論政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序的構(gòu)建
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發(fā)布日期：2010年04月12日
我國(guó)的政府采購(gòu)制度改革已進(jìn)行了十多年，一個(gè)具有中國(guó)特色的政府采購(gòu)制度框架體系已基本建立，隨著改革的不斷深入和人們對(duì)政府采購(gòu)認(rèn)識(shí)的逐漸提高，政府采購(gòu)的規(guī)模不斷擴(kuò)大，其中工程采購(gòu)已占有相當(dāng)大的比重，2008年全國(guó)政府采購(gòu)規(guī)模為5990.9億元，工程類采購(gòu)為2978.4億元，占采購(gòu)總規(guī)模的49.71%，通過公開招標(biāo)采購(gòu)方式進(jìn)行的政府采購(gòu)規(guī)模為4289億元，占采購(gòu)總規(guī)模的71.6%。所以，作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)對(duì)象、交易的主要方式以及政府采購(gòu)規(guī)則的核心內(nèi)容的工程招標(biāo)采購(gòu)，需要做適當(dāng)?shù)恼{(diào)整、完善與補(bǔ)充，以適應(yīng)新形勢(shì)的需要。
構(gòu)建政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序的必要性
我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！?
從兩法的規(guī)定看，對(duì)于政府采購(gòu)中的工程招標(biāo)采購(gòu)，似乎對(duì)其采購(gòu)程序規(guī)范得比較完整，但在實(shí)際運(yùn)用中卻發(fā)現(xiàn)存在許多不足和沖突問題，且在工程的采購(gòu)中，只能運(yùn)用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式，而《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也沒有提及工程除招標(biāo)方式外的其他采購(gòu)方式的規(guī)定。目前存在的問題主要有：
在兩法的調(diào)整范圍上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)如何“適用”理解不一致。由于部門利益和人們認(rèn)識(shí)上的差異，關(guān)于政府采購(gòu)工程是屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整的范圍，還是屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍，對(duì)“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的理解上的偏差，一直爭(zhēng)論不休。其核心問題不外乎管理權(quán)問題、部門利益問題。當(dāng)我們拋開既得利益就不難發(fā)現(xiàn)，無論從法理上的“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”、實(shí)體法優(yōu)于程序法等理解，還是從字面理解，即屬于政府采購(gòu)法調(diào)整范圍內(nèi)的工程類的采購(gòu)項(xiàng)目，如果采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)的，適用于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序進(jìn)行；如果不采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)，而采用政府采購(gòu)法所規(guī)定的其他采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式采購(gòu)的，則不按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序等進(jìn)行，而是按照政府采購(gòu)法規(guī)定的程序進(jìn)行。
所以應(yīng)理解為：在政府采購(gòu)工程的招投標(biāo)環(huán)節(jié)上，執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招投標(biāo)程序，其他環(huán)節(jié)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行，而并非政府采購(gòu)工程采購(gòu)屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的對(duì)象，兩法所調(diào)整的對(duì)象清晰后，其管理權(quán)問題就一目了然。
兩法的立法目標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)和落腳點(diǎn)不一樣，所以政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的就無法完全“適用”招標(biāo)投標(biāo)法?！墩少?gòu)法》是“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”。而《政府采購(gòu)法》中所規(guī)定的國(guó)貨、節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等政策功能不可能通過《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)程序來落實(shí)。
