立法結(jié)構(gòu)完善 國貨標準嚴密
美國是世界上政府采購制度最完善的國家之一。美國政府采購制度的建立與完善是以完整的政府采購法律體系為基礎(chǔ)的。在購買國貨制度方面，美國也是目前WTO《政府采購協(xié)議》（GPA）參加方中唯一通過單行的國內(nèi)立法形式對購買國貨制度作出明確規(guī)定的國家，而且立法結(jié)構(gòu)完善、國貨標準制定嚴密。
法律體系：結(jié)構(gòu)完善
在購買國貨制度方面，美國有較為系統(tǒng)和完善的法律體系。這一法律體系是以《購買美國產(chǎn)品法》為核心，以《貿(mào)易協(xié)定法》、《貝瑞修正案》、《聯(lián)邦政府采購條例》等一系列配套的法律法規(guī)為輔助的完整法律體系，它規(guī)定了購買國貨活動必須遵循的法律依據(jù)和嚴格的操作程序。以下是這一法律體系中最重要和最具代表性的幾個法律法規(guī)：
基石：《購買美國產(chǎn)品法》
《購買美國產(chǎn)品法》是美國政府采購領(lǐng)域最重要的法律之一，也是其購買國貨制度的奠基石。它誕生于1933年，當時美國正處于經(jīng)濟大蕭條時期，國內(nèi)經(jīng)濟動蕩、失業(yè)率激增，為保證國內(nèi)產(chǎn)品的市場，充分發(fā)揮政府采購對國內(nèi)產(chǎn)業(yè)的推動和引導作用，美國國會特別制定了《購買美國產(chǎn)品法》，配套的還有美國總統(tǒng)頒布的第10582號行政命令。
《購買美國產(chǎn)品法》第一條就規(guī)定，政府出于公共目的必須購買本國產(chǎn)品，除非有關(guān)機構(gòu)或部門的負責人斷定，本國所供應(yīng)的貨物或服務(wù)的價格“不合理”或者不符合美國的公共利益。該法案旨在保障國內(nèi)產(chǎn)品市場，創(chuàng)造和保護本國就業(yè)機會，緩和失業(yè)問題。它僅適用于在美國境內(nèi)使用的貨物或材料的采購。該法案實施之后確實對美國的經(jīng)濟發(fā)展起到了重要作用。
經(jīng)濟危機結(jié)束之后，該法案并未隨之失效，反而在相應(yīng)利益集團的推動下不斷發(fā)展強化，也使購買國貨從最初的臨時應(yīng)急措施演變?yōu)槊绹少徶贫鹊幕驹瓌t之一。該法案于1954年、1962年和1988年經(jīng)過了幾次修訂，至今已經(jīng)施行了七十多年。直到在美國成為GPA參加方后，通過《貿(mào)易協(xié)定法》廢止了該法案中指定從特定國家購買產(chǎn)品和物資條款的適用性，并且禁止不公平地對待外國企業(yè)。
重要例外：《貿(mào)易協(xié)定法》
美國的購買國貨制度的基本架構(gòu)是由《購買美國產(chǎn)品法》和《貿(mào)易協(xié)定法》構(gòu)成的，后者是前者的重要例外。20世紀70年代末以來，隨著政府采購的區(qū)域自由化和全球一體化的興起，美國政府加入了GPA，并陸續(xù)與加拿大、墨西哥、智利、新加坡等國家和地區(qū)達成了自由貿(mào)易協(xié)定，在雙邊互惠的基礎(chǔ)上與這些國家對等開放政府采購市場。為了解決這些自由貿(mào)易協(xié)定與《購買美國產(chǎn)品法》之間的沖突，美國國會于1979年通過了《貿(mào)易協(xié)定法》，以落實GPA以及FTA的國民待遇原則?！顿Q(mào)易協(xié)定法》授權(quán)美國總統(tǒng)解除對于來自GPA參加方、FTA國家以及最不發(fā)達國家的適格產(chǎn)品的歧視，賦予這些產(chǎn)品與本國產(chǎn)品同等的市場競爭地位。從本質(zhì)上來講，《貿(mào)易協(xié)定法》是GPA等政府采購條約義務(wù)在美國國內(nèi)法上的體現(xiàn)。它的主要目的是依照美國在GPA框架下以及在其他政府采購條約中承擔的義務(wù)，免除《貿(mào)易協(xié)定法》對來自GPA參加方和其他政府采購條約參加方制成品的市場限制。因此，它是《購買美國產(chǎn)品法》的一種重要例外。
