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　　1．現(xiàn)行招投標(biāo)制度具行政管理性質(zhì)
　　
　　首先，從法律條文上看，《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范的對象是招投標(biāo)行為的主體，既包括了民間組織或者個人，也包括了政府機(jī)構(gòu)（政府采購行為的主體），與《政府采購法》的管理范圍和所規(guī)范的對象--政府采購行為的主體明顯存在著交集，這一交集關(guān)系客觀上使招投標(biāo)制度兼有公共行政管理的性質(zhì)。
　　
　　其次，我國的招投標(biāo)市場實(shí)踐和管理實(shí)踐客觀證明招投標(biāo)管理的公共行政管理性質(zhì)。筆者針對全國十個省、市、自治區(qū)最大招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)（年代理總額30億元以上）的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)進(jìn)行的調(diào)查表明，這些招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)高度單一--幾乎全部由公共部門的招標(biāo)及采購活動構(gòu)成，而民間組織或個人的招投標(biāo)代理業(yè)務(wù)幾乎為零。
　　
　　也就是說，非公共性質(zhì)的招投標(biāo)活動基本沒有委托現(xiàn)有的招投標(biāo)機(jī)構(gòu)進(jìn)行代理。另外，盡管《招投標(biāo)法》的第一條規(guī)定了境內(nèi)的招投標(biāo)活動都受其管理，但在目前制度的運(yùn)行及管理實(shí)踐中，私營組織或者個人的招投標(biāo)活動基本未接受或納入《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)范和管理是公開的事實(shí)。因此，招投標(biāo)活動的管理實(shí)踐實(shí)質(zhì)上是在實(shí)施對政府或公共采購交易相關(guān)的招投標(biāo)活動的管理。上述論證充分說明現(xiàn)行招投標(biāo)管理事實(shí)上是一項(xiàng)公共行政管理制度。
　　
　　從趨勢看，招投標(biāo)管理制度發(fā)展成為一項(xiàng)公共行政管理制度符合我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的要求。我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的指導(dǎo)思想，就是要充分發(fā)揮市場機(jī)制在優(yōu)化資源配置上的作用?；谶@一指導(dǎo)思想，招投標(biāo)制度的管理范圍應(yīng)該限定在公共部門的招標(biāo)活動之內(nèi)。因?yàn)檎袠?biāo)是市場交易的一種主要方式，招標(biāo)交易方式由于其具有交易過程的結(jié)構(gòu)性和規(guī)范性強(qiáng)、信息公開程度高的特征，有利于充分發(fā)揮市場力量和交易雙方降低交易成本，因此在市場交易中廣泛采用，尤其歐美市場在大宗交易中更是普遍運(yùn)用。從市場經(jīng)濟(jì)的原理以及宏觀經(jīng)濟(jì)管理的原則上說，對于市場的自愿交易活動，市場交易雙方如何交易、是否采用招標(biāo)方式進(jìn)行交易，只要交易的主體遵守市場的秩序，政府是無需對招投標(biāo)過程進(jìn)行干預(yù)和監(jiān)督的。也就是說，按照充分發(fā)揮市場機(jī)制在配置資源中的基礎(chǔ)作用這一經(jīng)濟(jì)體制改革指導(dǎo)思想來看，現(xiàn)行的招投標(biāo)管理應(yīng)該是指針對招投標(biāo)活動的主體具有公共性質(zhì)的招投標(biāo)交易行為的管理。
　　
　　招投人的公共身份必然產(chǎn)生行政性
　　
