緊急采購：手有預(yù)案 忙而不亂
編者按：２０１０年年初的這個冬天，給很多人留下了深刻印象，因為我國大面積遭遇幾十年不遇的低溫天氣，尤其是在黑龍江地區(qū)，低溫一度降到了零下五十?dāng)z氏度?？墒?，嚴(yán)重的天氣災(zāi)害沒有給人民生活帶來嚴(yán)重影響，其中有一條重要原因，就是在最寒冷的時刻一批批緊急采購的越冬物資被運往冰凍災(zāi)區(qū)，確保人們度過了一個安樂祥和的春節(jié)。
近年來，國內(nèi)外自然災(zāi)害、公共衛(wèi)生事件頻繁發(fā)生，緊急政府采購越來越多地引起了各國政府和專家的重視。雖然《政府采購法》第八十五條規(guī)定“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購……不適用于本法”，但這并不代表緊急政府采購行為就不需要監(jiān)督管理和加以規(guī)范。在某種意義上，緊急政府采購的資金使用效益、操作規(guī)范程度更應(yīng)達(dá)到一個較高層次，只有這樣才能保證政府采購在緊急事件中發(fā)揮作用。
盡管《政府采購法實施條例（征求意見稿）》第一百一十三條提出了“對因嚴(yán)重自然災(zāi)害和其他不可抗力事件所實施的緊急采購，不適用政府采購法和本條例，由國務(wù)院財政部門另行制定管理辦法”，但目前正式條例尚未公布，當(dāng)前我國也沒有針對緊急政府采購出臺相關(guān)規(guī)范。在這種情況下，采購人應(yīng)該如何做好緊急采購工作呢？本報特推出此專題，與讀者共同探討。
定義篇
緊急采購特點：分散采購 程序簡化
對為應(yīng)對汶川地震而進(jìn)行的緊急采購，國家民族事務(wù)委員會（以下簡稱“國家民委”）財務(wù)司資產(chǎn)與基建管理處處長宋立坤至今記憶猶新。地震發(fā)生后的一周之內(nèi)，他就接連收到了委領(lǐng)導(dǎo)、司領(lǐng)導(dǎo)的指示，為災(zāi)區(qū)人民緊急采購救災(zāi)物資和生活必需品?！皶r間緊、任務(wù)重”成了當(dāng)時局面的真實寫照。
宋立坤主管國家民委系統(tǒng)的政府采購工作多年，但還從未遇到過要緊急采購的情況。一沒有經(jīng)驗，二沒有可參照的規(guī)范條款，但為了能在第一時間給抗震一線送去支援，他帶領(lǐng)著處里的工作人員一邊向有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)請示一邊摸索著實踐，終于圓滿地完成了采購任務(wù)。事后，宋立坤帶著救災(zāi)物資奔赴四川地震災(zāi)區(qū)并到達(dá)了震中附近的北川，親手把采購到的各種物資送到災(zāi)區(qū)人民手中。
這次汶川地震讓包括國家民委在內(nèi)的許多采購部門都親身體驗了一把緊急政府采購。但許多采購人也心存疑問：除了發(fā)生地震等特大自然災(zāi)害，緊急采購還有發(fā)生的可能嗎？它究竟有哪些特點呢？
時間緊任務(wù)重是明顯標(biāo)志
從緊急政府采購的字面意義理解，“緊”和“急”似乎成了這種政府采購行為的兩個關(guān)鍵點。時間緊、任務(wù)重，在這種情況下，履行正常的政府采購程序已經(jīng)不太現(xiàn)實。中國紅十字會總會機關(guān)服務(wù)局經(jīng)營處處長薛岳為緊急采購給出了明確定義：“緊急政府采購是因戰(zhàn)爭、自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生事件等不可抗力因素造成的緊急狀態(tài)下的政府采購行為。”按照這個定義，汶川地震顯然屬于其中的自然災(zāi)害，但自然災(zāi)害只是構(gòu)成發(fā)生緊急采購行為先決條件中的一種，當(dāng)我們的社會發(fā)生了其他幾種不可抗力事件時，緊急采購也會發(fā)生。