國防采購：《貝瑞修正案》
美國購買國貨的法律體系框架中，除了《購買美國產(chǎn)品法》和《貿(mào)易協(xié)定法》之外，《貝瑞修正案》也是美國購買國貨制度的重要補充。
《貝瑞修正案》主要規(guī)范的是一種特殊的政府采購行為--國防采購。它源于二戰(zhàn)時為確保本土工業(yè)生產(chǎn)能力能夠維持本國備戰(zhàn)之需要而制定的一項撥款法案。該法案要求美國國防部在采購食品、紡織品以及特殊金屬時，必須給予本國產(chǎn)品優(yōu)先考慮。
《貝瑞修正案》相對于《購買美國產(chǎn)品法》來說也是一個重要例外。它與《購買美國產(chǎn)品法》之間的主要區(qū)別在于：（1）《購買美國產(chǎn)品法》適用于所有聯(lián)邦政府合同，《貝瑞修正案》只適用于國防部的政府采購合同；（2）《購買美國產(chǎn)品法》只適用于美國境內(nèi)的政府采購，《貝瑞修正案》并不限于境內(nèi)采購；（3）《購買美國產(chǎn)品法》采用“實質(zhì)完全”的國貨標準，只要外國零件的成本低于總成本的50%即可，而《貝瑞修正案》采用的是100%本國成分的國貨標準，因此《貝瑞修正案》的國貨標準更加嚴厲。
行政法規(guī)：《聯(lián)邦政府采購條例》
除了上述的三個重要法案之外，美國政府采購中的購買國貨制度還需要通過各種行政法規(guī)和美國政府定期追加的各項特殊規(guī)定和實施細則配合適用?！堵?lián)邦政府采購條例》就是這些行政法規(guī)中最重要的一個?！堵?lián)邦政府采購條例》中規(guī)定了與實施《購買美國產(chǎn)品法》、《貿(mào)易協(xié)定法》等相關(guān)的行政規(guī)則。例如，《聯(lián)邦政府采購條例》就美國產(chǎn)品做出了進一步界定，其對美國產(chǎn)品標準的定義是：“在美國生產(chǎn)或者制造的零部件的成本要超過所有零部件成本的50%”，“零部件成本包括運輸費和稅收。”
此外，美國預算補充法案等其他相關(guān)法律法規(guī)也都規(guī)定了執(zhí)行《購買美國產(chǎn)品法》等法案的義務(wù)。
國貨標準：以保護國內(nèi)就業(yè)機會為核心目標
在政府采購的購買國貨制度中，國貨標準是整個購買國貨制度的基石。如前所述，美國的購買國貨制度是以《購買美國產(chǎn)品法》和《貿(mào)易協(xié)定法》為框架的，而其國貨標準也有兩套，即采用雙軌制標準?！顿徺I美國產(chǎn)品法》規(guī)定了一般性的國貨標準，《貿(mào)易協(xié)定法》則專門針對那些通過GPA等途徑與美國簽訂政府采購市場開放條約的國家，規(guī)定了特殊的市場準入標準。
確定國貨標準的前提之一就是確定認定國貨的決定要素。由于美國購買國貨制度的設(shè)計初衷是保護國內(nèi)就業(yè)機會，因此兩套國貨標準都將認定國貨的決定要素確定為制造加工地點，而非供應(yīng)商的國籍。這兩套國貨標準的具體內(nèi)容和適用情形如下。
“實質(zhì)完全”標準
《購買美國產(chǎn)品法》采用的是“實質(zhì)完全”標準，這是相對比較嚴格的國貨標準。按照“實質(zhì)完全”標準的要求，政府采購的制成品應(yīng)為本國產(chǎn)品（或國內(nèi)制成品）。而確定國內(nèi)制成品應(yīng)當采用兩步檢驗法：第一步是加工標準，即最終產(chǎn)品在美國境內(nèi)加工；第二步是成本標準，即最終產(chǎn)品采用的“實質(zhì)上全部的”組件也必須是美國制造的，即國內(nèi)組件的成本高于組件總成本的50%。該標準的適用中有以下幾方面的問題需要關(guān)注。