　　根據(jù)現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)基本原理，公共領(lǐng)域的非市場特征決定了在公共資源交易活動中市場的價格機(jī)制會失靈。這就決定了政府介入公共資源交易過程（在這里指招投標(biāo)過程）的必然性。所以，招投標(biāo)活動中交易主體的公共屬性是對招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)督管理的邏輯起點(diǎn)。換一句話說，是否需要對招投標(biāo)過程進(jìn)行監(jiān)管，主要依據(jù)是看招投標(biāo)活動的主體身份而定，交易主體是公共身份的就需要監(jiān)管，否則就不需要監(jiān)管。

　2.招投標(biāo)活動腐敗叢生之原因
　　
　　長期以來，公共招投標(biāo)活動尤其是工程招投標(biāo)活動潛規(guī)則盛行，虛假招標(biāo)和暗箱操作、設(shè)租和尋租活動、腐敗和浪費(fèi)現(xiàn)象充斥，這種現(xiàn)狀不僅使招投標(biāo)這種有效的市場交易方式飽受社會的質(zhì)疑和誤解，同時也使得招標(biāo)這種有利于提高資源的配置效率、節(jié)約交易成本的交易方式在市場交易活動（尤其是公共資源的交易活動）中喪失了其應(yīng)有的價值。
　　
　　招標(biāo)中介服務(wù)價值低但畸形發(fā)展
　　
　　社會招標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)屬于服務(wù)業(yè)中的市場咨詢行業(yè)，要在市場上生存和發(fā)展，其服務(wù)（產(chǎn)品）必須具有相應(yīng)的市場價值，這一市場價值最終要通過市場的需求來體現(xiàn)。如果市場沒有需求，那就只能說明這個服務(wù)（商品）沒有市場價值。從這一觀點(diǎn)上說，前面提到的全國的招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)構(gòu)成幾乎全部出自公共部門（非公共部門出于自愿的交易和實(shí)際市場需求幾乎為零）的現(xiàn)狀說明，當(dāng)前的社會招標(biāo)代理服務(wù)的市場價值是值得我們高度質(zhì)疑的。
　　
　　根據(jù)市場經(jīng)濟(jì)原理，作為咨詢服務(wù)機(jī)構(gòu)要成功地供給其服務(wù)，必須具備的基本條件是要成為信息或技術(shù)的優(yōu)勢方。從當(dāng)前招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)向委托方所提供的服務(wù)內(nèi)容來看，基本都是招標(biāo)文件的編制，甚至是文件范本的簡單套用和招標(biāo)過程的組織等簡單、低技術(shù)含量的服務(wù)，這種服務(wù)很難使代理機(jī)構(gòu)具有上述信息或技術(shù)上的優(yōu)勢。招標(biāo)代理服務(wù)的市場價值低也是當(dāng)前招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在非公共部門交易和需求幾乎為零的真正原因。那么，為什么市場價值低的招標(biāo)代理服務(wù)可以在公共服務(wù)中成功地實(shí)現(xiàn)供給或交易？按照市場選擇的基本邏輯，進(jìn)一步可以推斷，決定當(dāng)前招標(biāo)中介代理服務(wù)成功地在公共領(lǐng)域中實(shí)現(xiàn)供給或交易的主要決定因素不是服務(wù)的經(jīng)濟(jì)價值或追求經(jīng)濟(jì)效率的動機(jī)等，而是其他。公共選擇理論研究認(rèn)為，當(dāng)生產(chǎn)力或經(jīng)濟(jì)效率不能成為一個服務(wù)行業(yè)的生存與發(fā)展的決定因素的時候，這一行業(yè)的發(fā)展必然是靠設(shè)租、尋租等途徑來謀求發(fā)展。所以，當(dāng)前政府公共招投標(biāo)活動備受垢病，與招標(biāo)中介代理行業(yè)的畸形發(fā)展有較直接的關(guān)系。
　　
　　招投標(biāo)管理體制“九龍治水”
　　