同一項(xiàng)目中的工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)存在著兩法調(diào)整的現(xiàn)象，這就有可能存在著亂作為和不作為的問題，使之無法無縫對(duì)接，給違法者有了可乘之機(jī)。由于一些采購(gòu)項(xiàng)目為混合式或復(fù)合型的，既有工程、也有貨物和服務(wù)，且有些工程與貨物和服務(wù)的采購(gòu)預(yù)算基本等量，有些工程是為貨物服務(wù)或建設(shè)的，有些貨物是為工程服務(wù)而專門采購(gòu)的等，可謂千差萬別。按照國(guó)際慣例，對(duì)于混合式或復(fù)合型的采購(gòu)項(xiàng)目，即一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中同時(shí)包含貨物、工程和服務(wù)等多個(gè)采購(gòu)對(duì)象時(shí)，通常是以所占資金比重最大的對(duì)象的屬性來確定項(xiàng)目屬性，再依此來確定適用法規(guī)。由于我國(guó)存在著兩法并存、“各歸其主”的現(xiàn)象，則為，采購(gòu)項(xiàng)目中的工程預(yù)算資金比重大則“適用”《招標(biāo)投標(biāo)法》，貨物和服務(wù)預(yù)算資金比重大則“適用”《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，這樣就引出了三個(gè)問題：其一，《政府采購(gòu)法》沒有規(guī)定工程公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)由誰制定的問題，《政府采購(gòu)法》第二十七條只規(guī)定了貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)方式的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，而工程類采購(gòu)不管是否達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)都得采用招標(biāo)方式采購(gòu)。其二，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目中貨物預(yù)算資金比重大、工程處從屬地位，但工程的預(yù)算額絕對(duì)數(shù)卻較大時(shí)，是否從屬于貨物采購(gòu)而適用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，或從屬于服務(wù)采購(gòu)而采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)。當(dāng)貨物內(nèi)的工程處于從屬地位，其預(yù)算絕對(duì)額相對(duì)大時(shí)，是否“適用”《招標(biāo)投標(biāo)法》而與貨物分包進(jìn)行采購(gòu)。其三，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目屬集中采購(gòu)目錄內(nèi)的，必須委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，所以，在《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍內(nèi)，有強(qiáng)制委托之意。而在《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整范圍內(nèi)是沒有集中與非集中采購(gòu)目錄之分的，其委托采購(gòu)非強(qiáng)制性。即“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜?！?
《政府采購(gòu)法》十分重視政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算管理，以及與之配套的國(guó)庫(kù)集中支付管理，從而使政府采購(gòu)管理形成一個(gè)有機(jī)的整體，而《招標(biāo)投標(biāo)法》是不可能做到這一點(diǎn)的。因此，為了適從兩法規(guī)定，對(duì)于工程的招標(biāo)采購(gòu)，目前的普遍做法是，要求采購(gòu)人在預(yù)算的編制、計(jì)劃的申報(bào)上從屬于《政府采購(gòu)法》，說白了就是按財(cái)政部門的要求辦，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入到招投標(biāo)階段時(shí)再?gòu)膶儆凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》，也就是按發(fā)改委的要求辦，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入支付階段時(shí)，再按財(cái)政部門的要求辦等，一旦當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目發(fā)生行政救濟(jì)事件時(shí)，則責(zé)任主體就不明了了。
構(gòu)建政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序的設(shè)想
對(duì)于工程的采購(gòu)，由于有《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)范，總的來講其市場(chǎng)秩序基本良好，但為了明確監(jiān)管主體、便于采購(gòu)人操作、更加規(guī)范工程的采購(gòu)行為，吸取這些年來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，單獨(dú)制定政府采購(gòu)中工程采購(gòu)的程序很有必要。
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序包括兩個(gè)大的方面內(nèi)容，一個(gè)方面是政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)的操作規(guī)程，另一方面是作為操作規(guī)程中的一個(gè)重要步驟的招標(biāo)采購(gòu)程序。之所以分別制定，是為了解決前一段時(shí)間因兩法的沖突而造成的操作復(fù)雜與管理混亂問題，更一步明確有關(guān)職責(zé)；而招標(biāo)采購(gòu)程序又分為公開招標(biāo)采購(gòu)程序和邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)程序。
政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程。在制定政府采購(gòu)工程招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程時(shí)，其如下要素是必須考慮的。