?。玻埃埃鼓辏保霸拢玻橙眨保担拜v運輸甲型Ｈ１Ｎ１流感疫苗的新車開赴山西省衛(wèi)生廳，兩天后８萬人份的甲型Ｈ１Ｎ１流感疫苗運抵太原交付使用。這就是去年山西省政府采購中心為應(yīng)對我國突發(fā)的公共衛(wèi)生事件－－甲型Ｈ１Ｎ１流感而緊急采購的物資。２００８年年初我國南方遭遇雨雪冰凍災(zāi)害時，中國紅十字會總會和各地紅十字會紛紛緊急采購棉大衣、棉被、米、面等；當(dāng)年年底，黃河水利委員會緊急采購黃河抗旱應(yīng)急設(shè)備，這些都是典型的緊急政府采購行為。
采購人單一 大多分散采購
水利部淮河水利委員會政府采購辦公室的劉遠(yuǎn)軍指出，由于緊急事件的發(fā)生大多不具有普遍性，因此緊急政府采購項目的采購人也比較單一。換句話說，緊急政府采購項目常常缺乏集中采購的基礎(chǔ)，絕大多數(shù)都以分散采購為主。
《政府采購信息報》記者在采訪中了解到，采購程序簡單化也是緊急政府采購行為的另一顯著特點，同時是緊急采購區(qū)別于普通政府采購的最大標(biāo)志。由于采購時間緊、任務(wù)重，采購人可以被允許以犧牲公開招標(biāo)的充分競爭為代價來換取盡可能高的采購效率，此時，競爭性談判、單一來源或者詢價等采購方式都可能被采購人選用。
“采購人自行分散采購且難以招標(biāo)采購，這不可避免地給緊急采購行為的公平、規(guī)范和資金節(jié)約增加了難度。”劉遠(yuǎn)軍說。
誤解緊急采購時有發(fā)生
各采購人單位都剛剛度過了上一年年底最繁忙的采購階段，對因采購實施計劃編制、執(zhí)行不到位而引起的忙亂仍然記憶猶新。有些單位隨意采購，更讓采購任務(wù)大量積壓在年底，令年底緊張狀況雪上加霜。為了不讓本年度的采購任務(wù)拖到來年才完成，個別采購人想起了緊急政府采購這棵“救命稻草”。有的采購人甚至還“走關(guān)系、弄門路”想取得財政部門的緊急采購項目批文。
山東省財政廳政府采購處調(diào)研員鞠少波表示，這是典型的對緊急政府采購的誤解：“緊急政府采購的發(fā)生前提只可能是發(fā)生了那些不可抗力事件，此時的緊急采購事關(guān)國家安全、人民利益。采購人因采購計劃性不強、采購隨意性大而造成的采購時間緊迫的狀況根本不適用于緊急政府采購，只能自行承擔(dān)無計劃工作的惡果?！?BR>
規(guī)范篇
緊急采購規(guī)范缺失困擾采購人
哪些具體項目屬于緊急采購項目？接到緊急采購任務(wù)后，如何快速啟動緊急采購預(yù)案？在對采購物資市場、技術(shù)狀況了解不足的情況下，如何保證采購物資的價格、品質(zhì)和及時供貨？
這一連串的疑問對所有接觸過或者有可能接觸緊急政府采購項目的采購單位相關(guān)人員來說具有共性，也是他們迫切地要弄明白的問題。遺憾的是，他們至今還無法找到權(quán)威、惟一、準(zhǔn)確的回答，因為國家還沒有出臺過針對緊急政府采購行為的法律規(guī)范。
最高人民法院司法行政裝備管理局政府采購處的工作人員向海峽對《政府采購信息報》記者說：“由于緊急政府采購行為不受《政府采購法》的調(diào)整，采購人在操作緊急采購項目時基本上無據(jù)可依?？梢钥闯觯?guī)章制度的不完善已成為緊急政府采購工作的最大障礙?！?BR>
汶川規(guī)范通用性不強