　　最突出的體制障礙是招投標(biāo)管理的行政監(jiān)管主體多元化，“九龍治水”。受“部門立法”現(xiàn)狀和行政管理體制影響,我國招投標(biāo)管理制度是由部門倡導(dǎo)、組織和實(shí)施的，利益驅(qū)使是制度的基本特征，所以，招投標(biāo)管理制度從一誕生就難以避免部門利益的烙印，這種烙印無形中給制度運(yùn)行與監(jiān)管以及招投標(biāo)的行政監(jiān)管主體多元化埋下了伏筆。加上我國的行政管理體制改革與公共招投標(biāo)管理改革不同步，最終造就了我國招投標(biāo)行政監(jiān)督主體的多元化的格局。這種行政監(jiān)督主體的多元化格局導(dǎo)致招投標(biāo)管理政出多門、政令不統(tǒng)一、管理邊界不清的“九龍治水”現(xiàn)狀，導(dǎo)致招投標(biāo)監(jiān)管中部門職責(zé)交叉、缺位越位和管辦不分離等種種弊端，降低了招投標(biāo)管理制度的監(jiān)管功能，最終使招投標(biāo)活動的道德風(fēng)險問題、委托代理問題和機(jī)會主義行為問題難以消除。特別是行政監(jiān)督主體的多元化格局，還導(dǎo)致公共資源招投標(biāo)交易管理缺少了權(quán)威、統(tǒng)一管理、統(tǒng)一處置的管理體制和機(jī)制。所以，從某種程度上說，招投標(biāo)活動種種腐敗問題與招投標(biāo)活動的行政監(jiān)管主體多元化這種行政管理體制上的障礙高度相關(guān)。
　　
　　招投標(biāo)制度本身與反腐敗要求相悖
　　
　　要消除招投標(biāo)活動中的敗德行為，必須通過實(shí)施強(qiáng)制性的程序和方法來從制度上解決問題。但是，我國當(dāng)前招投標(biāo)法在程序、方法和組織管理制度層面與此要求相矛盾，進(jìn)一步加劇了招投標(biāo)管理的制度失靈。
　　
　　《招投標(biāo)法》第十二條規(guī)定，“招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個人不得以任何方式為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜……”這一規(guī)定使得“自主自愿”這一市場交易原則被不適當(dāng)?shù)匾牍膊少徎顒又?，客觀上起到了放松甚至放棄對招投標(biāo)活動的監(jiān)管的效果。
　　
　　招標(biāo)活動的監(jiān)督程序和方法安排的不科學(xué)性，導(dǎo)致監(jiān)督成本太高，削弱了監(jiān)管效果。具體表現(xiàn)在，在招投標(biāo)活動的組織方法上過度地分散化，客觀上擴(kuò)大了招投標(biāo)監(jiān)管的時空緯度，導(dǎo)致在既定的或現(xiàn)有的監(jiān)管成本條件下無法實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督，擴(kuò)大了招標(biāo)人的選擇范圍和操作空間，為“理性經(jīng)濟(jì)人”化解制度的規(guī)制功能提供了制度便利。
　　
　　在組織管理的制度安排上存在邏輯性缺陷。具體表現(xiàn)為違背集體選擇行動的邏輯，簡單地用市場活動的組織管理方法替代公共行政活動的組織管理。在制度沒有提供解決個體與社會動機(jī)差異和激勵相容的相應(yīng)措施的前提下，將招標(biāo)人等同于市場組織中一般的交易主體，并簡單地將招標(biāo)人與中介代理機(jī)構(gòu)的關(guān)系、公共招標(biāo)人與供應(yīng)商的關(guān)系界定為一般的市場買賣主體間的關(guān)系。因而導(dǎo)致市場的雇傭關(guān)系替代了社會公共集體選擇中所應(yīng)具有的制衡關(guān)系。
　　
　　招投標(biāo)制度激勵機(jī)制缺失
　　