工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)制定。要明確工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)制定與出臺(tái)的主體和工程采購(gòu)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限與具體額度。工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)可分為三級(jí)制定，即中央、省和市縣，這是考慮到與省管縣體制改革的銜接問題。同時(shí)應(yīng)明確招標(biāo)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目所采用的其他采購(gòu)方式。
工程的可行性研究。政府采購(gòu)工程一般都是公益性項(xiàng)目，為了防止形象工程，用好納稅人的每一分錢，必須進(jìn)行可行性研究，并實(shí)行責(zé)任追究制度。工程可行性研究的另一個(gè)重要任務(wù)就是工程的環(huán)評(píng)以及新材料或節(jié)能技術(shù)的運(yùn)用等問題。
政府采購(gòu)工程的預(yù)算編制。政府采購(gòu)工程不管資金來源何處，都應(yīng)納入部門預(yù)算管理，并編制政府預(yù)算，同時(shí)還需經(jīng)過第三方評(píng)審，這是為了防止政府采購(gòu)工作項(xiàng)目無預(yù)算、超預(yù)算和“釣魚工程”現(xiàn)象的發(fā)生。
工程采購(gòu)計(jì)劃的申報(bào)與審批。采購(gòu)人在采購(gòu)前應(yīng)向政府采購(gòu)監(jiān)管部門申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，監(jiān)管部門對(duì)工程采購(gòu)項(xiàng)目手續(xù)的完整性進(jìn)行審查，即是否納入年度預(yù)算、是否進(jìn)行可行性研究、各項(xiàng)報(bào)批手續(xù)是否齊全等，然后依據(jù)政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)和工程預(yù)算金額的大小確定采購(gòu)方式。國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。
工程招標(biāo)采購(gòu)程序。采購(gòu)程序是政府采購(gòu)工程采購(gòu)規(guī)程中重要環(huán)節(jié)，它主要包括招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。
工程的監(jiān)理與驗(yàn)收。應(yīng)明確規(guī)定政府采購(gòu)工程引入監(jiān)理機(jī)制，監(jiān)理的資質(zhì)應(yīng)與工程預(yù)算金額相匹配，政府采購(gòu)工程監(jiān)理實(shí)行終生負(fù)責(zé)制。政府采購(gòu)工程應(yīng)明確規(guī)定第三方驗(yàn)收的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
工程款的國(guó)庫(kù)集中支付。政府采購(gòu)工程款的支付，不管其資金來源及組成，一律按合同約定的付款進(jìn)度實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，防止工程款的拖欠或挪用。
工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。各級(jí)在目錄中應(yīng)確定一個(gè)工程項(xiàng)目必須進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的限額標(biāo)準(zhǔn)，凡達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程項(xiàng)目，完工后必須由獨(dú)立的第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，主要從政治效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的目的，是為了還采購(gòu)人一個(gè)清白，還納稅人一個(gè)明白，同時(shí)也是為建立政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)提供數(shù)據(jù)資料。
工程項(xiàng)目資料的保存。政府采購(gòu)工程采購(gòu)項(xiàng)目資料的保存期應(yīng)為工程的設(shè)計(jì)使用壽命時(shí)間。政府采購(gòu)工程項(xiàng)目實(shí)行責(zé)任終生追究制。
在政府采購(gòu)工程的招標(biāo)采購(gòu)程序的構(gòu)建中，應(yīng)積極借鑒國(guó)際組織和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)工程采購(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及吸取《招標(biāo)投標(biāo)法》適用以來成功的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，制定出宜操作、較規(guī)范、各方能接受的采購(gòu)程序。并將目前在執(zhí)行過程出現(xiàn)法律沖突與不完善的地方加以重點(diǎn)解決。
招標(biāo)。招標(biāo)環(huán)節(jié)中有五個(gè)重要步驟必須明確。
項(xiàng)目委托?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得以任何方式為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜”。而《政府采購(gòu)法》卻規(guī)定：“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)”和“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。為了避免沖突，宜于采購(gòu)人操作，則應(yīng)規(guī)定集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程采購(gòu)項(xiàng)目必須委托有資質(zhì)的并經(jīng)過省級(jí)以上政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。