首先，如何界定“加工”這一概念?！凹庸ぁ边@一概念含義的界定對于《購買美國產(chǎn)品法》提出的國貨標準的確定至關(guān)重要。如果加工概念的內(nèi)涵較少、外延較寬，國貨標準就比較低，供應(yīng)商就會將大量不屬于加工范圍的制造過程轉(zhuǎn)移到美國境外，使國內(nèi)喪失一定就業(yè)機會；如果加工概念的內(nèi)涵較多、外延較窄，國貨標準就相對較高，大量的生產(chǎn)制造過程都將受到《購買美國產(chǎn)品法》的管制，可以更好地確保國內(nèi)市場的穩(wěn)定和國內(nèi)就業(yè)機會的增加。但是，到目前為止，《購買美國產(chǎn)品法》和《聯(lián)邦政府采購條例》都未對“加工”的概念做出明確界定。在政府采購實踐中，美國主要采用“實質(zhì)轉(zhuǎn)變”標準來界定加工的含義。即只有對進口物件的加工引起了原物件的實質(zhì)性改變或產(chǎn)生了新的材料，才能成為符合國貨要求的“加工”的含義。以此為準，零件的組裝屬于加工，但如果僅僅將進口制成品在國內(nèi)分解后再組裝則不屬于該法所指的加工。對貨物的包裝、檢測及評估也不屬于加工。
其次，如何區(qū)分制成品與組件。根據(jù)《購買美國產(chǎn)品法》的國貨標準，制成品不僅要在國內(nèi)加工，而且必須由50%以上的國內(nèi)組件構(gòu)成。至于組件本身，只要在國內(nèi)加工即可，沒有成分的要求。因此，在系統(tǒng)采購中，有必要區(qū)別制成品與組件之間的區(qū)別?！堵?lián)邦政府采購條例》對制成品和組件都作了具體定義，規(guī)定：貨物合同中的“制成品”（最終產(chǎn)品）是指為公共需要而獲取的物品、材料和供應(yīng)?！敖M件”是指直接整合到制成品（最終產(chǎn)品）中去的貨物、材料和供應(yīng)；工程合同中的“制成品”又稱“工程材料”，是指置于建設(shè)場所、合入建筑或工事中去的物品、材料和供應(yīng)。“組件”是指直接整合到制成品（工程材料）中去的物品、材料和供應(yīng)。但是以上定義可操作性較差，在系統(tǒng)采購的實踐中引起了廣泛的爭議。
再次，如何計算組件成本。根據(jù)“實質(zhì)完全”標準的第二個條件即成本標準，只有當本國組件的成本超過全部組件成本的50%，制成品才能被認定是由本國組件加工而成的。理解這個規(guī)則的關(guān)鍵就是準確厘定組件成本的計算方法。在“實質(zhì)完全”的規(guī)則中，全部組件的成本并不能簡單等同于制成品的價格減去供應(yīng)商的利潤。而只有與組件相關(guān)的成本才納入考慮的范圍，包括組件的購入價格、組件本身的加工費用。那些與組件本身不是直接相關(guān)的成本，如集成組件的勞動力成本、包裝成本、檢測成本、運輸成本以及售后服務(wù)成本，均不在“實質(zhì)完全”規(guī)則計算的范疇之內(nèi)。
“實質(zhì)轉(zhuǎn)變”標準
《貿(mào)易協(xié)定法》是《購買美國產(chǎn)品法》的一種例外情形，其主要目的是依照美國在GPA框架下承擔的義務(wù)，免除《貿(mào)易協(xié)定法》對來自GPA參加方以及最不發(fā)達國家的制成品的市場限制?！顿Q(mào)易協(xié)定法》中的國貨標準也區(qū)別于《購買美國產(chǎn)品法》所采用的兩步檢驗法，其國貨標準的認定較為簡單--即只要產(chǎn)品在適格國家境內(nèi)發(fā)生了實質(zhì)性轉(zhuǎn)變，即為適格制成品。這里的實質(zhì)性轉(zhuǎn)變的認定標準實際上就是《購買美國產(chǎn)品法》兩步檢驗法中的加工標準?！顿Q(mào)易協(xié)定法》通過此國貨標準不僅賦予了來自GPA參加方和發(fā)展中國家的制成品國民待遇，而且擴展了“本國產(chǎn)品”的范圍。即當適用《貿(mào)易協(xié)定法》中的國貨標準時，在美國境內(nèi)加工的產(chǎn)品即使不滿足50%國內(nèi)組件的成本標準，仍然屬于適格產(chǎn)品，能夠參與政府采購合同的平等競爭。
項目金額決定標準適用范圍