　　機(jī)制設(shè)計理論認(rèn)為，制度能否實(shí)現(xiàn)包括參與約束、激勵相容的激勵功能，是評價經(jīng)濟(jì)機(jī)制和制度優(yōu)劣的的主要標(biāo)準(zhǔn)之一，參與約束條件強(qiáng)調(diào)的是個人基于個人理性和利益訴求，愿意接受制度的規(guī)范并合法從事交易活動。而激勵相容則鼓勵個人理性和集體理性一致，實(shí)現(xiàn)集體和個人雙贏。機(jī)制設(shè)計理論的技術(shù)路線是通過設(shè)計出對應(yīng)的“激勵方案”，克服嚴(yán)重阻礙社會效率的逆向選擇、道德風(fēng)險和機(jī)會主義行為傾向問題，最終達(dá)到提高改善整個社會的效率目標(biāo)。從現(xiàn)行的招投標(biāo)管理制度內(nèi)容來看，制度結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制均沒有制定專門解決個人理性和集體理性一致的相應(yīng)方法，在客觀上忽視了社會選擇與個體選擇之間、不同組織之間目標(biāo)動機(jī)的差異。相反，卻在沒有提供解決不同組織之間、社會選擇與個體選擇之間的激勵相容問題途徑的條件下，簡單地以個體的選擇去替代社會或政府選擇。另外現(xiàn)行的招投標(biāo)管理制度的運(yùn)行機(jī)制還缺乏公共代理人激勵機(jī)制、招投標(biāo)監(jiān)管組織獎懲機(jī)制等?！?.政采可借鑒招投標(biāo)教訓(xùn)
　　
　　首先，政府采購活動的主體具有公共性質(zhì)，因此政府采購制度與招投標(biāo)管理制度一樣，都是具有公共行政管理性質(zhì)的制度。兩者之間存在的同屬關(guān)系致使兩者在理論邏輯、制度目標(biāo)和方法上有著許多共性。這就意味著招投標(biāo)制度的研究和分析對政府采購制度具有高度的借鑒意義。
　　
　　其次，政府采購制度與招投標(biāo)管理制度基本產(chǎn)生于同一時期，使兩個制度在歷史背景、法制基礎(chǔ)環(huán)境和形成的過程上基本相同，歷史背景的相同會使招投標(biāo)管理制度所具有的缺陷和不足不可避免地在政府采購制度中存在，如部門立法所帶來的部門利益導(dǎo)向和監(jiān)督管理職能交叉等。所以，制度形成歷史背景的相同，使對招投標(biāo)管理制度缺陷的分析對于政府采購制度來說具有直接的借鑒意義。
　　
　　再次，招投標(biāo)管理制度和政府采購制度分別產(chǎn)生于2000年和2003年，從制度變遷理論的觀點(diǎn)來看，作為后于招投標(biāo)制度產(chǎn)生的政府采購制度，其形成和變遷的路徑不可避免地借鑒和依賴于招投標(biāo)管理制度，使政府采購制度無論在程序、方法上，還是在制度運(yùn)行的組織管理上都直接復(fù)制了招投標(biāo)管理制度的許多缺陷和不足。如，《政府采購法》第四條（政府采購工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的適用招標(biāo)投標(biāo)法）和第十九條（采購人有權(quán)自行選擇采購代理機(jī)構(gòu)）。所以，政府采購制度形成過程的路徑依賴使招投標(biāo)管理制度的缺陷分析對于完善和改進(jìn)政府采購制度來說具有現(xiàn)實(shí)的借鑒意義。
　　
　　4.政采制度科學(xué)發(fā)展的建議
　　
　　將招投標(biāo)管理制度并入政府采購制度
　　
　　首先，作為市場交易程序管理法規(guī)的招投標(biāo)制度在我國的招投標(biāo)管理實(shí)踐中建設(shè)性作用甚微，而且與我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的方向不相符。如果招投標(biāo)制度作為市場交易程序的管理法規(guī)，勢必對非公共的和自主交易的市場活動形成過度干預(yù)，這與我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的指導(dǎo)思想和發(fā)展趨勢不相符合，所以招投標(biāo)制度與政府采購制度的合并是我國經(jīng)濟(jì)管理體制改革的必然要求。其次，作為事實(shí)上的公共行政管理制度，招投標(biāo)制度在管理對象、管理內(nèi)容上與政府采購制度交叉或相同，導(dǎo)致與政府采購制度的職能重疊。所以，將招投標(biāo)管理制度并入政府采購制度符合我國行政管理體制改革的要求。
　　
　　成立高層次的政府采購監(jiān)督管理部門
　　