招標(biāo)公告。采用公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，應(yīng)發(fā)布公開招標(biāo)公告或邀請(qǐng)招標(biāo)公告，其公告必須在國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上發(fā)布。公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)公告的內(nèi)容按《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》執(zhí)行。
供應(yīng)商資格的設(shè)定?！墩少?gòu)法》對(duì)供應(yīng)商準(zhǔn)入的基本條件或資格作了較明確的規(guī)定，同時(shí)還給予了采購(gòu)人依據(jù)“采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件”的權(quán)力。而在以往的執(zhí)行過程中，有少數(shù)采購(gòu)人將此權(quán)力用到了極限，并以此來“對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，從而與投標(biāo)供應(yīng)商一起串通圍標(biāo)。如何防范此類現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)依法考慮中小企業(yè)的利益，應(yīng)對(duì)采購(gòu)人規(guī)定供應(yīng)商的特定條件的權(quán)力進(jìn)行限制，采購(gòu)人制定的供應(yīng)商的特定條件必須與工程項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量要求相當(dāng)，不可設(shè)定過高的特定條件，限制競(jìng)爭(zhēng)，從而規(guī)范采購(gòu)人的自由裁量權(quán)。
招標(biāo)文件的制作。招標(biāo)文件是招標(biāo)采購(gòu)過程中惟一向投標(biāo)人提出采購(gòu)要求、指導(dǎo)投標(biāo)人編制投標(biāo)書的法律文件。招標(biāo)文件具有要約功能和程序上的約束力，因此，應(yīng)十分重視招標(biāo)文件的編制工作。招標(biāo)文件的編制應(yīng)本著公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則，務(wù)使招標(biāo)文件嚴(yán)密、周到、細(xì)致、內(nèi)容正確。所以，招標(biāo)文件的法定內(nèi)容要素主要有：前言；投標(biāo)邀請(qǐng)書；投標(biāo)人須知和投標(biāo)資料表（總則、招標(biāo)文件、投標(biāo)書的編制、投標(biāo)書的遞交、開標(biāo)與評(píng)標(biāo)、授予合同）；通用合同條款和專用合同條款；需求一覽表；技術(shù)規(guī)格；格式范例；采購(gòu)國(guó)家和地區(qū)的合格性。
供應(yīng)商資格審查。關(guān)于資格審查，有兩個(gè)問題必須明確，一是審查與預(yù)審有沒有區(qū)別；二是由誰審查和怎么審查。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》分別規(guī)定：“要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查”，“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查”。僅從字面理解而非“預(yù)審”，也沒有規(guī)定如何審查。而對(duì)于集中采購(gòu)或委托代理采購(gòu)項(xiàng)目，其審查權(quán)是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)？不得而知。目前許多地方采取的做法是由采購(gòu)人審查，采購(gòu)人將通過審查的供應(yīng)商名單給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按名單發(fā)售招標(biāo)文件。這樣做有兩個(gè)嚴(yán)重后果，其一，采購(gòu)人可以圈定三家以上供應(yīng)商，串通供應(yīng)商圍標(biāo)。其二，拿不到招標(biāo)文件的供應(yīng)商連質(zhì)疑的資格都沒有，可謂投訴無門。因?yàn)椤墩少?gòu)法》規(guī)定：“供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購(gòu)人提出詢問，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密”，“ 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑”。也就是說，供應(yīng)商沒有得到招標(biāo)文件，只有“詢問”的權(quán)力，而沒有“質(zhì)疑”的資格，更沒有“投訴”的權(quán)力。
國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家在資格審查上也有相應(yīng)的規(guī)定，即為了節(jié)約招標(biāo)費(fèi)用，也允許“采購(gòu)實(shí)體”進(jìn)行資格預(yù)審而非審查，但同時(shí)規(guī)定，將投標(biāo)供應(yīng)商人數(shù)進(jìn)行了明確，達(dá)到一定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目必須有相對(duì)應(yīng)的供應(yīng)商參與投標(biāo)的家數(shù)的最低底線，工程預(yù)算越大，投標(biāo)供應(yīng)商越多。這樣一來，串通圍標(biāo)的成本就加大了。
對(duì)于資格審查，筆者認(rèn)為：要么限制采購(gòu)人的審查權(quán)力，只允許采購(gòu)人按招標(biāo)公告規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行審查，同時(shí)，給予未通過審查供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴的權(quán)力；要么將審查權(quán)賦予評(píng)委會(huì)，并按《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，設(shè)定資格性和符合性審查程序。也可規(guī)定，一般項(xiàng)目的公開招標(biāo)不設(shè)定資格預(yù)審程序，只有邀請(qǐng)招標(biāo)才有資格預(yù)審程序。