決定以上兩種標準適用與否的主要因素是采購金額。主要的分界線是小額采購門檻值和GPA門檻值。其中，小額采購門檻值本身并不是固定不變的，而是一個定期調(diào)整的數(shù)額，目前3000美元以下的聯(lián)邦采購合同屬于小額采購。GPA的門檻值由美國在加入GPA時作出承諾，其中貨物合同和服務(wù)合同是19.3萬美元，建筑合同是740.7萬美元。
首先，采購數(shù)額低于小額采購門檻值的政府采購不適用任何國貨標準。國貨標準之所以不適用于小額采購，是因為小額采購遵循簡易采購程序，而國貨認定需要耗費大量的人力、物力和時間，有悖于小額采購制度的初衷。
其次，采購數(shù)額高于GPA門檻值的政府采購適用《貿(mào)易協(xié)定法》的國貨標準。當然適用這一標準的項目除了要滿足采購數(shù)額的要求之外，還必須滿足美國向GPA其他參加方所承諾開放的采購主體范圍和采購對象范圍。
再次，介于小額采購門檻值和GPA門檻值之間的政府采購項目適用《購買美國產(chǎn)品法》的國貨標準。
此外，在《貿(mào)易協(xié)定法》規(guī)定的例外情況下，且滿足《購買美國產(chǎn)品法》國貨標準適用條件時，仍然應(yīng)當適用《購買美國產(chǎn)品法》的國貨標準?！顿Q(mào)易協(xié)定法》規(guī)定的例外情形包括：小企業(yè)預留項目、軍事采購和國防采購、以零售為目的的制成品采購、面向特定企業(yè)進行的采購（主要涉及監(jiān)獄企業(yè)與雇傭特定殘疾人的非營利企業(yè)），以及其他不適用完全公開競爭的采購。
法律責任：供應(yīng)商證明產(chǎn)品產(chǎn)地
一項制度能否得到有效實施很大程度上取決于法律責任的設(shè)計。具體到購買國貨制度的法律責任，它主要涉及證明產(chǎn)品產(chǎn)地的責任，這一責任的歸屬也決定了政府采購中的商業(yè)風險的分配問題。如果由采購機關(guān)承擔證明產(chǎn)品產(chǎn)地的責任，采購機關(guān)必須就產(chǎn)品的相關(guān)信息進行充分調(diào)查，以避免不符合國貨制度的情形出現(xiàn)；而如果由供應(yīng)商一方承擔證明產(chǎn)品產(chǎn)地的責任，那么投標供應(yīng)商就必須投入一定成本充分披露產(chǎn)品產(chǎn)地信息，證明其符合相應(yīng)的國貨標準。
供應(yīng)商承擔全部責任
在美國政府采購法中，證明產(chǎn)品產(chǎn)地的義務(wù)是由投標商來承擔的。通常情況下，由分包商和供貨商向參加政府采購投標的供應(yīng)商提供部件與產(chǎn)品的原產(chǎn)地證明，投標商在此基礎(chǔ)上確認投標產(chǎn)品的原產(chǎn)地。而依照《聯(lián)邦政府采購條例》的規(guī)定，采購機關(guān)主管政府采購的官員應(yīng)當信賴參與投標的供應(yīng)商提供的原產(chǎn)地信息。這就意味著，如果供應(yīng)商提供的產(chǎn)品原產(chǎn)地信息是虛假的，相應(yīng)的供應(yīng)商將承擔全部的法律責任。
公益代位訴訟：私人替政府“維權(quán)”
對違反購買國貨制度的政府采購行為進行法律責任追究的一個重要途徑之一就是《虛假請求法》（或稱《防止不實請求法》）下的一項獨特制度--公益代位訴訟。
公益代位訴訟是在美國聯(lián)邦政府合同法律制度框架下為防止政府合同的承包商向政府為不實請求以獲取不當利益，而在聯(lián)邦《虛假請求法》中所引用的獨特機制。該制度規(guī)定，私人或團體依法可以以政府的名義并為自己的利益，以對政府為不實請求行為的法人或個人為被告，代位政府提起告發(fā)訴訟，勝訴或經(jīng)和解之后，有權(quán)利取得政府受賠償數(shù)額的一定比例款項作為自己的報酬。
