn)行規(guī)范和管理。在這個(gè)環(huán)節(jié)，存在《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》同時(shí)適用的問(wèn)題?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是1999年8月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并于2000年1月1日開始實(shí)施的，《政府采購(gòu)法》是2002年6月全國(guó)人大常委會(huì)通過(guò)并于2003年1月1日開始實(shí)施的，兩法是同位法，有不同的內(nèi)容和規(guī)范主體。但國(guó)家投資的工程項(xiàng)目，屬于國(guó)家財(cái)政的開支范圍，除在具體的招標(biāo)環(huán)節(jié)適用《招標(biāo)投標(biāo)法》外，在項(xiàng)目預(yù)算、資金支付、合同履約、財(cái)務(wù)監(jiān)管等方面還必須執(zhí)行《預(yù)算法》、《政府采購(gòu)法》和《會(huì)計(jì)法》及相關(guān)規(guī)章制度的規(guī)定。此外，基建工程建設(shè)中，除招標(biāo)投標(biāo)采購(gòu)?fù)猓?jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)和其他方式的采購(gòu)，均應(yīng)按《政府采購(gòu)法》及相關(guān)規(guī)定執(zhí)行。但是在實(shí)際工作中，由于對(duì)政策、法規(guī)、制度理解和把握不夠準(zhǔn)確和全面，或者狹隘的部門本位觀念作祟，導(dǎo)致混淆基本建設(shè)和工程項(xiàng)目，混淆工程采購(gòu)和貨物、服務(wù)采購(gòu)，混淆工程招標(biāo)采購(gòu)和非招標(biāo)采購(gòu)，混淆政府采購(gòu)和招標(biāo)投標(biāo)，因此出現(xiàn)了規(guī)避種種政府采購(gòu)監(jiān)管的情況。
在工程項(xiàng)目采購(gòu)實(shí)施過(guò)程中存在回避執(zhí)行集中采購(gòu)目錄、變集中采購(gòu)為自行分散采購(gòu)的現(xiàn)象，減弱了政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮?！墩少?gòu)法》明確規(guī)定，政府采購(gòu)實(shí)行集中采購(gòu)和分散采購(gòu)相結(jié)合。納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)。但是，在實(shí)際基建工程項(xiàng)目中，存在以執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》為名、行規(guī)避政府集中采購(gòu)之實(shí)的問(wèn)題。《招標(biāo)投標(biāo)法》并未涉及集中采購(gòu)的規(guī)定，只是規(guī)定了有能力招標(biāo)投標(biāo)的項(xiàng)目單位可以自行招標(biāo)，無(wú)能力的可委托有資質(zhì)的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)代理招標(biāo)，都是分散采購(gòu)的組織形式。如果不能正確理解和把握集中采購(gòu)的規(guī)定，對(duì)于一些集成式的工程項(xiàng)目，尤其是信息管理系統(tǒng)項(xiàng)目，其中既有專用軟件設(shè)計(jì)開發(fā)，又有網(wǎng)絡(luò)傳輸、信息存貯和終端等硬件設(shè)備的采購(gòu)，而這些設(shè)備一般為通用通訊和辦公產(chǎn)品，大多納入了各級(jí)政府的集中采購(gòu)目錄，由集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)通過(guò)公開招標(biāo)方式確定了協(xié)議或定點(diǎn)供貨商，無(wú)須各項(xiàng)目單位分散重復(fù)招標(biāo)。某些項(xiàng)目單位僅僅狹義按《招標(biāo)投標(biāo)法》執(zhí)行，片面強(qiáng)調(diào)項(xiàng)目特殊性，把這些本屬集中采購(gòu)的產(chǎn)品和軟件一起打包分散重復(fù)招標(biāo)，不僅增加了招標(biāo)工作成本，影響了采購(gòu)效率，更失去了集中采購(gòu)的規(guī)模效益，提高了采購(gòu)產(chǎn)品價(jià)格，形成了財(cái)政資金支出的損失浪費(fèi)。
對(duì)于非招標(biāo)的工程項(xiàng)目，未能嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)的相關(guān)規(guī)定。如無(wú)政府采購(gòu)預(yù)算和計(jì)劃采購(gòu)；不能按照規(guī)定的競(jìng)爭(zhēng)性談判采購(gòu)、詢價(jià)采購(gòu)、單一來(lái)源采購(gòu)的適用范圍相關(guān)規(guī)定正確確定采購(gòu)方式；在采購(gòu)的專家組成、信息發(fā)布、評(píng)審標(biāo)準(zhǔn)的確定等方面不能嚴(yán)格規(guī)范操作；在合同的追加續(xù)簽過(guò)程中，未嚴(yán)格執(zhí)行所有補(bǔ)充合同的采購(gòu)金額不得超過(guò)原合同采購(gòu)金額的百分之十的規(guī)定。