?。玻埃埃改辏对拢玻叭?，面對大量針對汶川地震災(zāi)區(qū)救援的物資采購行為，財政部國庫司的有關(guān)工作人員經(jīng)過幾天幾夜的奮戰(zhàn)出臺了《財政部關(guān)于加強汶川地震救災(zāi)采購管理的緊急通知》（財庫［２００８］４３號），對于汶川地震中緊急采購的適用范圍、執(zhí)行方法、實施原則、驗收方法、責(zé)任承擔(dān)、監(jiān)督管理等作出了系列規(guī)定。
由于緊急采購不受《政府采購法》的制約，《招標(biāo)投標(biāo)法》第六十六條也作出了“涉及搶險救災(zāi)等特殊情況，不適宜進(jìn)行招標(biāo)的項目，按照國家有關(guān)規(guī)定可以不進(jìn)行招標(biāo)”的規(guī)定，因此，財庫［２００８］４３號文件就成了我國迄今為止惟一一個關(guān)于緊急政府采購的國家級規(guī)范性文件。此外，解放軍總后勤部也出臺了軍隊系統(tǒng)的緊急采購管理辦法，還有一些采購單位也紛紛制定了本單位范圍內(nèi)的相關(guān)管理辦法。
“對于我們公安部門，可能會遇到一些因緊急社會事件而引發(fā)的緊急采購項目，在這種情況下，有關(guān)汶川地震緊急采購的規(guī)范就不具有指導(dǎo)性?！睆V東省公安邊防總隊負(fù)責(zé)政府采購工作的應(yīng)參謀說，“我看到有些采購人出臺了本系統(tǒng)的緊急政府采購辦法，但是對于一些關(guān)鍵問題的規(guī)范缺乏統(tǒng)一、權(quán)威的尺度，而且是針對各系統(tǒng)的自有特殊性，對其他部門的借鑒意義也有限?！?BR>
“簡到哪里”成代表性疑問
“其實，我們最大的疑惑在于－－在國家沒有出臺相關(guān)法律規(guī)定的情況下，采購時應(yīng)遵循怎樣的流程？”鐵道部鐵道戰(zhàn)備舟橋處的鄭傳金說，“大家都知道操作緊急政府采購項目可以簡化程序，但是‘簡’的尺度在哪？可以‘省’到什么地步？”
《財政部關(guān)于加強汶川地震救災(zāi)采購管理的緊急通知》規(guī)定：“緊急采購項目可以由采購單位自行以合理的價格向一個或多個供應(yīng)商直接購買?！庇捎谡袠?biāo)手段對等標(biāo)期等其他程序的特殊時間要求不適用于緊急采購，也就是說，采購單位從“一個或多個供應(yīng)商”處購買物資的方式可以是競爭性談判、詢價以及單一來源。事實上，采購單位在實踐中存在使用帶有競爭性質(zhì)的采購方式的情況，但直接采用單一來源采購的更多。
“目前條件下，要保證緊急政府采購操作的規(guī)范性，主要靠采購操作人員的主觀道德和思想意識水平。”一位不愿透露姓名的中央單位政府采購工作負(fù)責(zé)人如是說。
“面對緊急政府采購任務(wù)，在一定程度上弱化有關(guān)程序、強調(diào)工作效率的確是必須的，但必要的程序要求仍然不可少，這樣可以既保證操作效率又實現(xiàn)規(guī)范性，又可以避免僅從道德上進(jìn)行要求產(chǎn)生的約束力不足的問題，還可以確保所采購產(chǎn)品本身的質(zhì)量。”鄭傳金說。
預(yù)案篇
建預(yù)案 編目錄緊急采購也可從容不迫
北京市順義區(qū)牛欄山鎮(zhèn)有一個占地面積達(dá)到６２１５７．７平方米的大工地。春節(jié)剛過，工地上的各種機器就已經(jīng)被開動起來，一派繁忙景象。這就是中國紅十字會總會備災(zāi)救災(zāi)物資庫工程建設(shè)現(xiàn)場。除此之外，中國紅十字會總會在全國還設(shè)有其他６個區(qū)域性備災(zāi)救災(zāi)中心，１３個省級備災(zāi)救災(zāi)中心，紅十字備災(zāi)救災(zāi)網(wǎng)絡(luò)已初步形成。