公益訴訟實質(zhì)上是賦予了公民個人或團體一種私人檢察權(quán)，只要發(fā)現(xiàn)任何欺騙美國聯(lián)邦政府的不法行為，公民個人或團體就可以依據(jù)《虛假請求法》代表美國政府提起訴訟，而無論該不法行為是否侵害了其自身利益。同時，根據(jù)《虛假請求法》，只要投標者向美國政府提出了虛假的支付請求，或者提供了虛假的證明文件以獲得政府支付，無論投標者的主觀意圖是故意的還是草率、不計后果的，都將承擔嚴重的法律責任--3倍于實際損失的賠償金以及5000美元~1000萬美元的罰款。提起訴訟者則不論訴訟最終成立還是中途和解，通常都能夠獲得罰金或和解金額的15%到30%。而在購買國貨這一特定問題上，公益代位訴訟也得到了運用。
相關(guān)鏈接
直升飛機是制成品嗎
在一個直升機政府采購項目中，就制成品是直升飛機本身還是整個直升飛機系統(tǒng)這一問題，負責政府采購裁判的兩個主要機關(guān)--聯(lián)邦審計總署和法院之間產(chǎn)生了分歧。
聯(lián)邦審計總署認為，直升飛機本身應(yīng)該被視為制成品（終端產(chǎn)品），需要同時滿足在國內(nèi)加工和飛機國內(nèi)組件必須占總組件成本50%以上這兩個標準；法院則堅持認為對于政府采購標的物的認定應(yīng)尊重采購機關(guān)在采購文件中的定義，如果采購機關(guān)在合同文件中聲明采購的對象是一個直升飛機系統(tǒng)，那么相應(yīng)的制成品（終端產(chǎn)品）應(yīng)當包括：直升飛機、飛機系統(tǒng)測試與評估、系統(tǒng)管理、數(shù)據(jù)支持以及相關(guān)的物流服務(wù)這樣一整套系統(tǒng)，此時，直升飛機作為整套系統(tǒng)中的一個組件，只要滿足在國內(nèi)加工這一條件即可。由此可見，法院對于《購買美國產(chǎn)品法》的國貨標準的適用更為寬松。
公益代位訴訟案例
2003年的Safina系列案件是一個因供應(yīng)商違反購買國貨制度而引發(fā)的政府采購公益代位訴訟案。
本案的原告是Safina辦公用品公司及其兩名主管，被告是聯(lián)邦服務(wù)總署協(xié)議供貨系統(tǒng)內(nèi)的所有辦公用品供應(yīng)商。原告指出被告這十家公司雖為美國供應(yīng)商，但其向聯(lián)邦政府出售了不符合國貨標準的產(chǎn)品。理由是：這些產(chǎn)品的原產(chǎn)地主要是中國大陸和中國臺灣，被告系將進口產(chǎn)品貼上美國商標后直接賣給美國聯(lián)邦政府。
這起訴訟最終以高額的和解金了結(jié)，提起訴訟的一方即Safina公司從中獲得了不菲的報酬，而最大的贏家還是政府。
部分術(shù)語中英文對照
1. WTO《政府采購協(xié)議》
GPA
2. 《購買美國產(chǎn)品法》
Buy American Act
3. 《貿(mào)易協(xié)定法》
Trade Agreement Act
4. 《虛假請求法》/《防止不實請求法》
False Claims Act
5. 《貝瑞修正案》
Berry Amendment
6. 《聯(lián)邦政府采購條例》
Federal Acquisition Regulation，F(xiàn)AR
7. 自由貿(mào)易協(xié)定
Free Trade Agreement，F(xiàn)TA
8. 美國總統(tǒng)第10582號行政命令
Executive Order 10582
9. 本國產(chǎn)品/國內(nèi)制成品
Domestic end product
10. 制成品
manufacture end product
11. 適格國家
eligible country
12. 適格制成品
eligible product
13. 小額采購門檻值
micro-purchase threshold
14. 公益代位訴訟
qui tam action
15. 聯(lián)邦審計總署
General Accounting Office，GAO
16.聯(lián)邦服務(wù)總署
General Services Administration，GSA
來源：政府采購信息網(wǎng)