在信息管理系統(tǒng)工程項(xiàng)目開發(fā)和維護(hù)項(xiàng)目采購(gòu)中，以項(xiàng)目保密性和特殊性為名，不按規(guī)定進(jìn)行公開招標(biāo)采購(gòu)，未經(jīng)批準(zhǔn)擅自采用單一來(lái)源采購(gòu)方式。采購(gòu)標(biāo)的金額和性價(jià)比如何，是否物有所值，缺乏客觀評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，嚴(yán)重背離了政府采購(gòu)的公開透明、公平競(jìng)爭(zhēng)、公正和誠(chéng)實(shí)信用原則。項(xiàng)目的保密性和特殊性如何，只是采購(gòu)單位自己的托詞，并未經(jīng)有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)的權(quán)威認(rèn)定。
缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)意識(shí)，項(xiàng)目采購(gòu)的某些成果被開發(fā)運(yùn)營(yíng)商無(wú)償占有使用，嚴(yán)重背離了公共財(cái)政支出的公平性和效率性原則。這種情況在行政部門和國(guó)有單位信息管理系統(tǒng)軟件設(shè)計(jì)、開發(fā)和運(yùn)行維護(hù)中有所反映。由于缺乏知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)和無(wú)形資產(chǎn)的意識(shí)，在采購(gòu)合同中對(duì)于軟件設(shè)計(jì)、開發(fā)形成的專有權(quán)利的保護(hù)和使用沒(méi)有嚴(yán)格的界定條款，被供應(yīng)商所控制，結(jié)果財(cái)政出錢獲得的成果既可用于采購(gòu)單位項(xiàng)目系統(tǒng)，又可以被開發(fā)供應(yīng)商無(wú)償占有，用于非采購(gòu)單位的市場(chǎng)推廣出售，客觀上造成了國(guó)有資產(chǎn)的流失。
規(guī)范工程采購(gòu)的幾點(diǎn)思考
針對(duì)上述問(wèn)題，應(yīng)從以下幾個(gè)方面改進(jìn)和規(guī)范相關(guān)工作。
進(jìn)一步加大政府采購(gòu)法規(guī)及相關(guān)制度的宣傳、培訓(xùn)工作，主管部門、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、項(xiàng)目采購(gòu)單位的相關(guān)人員，都要加強(qiáng)政府采購(gòu)相關(guān)制度的學(xué)習(xí)，全面、準(zhǔn)確地把握和執(zhí)行制度。進(jìn)一步完善制度體系建設(shè)工作，對(duì)于實(shí)踐中暴露出的制度空白和漏洞，應(yīng)逐漸健全和完善。繼續(xù)加強(qiáng)政府采購(gòu)從業(yè)人員的職業(yè)教育、法制教育和技能培訓(xùn)，增強(qiáng)政府采購(gòu)從業(yè)人員依法行政和依法采購(gòu)的觀念，建立系統(tǒng)的教育培訓(xùn)制度。建立政府采購(gòu)從業(yè)人員執(zhí)業(yè)資格制度，對(duì)采購(gòu)單位、集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)、社會(huì)代理機(jī)構(gòu)和評(píng)審專家等從業(yè)人員實(shí)行持證上崗和執(zhí)業(yè)考核，推動(dòng)政府采購(gòu)從業(yè)人員職業(yè)化的進(jìn)程。
樹立大局意識(shí)，避免部門本位主義和地方保護(hù)主義。建立規(guī)范有序、高效統(tǒng)一的全國(guó)政府采購(gòu)市場(chǎng)和監(jiān)管體系，加快推進(jìn)政府采購(gòu)電子化進(jìn)程，不斷擴(kuò)大采購(gòu)規(guī)模，規(guī)范操作，提高效率，實(shí)施綠色采購(gòu)，支持民族產(chǎn)業(yè)，切實(shí)落實(shí)政府采購(gòu)的政策功能。
依法采購(gòu)，立體監(jiān)督。財(cái)政、計(jì)劃、建設(shè)和行業(yè)主管部門，應(yīng)明確各自的職責(zé)范圍，強(qiáng)化協(xié)作，使工程采購(gòu)的各個(gè)方面和各個(gè)環(huán)節(jié)應(yīng)采盡采，依法監(jiān)管。強(qiáng)化人大、紀(jì)檢等權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督，發(fā)揮財(cái)政、審計(jì)和監(jiān)察部門的專業(yè)監(jiān)督的作用，充分重視群眾、網(wǎng)絡(luò)、新聞傳媒等社會(huì)監(jiān)督，形成多層次、全方位的監(jiān)督體系，有效防止和杜絕非法采購(gòu)。
建立統(tǒng)一的信息管理系統(tǒng)平臺(tái)和接口，加快信息管理系統(tǒng)軟件和硬件的標(biāo)準(zhǔn)化和通用化建設(shè)。防止地方和部門的自我封鎖，減少重復(fù)投資和資源的閑置浪費(fèi)，大力提升我國(guó)信息現(xiàn)代化水平。同時(shí)，要建立信息軟件類知識(shí)產(chǎn)權(quán)保護(hù)的規(guī)章制度和監(jiān)管體系，防止國(guó)有資產(chǎn)的流失浪費(fèi)。
五是研究制定保密工程項(xiàng)目的鑒定標(biāo)準(zhǔn)和程序，有效防止借保密的名義規(guī)避依法采購(gòu)。即使確屬涉密項(xiàng)目，也要在可能的范圍內(nèi)，研究有效辦法和措施，盡量減少單一來(lái)源采購(gòu)，體現(xiàn)一定的公開性和競(jìng)爭(zhēng)性，減小資金的浪費(fèi)和腐敗的可能性，同時(shí)保護(hù)采購(gòu)隊(duì)伍、避免相關(guān)人員陷入違法犯罪的泥潭。
來(lái)源：政府采購(gòu)信息網(wǎng)