投標(biāo)。在投標(biāo)過程中，為了規(guī)范其行為，有三個(gè)步驟必須明確。一是在工程采購(gòu)中只允許聯(lián)合體投標(biāo)或者分包，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。二是嚴(yán)格投標(biāo)保證金制度，投標(biāo)保證金必須來源于投標(biāo)人的賬戶。三是投標(biāo)文件必須申明投標(biāo)有效期，并與招標(biāo)文件一致。
評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)是政府采購(gòu)招標(biāo)程序中關(guān)鍵的一環(huán)，前后一切工作基本是圍繞評(píng)標(biāo)工作展開的。因此，在構(gòu)建政府采購(gòu)工程招標(biāo)采購(gòu)程序時(shí)應(yīng)把握如下重點(diǎn)。
評(píng)標(biāo)委員會(huì)的確定。評(píng)標(biāo)委員會(huì)的確定應(yīng)嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的人數(shù)應(yīng)依據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)來確定，并規(guī)定一個(gè)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)委人數(shù)對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)委的確定必須在評(píng)委專家?guī)熘须S機(jī)抽取，大型項(xiàng)目的評(píng)委會(huì)中必須有一定比例異地抽取的和在上一級(jí)評(píng)委專家?guī)斐槿〉膶＜?。專家?bào)到后應(yīng)立即關(guān)閉通訊工具，并與外界“隔離”。
開標(biāo)會(huì)議。開標(biāo)會(huì)議是評(píng)標(biāo)過程中十分重要的活動(dòng)，兩法都對(duì)開標(biāo)會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容與程序進(jìn)行了規(guī)定，其目的是實(shí)行公開透明地評(píng)標(biāo)，真正做到公開、公平、公正。開標(biāo)會(huì)議的主要議程有：一是公布投標(biāo)供應(yīng)商名單、評(píng)委會(huì)名單、公證人員名單、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)原則與定標(biāo)原則，有標(biāo)底的公布標(biāo)底；二是公開開標(biāo)；三是評(píng)委評(píng)標(biāo)，在情況可能的情況下，當(dāng)場(chǎng)公布評(píng)標(biāo)結(jié)果等。關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密”的條款，與兩法規(guī)定的回避制度有沖突，即“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避”和“與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人不得進(jìn)入相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)；已經(jīng)進(jìn)入的應(yīng)當(dāng)更換”。供應(yīng)商不知道評(píng)標(biāo)委員會(huì)的名單，如何申請(qǐng)其回避？評(píng)標(biāo)結(jié)果出來后，供應(yīng)商要求評(píng)委回避是否推倒重來呢，所以必須讓供應(yīng)商在評(píng)標(biāo)前知曉評(píng)委會(huì)的組成情況，這樣才能真正落實(shí)供應(yīng)商申請(qǐng)回避的權(quán)力。大型項(xiàng)目可采用密封評(píng)標(biāo)的方式進(jìn)行，將商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)分開評(píng)審。對(duì)于資格性和符合性的審查問題可由公證人員與評(píng)委聯(lián)合進(jìn)行，采用含有打分法評(píng)標(biāo)的，資格性和符合性審查條款只能作為投標(biāo)文件是否有效的依據(jù)，不能重復(fù)打分，只有符合與不符合要求之分。
定標(biāo)。在兩法中都直接或間接地賦予了采購(gòu)人最后定標(biāo)的權(quán)力，因此，采購(gòu)人在最后確定中標(biāo)人時(shí)自由裁量權(quán)過大，如果自己中意的供應(yīng)商入圍，則不管排序如何，都可找出理由確定其中標(biāo)；沒有入圍，則想方設(shè)法推翻評(píng)委的意見，有的不惜廢標(biāo)后重新招標(biāo)。所以，供應(yīng)商深知其中的奧妙，搞定采購(gòu)人是關(guān)鍵。為了解決類似問題，必須樹立評(píng)標(biāo)報(bào)告的權(quán)威性，評(píng)委會(huì)推薦的中標(biāo)候選人名單必須排序，采購(gòu)人只能按排名順序確定中標(biāo)供應(yīng)商。中標(biāo)公告應(yīng)在原招標(biāo)公告發(fā)布的媒體上公示，其公示期不得少于七天，供應(yīng)商憑中標(biāo)通知書與采購(gòu)人簽訂合同。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
構(gòu)建政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序的必要性
我國(guó)《政府采購(gòu)法》第二十六條規(guī)定“公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購(gòu)的主要采購(gòu)方式?！蓖瑫r(shí)規(guī)定，“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法?！?