而去年下半年，民政部發(fā)布了《關(guān)于宣傳貫徹〈救災(zāi)物資儲備庫建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)〉的通知》，再一次強調(diào)了救災(zāi)物資儲備的重要性，積極為救災(zāi)作預(yù)備。
最高人民法院司法行政裝備管理局政府采購處的向海峽說：“由于行政職能不同，大規(guī)模的儲備緊急采購物資不適用于大多數(shù)采購人單位，但事先建立緊急采購保障預(yù)案、編制應(yīng)急物資采購目錄，也不失為一種未雨綢繆的好方法。”
建預(yù)案編目錄能解決大問題
“如果采購人單位認(rèn)為自己還不適宜出臺系統(tǒng)內(nèi)的緊急政府采購管理辦法，首先出臺一個完善的緊急采購預(yù)案應(yīng)該是比較可行的?！毕蚝{進(jìn)一步闡釋了他的觀點，“所謂‘預(yù)案’就是對可能發(fā)生的緊急采購行為的一種事先安排，通常一個完善的緊急采購保障預(yù)案應(yīng)包括指導(dǎo)思想、基本原則、主要任務(wù)、物資資源分析、緊急采購領(lǐng)導(dǎo)小組、物資緊急采購分隊建設(shè)、組織指揮、訓(xùn)練方法、緊急物資采購方式及要求等構(gòu)成要素。采購人單位一旦擁有了完備的政府采購預(yù)案，就可以保證以最快的速度對緊急采購項目進(jìn)行響應(yīng)，使采購效率、采購質(zhì)量獲得可靠保證?！?BR>
除此之外，他認(rèn)為，各單位還可以建立一個應(yīng)急物資采購目錄?！斑@里的‘應(yīng)急’與‘緊急’大有不同?！畱?yīng)急’的意義在于為緊急而作準(zhǔn)備?！毕蚝{介紹，采購人單位可以結(jié)合實際對可能涉及本部門的系列緊急采購物資按類別、品目進(jìn)行梳理，根據(jù)平時操作普通政府采購項目的經(jīng)驗在每項物資的對應(yīng)處標(biāo)注幾家信譽度較高的供應(yīng)商。一旦發(fā)生緊急采購事件，采購人無論采用競爭性談判、詢價還是單一來源方式進(jìn)行采購，都可以從預(yù)案中迅速確定可選供應(yīng)商。
緊急采購應(yīng)成為采購培訓(xùn)內(nèi)容
春節(jié)后，許多中央單位展開了新一年度政府采購工作的培訓(xùn)。例如，國家民委在２月底于中央民族干部學(xué)院進(jìn)行了全系統(tǒng)的培訓(xùn)，農(nóng)業(yè)部也在近日于江蘇揚州培訓(xùn)政府采購工作人員。國家外匯管理局綜合司巡視員賈青表示，緊急采購也應(yīng)該成為各系統(tǒng)培訓(xùn)政府采購工作人員時的一項重要內(nèi)容。
賈青認(rèn)為，目前，更多的單位將培訓(xùn)的重點落到對政府采購相關(guān)法律制度的學(xué)習(xí)上來，而緊急采購工作屬于采購實踐內(nèi)容，各采購部門完全可以專門安排人員講解緊急采購方法及各種注意事項，即使無法深入培訓(xùn)，也應(yīng)讓采購人員在心中初步建立起對緊急采購的印象，這樣一來，一旦真發(fā)生了緊急采購事件時各單位也可以知道工作的努力方向，從而有序應(yīng)對。
向海峽表示，有條件的單位還可以組織緊急采購演練，找出最易發(fā)生問題的環(huán)節(jié)，解決工作中的瓶頸問題?！捌鋵嵕o急采購是最鍛煉采購人員采購反應(yīng)能力和組織水平的一項工作?！彼f。
操作篇
決策架構(gòu)扁平化供應(yīng)商選擇很關(guān)鍵
一旦遭遇了緊急政府采購事件該如何應(yīng)對？許多采購人都缺乏緊急采購實踐，在上級單位或者領(lǐng)導(dǎo)下達(dá)了緊急采購任務(wù)后難免一時手忙腳亂。