　　成立高層次的政府采購監(jiān)督管理部門或?qū)F(xiàn)有的監(jiān)督管理部門行政級別提高為政府的獨(dú)立部門，而不是現(xiàn)有的部門內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，有利于將分散于各行業(yè)主管部門的招投標(biāo)監(jiān)督管理權(quán)統(tǒng)一整合到政府采購制度中來，有利于將兩法的執(zhí)行主體統(tǒng)一到新設(shè)的高層次的政府采購監(jiān)督管理部門中。
　　
　　建立全國統(tǒng)一的集中采購組織系統(tǒng)
　　
　　基于招標(biāo)活動的分散組織現(xiàn)狀，基于招標(biāo)代理的自主分散委托制與招投標(biāo)管理制度失靈的因果關(guān)系，基于監(jiān)管時空緯度與監(jiān)管成本的反向相關(guān)關(guān)系，還有公共經(jīng)濟(jì)決策的集體選擇方式的多元化特征對交易的集中度也提出了相應(yīng)的要求。所以，建立全國統(tǒng)一的政府采購交易組織系統(tǒng)（政府集中采購機(jī)構(gòu)）可以有效地消除當(dāng)前政府采購制度的結(jié)構(gòu)性缺陷和不足。具體來說，可以起到以下作用：一是可以克服當(dāng)前政府采購制度中也存在的類似招投標(biāo)管理制度在組織方法上過度分散化的缺陷（這一缺陷降低了制度的規(guī)制功能），在時空上縮小政府采購監(jiān)管的緯度，確保在當(dāng)前的既定監(jiān)管成本和條件下實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)督。二是改變上述不利于形成制約制衡關(guān)系的交易程序和方法，提高制度對公共招投標(biāo)活動的規(guī)制功能和效果；三是有利于建立高效的、統(tǒng)一的政府采購和交易市場；四是確立集中采購機(jī)構(gòu)代表公共部門的采購人地位，發(fā)揮其政府手段在消除外部效應(yīng)、道德風(fēng)險、委托代理問題和機(jī)會主義上的作用的優(yōu)勢。
　　
　　進(jìn)一步規(guī)范政府采購招標(biāo)代理行業(yè)
　　
　　鑒于社會招標(biāo)代理服務(wù)水平，鑒于政府公共招投標(biāo)活動種種弊端與社會招標(biāo)代理行業(yè)的畸形發(fā)展的關(guān)系，為了充分發(fā)揮市場力量在配置公共資源交易中的作用，提高公共資源的配置效率，建議出臺規(guī)范政府采購招標(biāo)中介代理行業(yè)從業(yè)行為規(guī)范的相關(guān)制度，重新界定政府采購招標(biāo)中介代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)空間，限制社會招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的服務(wù)范圍，此對策有以下作用：一是可以鼓勵政府采購招標(biāo)中介代理行業(yè)在信息和技術(shù)方面的投資，引導(dǎo)它們自覺地摒棄靠人脈關(guān)系和尋租拓展市場的手段，取而代之地以靠自身的信息和技術(shù)優(yōu)勢去拓展市場，引導(dǎo)行業(yè)的健康發(fā)展；二是可以縮小公共部門的采購和招標(biāo)當(dāng)事人利用雇傭關(guān)系操縱政府采購招標(biāo)過程的空間。
　　
　　完善政府采購制度的激勵機(jī)制
　　
　　為了確保政府采購制度的運(yùn)行與實(shí)施，應(yīng)該以激勵相容為原則，建立和完善政府采購招標(biāo)當(dāng)事人的獎懲措施和辦法。如監(jiān)督管理部門考核與獎懲辦法，公共招標(biāo)人（或采購人）的獎懲辦法，完善代理機(jī)構(gòu)的獎懲辦法等。綜上所述，我國當(dāng)前招投標(biāo)管理制度運(yùn)行過程中存在著諸多制度根源性問題，極大影響了制度的運(yùn)行效率。這對改革完善政府公共采購管理制度提供了可供借鑒的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，加強(qiáng)監(jiān)管制度及其運(yùn)行機(jī)制的建設(shè)，從制度和機(jī)制上防范類似問題的產(chǎn)生，是促進(jìn)政府采購制度科學(xué)發(fā)展的必由之路。