從兩法的規(guī)定看，對(duì)于政府采購(gòu)中的工程招標(biāo)采購(gòu)，似乎對(duì)其采購(gòu)程序規(guī)范得比較完整，但在實(shí)際運(yùn)用中卻發(fā)現(xiàn)存在許多不足和沖突問題，且在工程的采購(gòu)中，只能運(yùn)用公開招標(biāo)和邀請(qǐng)招標(biāo)方式，而《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》也沒有提及工程除招標(biāo)方式外的其他采購(gòu)方式的規(guī)定。目前存在的問題主要有：
在兩法的調(diào)整范圍上認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一，對(duì)如何“適用”理解不一致。由于部門利益和人們認(rèn)識(shí)上的差異，關(guān)于政府采購(gòu)工程是屬于《政府采購(gòu)法》調(diào)整的范圍，還是屬于《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的范圍，對(duì)“政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的，適用招標(biāo)投標(biāo)法”的理解上的偏差，一直爭(zhēng)論不休。其核心問題不外乎管理權(quán)問題、部門利益問題。當(dāng)我們拋開既得利益就不難發(fā)現(xiàn)，無論從法理上的“新法優(yōu)于舊法”、“特別法優(yōu)于一般法”、實(shí)體法優(yōu)于程序法等理解，還是從字面理解，即屬于政府采購(gòu)法調(diào)整范圍內(nèi)的工程類的采購(gòu)項(xiàng)目，如果采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)的，適用于招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序進(jìn)行；如果不采用招標(biāo)投標(biāo)方式采購(gòu)，而采用政府采購(gòu)法所規(guī)定的其他采購(gòu)方式，即競(jìng)爭(zhēng)性談判等方式采購(gòu)的，則不按招標(biāo)投標(biāo)法規(guī)定的程序等進(jìn)行，而是按照政府采購(gòu)法規(guī)定的程序進(jìn)行。
所以應(yīng)理解為：在政府采購(gòu)工程的招投標(biāo)環(huán)節(jié)上，執(zhí)行《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招投標(biāo)程序，其他環(huán)節(jié)按照《政府采購(gòu)法》的規(guī)定執(zhí)行，而并非政府采購(gòu)工程采購(gòu)屬《招標(biāo)投標(biāo)法》調(diào)整的對(duì)象，兩法所調(diào)整的對(duì)象清晰后，其管理權(quán)問題就一目了然。
兩法的立法目標(biāo)、側(cè)重點(diǎn)和落腳點(diǎn)不一樣，所以政府采購(gòu)工程進(jìn)行招標(biāo)投標(biāo)的就無法完全“適用”招標(biāo)投標(biāo)法?！墩少?gòu)法》是“為了規(guī)范政府采購(gòu)行為，提高政府采購(gòu)資金的使用效益，維護(hù)國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，保護(hù)政府采購(gòu)當(dāng)事人的合法權(quán)益，促進(jìn)廉政建設(shè)”?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》是“為了規(guī)范招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)，保護(hù)國(guó)家利益、社會(huì)公共利益和招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)當(dāng)事人的合法權(quán)益，提高經(jīng)濟(jì)效益，保證項(xiàng)目質(zhì)量”。而《政府采購(gòu)法》中所規(guī)定的國(guó)貨、節(jié)能環(huán)保、自主創(chuàng)新等政策功能不可能通過《招標(biāo)投標(biāo)法》所規(guī)定的招標(biāo)投標(biāo)程序來落實(shí)。