擁有一次緊急采購項目操作經(jīng)驗的國家民族事務(wù)委員會財務(wù)司資產(chǎn)與基建管理處處長宋立坤給出了如下建議：“迅速成立緊急物資采購領(lǐng)導(dǎo)小組，確保決策通道的暢通無阻、各種政令的及時下達(dá)。同時，有條不紊、按部就班地開展工作。要注意‘忙而不亂’，一旦忙亂將直接影響采購效果。”
決策架構(gòu)扁平化確保政令下達(dá)
政府采購工作講究健全的組織機構(gòu)，橫向看各個崗位要有專職人員，縱向看決策層級要等級分明。有些單位還專門成立了以分管政府采購工作的單位領(lǐng)導(dǎo)為組長的政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組，其成員涵蓋政府采購部門、財務(wù)部門、紀(jì)律監(jiān)督檢查部門、信息部門等。為確保采購行為的規(guī)范，各項工作要逐級上報再逐級下達(dá)，必要時提交給政府采購領(lǐng)導(dǎo)小組討論。
宋立坤認(rèn)為，在緊急采購事件發(fā)生時，平時的政府采購決策機制已經(jīng)不適用了，逐級請示與逐級批復(fù)會大大影響采購效率。這時，決策架構(gòu)的扁平化就成為必要之舉。
他舉了一個例子。在汶川地震發(fā)生后，國家民族事務(wù)委員會組織緊急物資采購時，決策層級為委領(lǐng)導(dǎo)、司領(lǐng)導(dǎo)、處領(lǐng)導(dǎo)，匯報層級則正好相反。如此操作，決策通道就十分順暢，重要事件就不會因決策時間過長而被人為拖延。
最高人民法院司法行政裝備管理局政府采購處的向海峽十分同意宋立坤的觀點?！皠h繁就簡應(yīng)該是緊急采購遵循的基本原則，因為緊急采購本身就是普通政府采購行為的‘精簡版’。”他說。
供應(yīng)商選擇決定采購項目質(zhì)量
如果采購人單位已經(jīng)建立了完備的緊急采購預(yù)案，在選擇供應(yīng)商之前采購方式就已經(jīng)被確定了。無論是競爭性談判還是詢價采購，都需要在一定范圍內(nèi)選擇３家以上的供應(yīng)商，單一來源采購對供應(yīng)商的要求則更高。此時，在社會上通過媒體、網(wǎng)絡(luò)等渠道發(fā)布政府采購信息仍不失為一種方法，但是如果能夠從平時的積累中選擇信譽度較高的供應(yīng)商直接參與采購競爭，采購效率在一定程度上會得到提升。
許多采購人在接受《政府采購信息報》記者采訪時都強調(diào)了這個環(huán)節(jié)的重要性。賈青甚至表示，本來緊急采購項目就已經(jīng)將公開招標(biāo)這種能夠遴選出優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商的采購方式排除在外，因此對一些不知其“底細(xì)”的供應(yīng)商采購人真的“無法放心”，因為緊急采購項目的社會影響力一般都比較大，一旦出了問題就是“大事情”。
雖然《財政部關(guān)于加強汶川地震救災(zāi)采購管理的緊急通知》（財庫［２００８］４３號）對緊急采購項目的責(zé)任承擔(dān)進(jìn)行了規(guī)定，即“所采購貨物、工程和服務(wù)的質(zhì)量出現(xiàn)問題的，應(yīng)當(dāng)由供應(yīng)商承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”，但它隨后表述“涉及采購單位及其采購人員的，依法從嚴(yán)追究責(zé)任”。而在緊急情況下許多責(zé)任難以厘清，因此選擇優(yōu)質(zhì)供應(yīng)商成了保證采購項目不出問題的最關(guān)鍵環(huán)節(jié)。
來源：政府采購信息報