同一項(xiàng)目中的工程、貨物和服務(wù)采購(gòu)存在著兩法調(diào)整的現(xiàn)象，這就有可能存在著亂作為和不作為的問題，使之無法無縫對(duì)接，給違法者有了可乘之機(jī)。由于一些采購(gòu)項(xiàng)目為混合式或復(fù)合型的，既有工程、也有貨物和服務(wù)，且有些工程與貨物和服務(wù)的采購(gòu)預(yù)算基本等量，有些工程是為貨物服務(wù)或建設(shè)的，有些貨物是為工程服務(wù)而專門采購(gòu)的等，可謂千差萬別。按照國(guó)際慣例，對(duì)于混合式或復(fù)合型的采購(gòu)項(xiàng)目，即一個(gè)采購(gòu)項(xiàng)目中同時(shí)包含貨物、工程和服務(wù)等多個(gè)采購(gòu)對(duì)象時(shí)，通常是以所占資金比重最大的對(duì)象的屬性來確定項(xiàng)目屬性，再依此來確定適用法規(guī)。由于我國(guó)存在著兩法并存、“各歸其主”的現(xiàn)象，則為，采購(gòu)項(xiàng)目中的工程預(yù)算資金比重大則“適用”《招標(biāo)投標(biāo)法》，貨物和服務(wù)預(yù)算資金比重大則“適用”《政府采購(gòu)法》和《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，這樣就引出了三個(gè)問題：其一，《政府采購(gòu)法》沒有規(guī)定工程公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)由誰制定的問題，《政府采購(gòu)法》第二十七條只規(guī)定了貨物和服務(wù)的公開招標(biāo)方式的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的權(quán)限，而工程類采購(gòu)不管是否達(dá)到數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)都得采用招標(biāo)方式采購(gòu)。其二，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目中貨物預(yù)算資金比重大、工程處從屬地位，但工程的預(yù)算額絕對(duì)數(shù)卻較大時(shí)，是否從屬于貨物采購(gòu)而適用《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》，或從屬于服務(wù)采購(gòu)而采用非招標(biāo)采購(gòu)方式采購(gòu)。當(dāng)貨物內(nèi)的工程處于從屬地位，其預(yù)算絕對(duì)額相對(duì)大時(shí)，是否“適用”《招標(biāo)投標(biāo)法》而與貨物分包進(jìn)行采購(gòu)。其三，《政府采購(gòu)法》規(guī)定，采購(gòu)項(xiàng)目屬集中采購(gòu)目錄內(nèi)的，必須委托給集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)，所以，在《政府采購(gòu)法》調(diào)整范圍內(nèi)，有強(qiáng)制委托之意。而在《招標(biāo)投標(biāo)法》的調(diào)整范圍內(nèi)是沒有集中與非集中采購(gòu)目錄之分的，其委托采購(gòu)非強(qiáng)制性。即“招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜?！?
《政府采購(gòu)法》十分重視政府采購(gòu)項(xiàng)目的預(yù)算管理，以及與之配套的國(guó)庫(kù)集中支付管理，從而使政府采購(gòu)管理形成一個(gè)有機(jī)的整體，而《招標(biāo)投標(biāo)法》是不可能做到這一點(diǎn)的。因此，為了適從兩法規(guī)定，對(duì)于工程的招標(biāo)采購(gòu)，目前的普遍做法是，要求采購(gòu)人在預(yù)算的編制、計(jì)劃的申報(bào)上從屬于《政府采購(gòu)法》，說白了就是按財(cái)政部門的要求辦，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入到招投標(biāo)階段時(shí)再?gòu)膶儆凇墩袠?biāo)投標(biāo)法》，也就是按發(fā)改委的要求辦，當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目進(jìn)入支付階段時(shí)，再按財(cái)政部門的要求辦等，一旦當(dāng)采購(gòu)項(xiàng)目發(fā)生行政救濟(jì)事件時(shí)，則責(zé)任主體就不明了了。
構(gòu)建政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序的設(shè)想
對(duì)于工程的采購(gòu)，由于有《招標(biāo)投標(biāo)法》的規(guī)范，總的來講其市場(chǎng)秩序基本良好，但為了明確監(jiān)管主體、便于采購(gòu)人操作、更加規(guī)范工程的采購(gòu)行為，吸取這些年來的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，單獨(dú)制定政府采購(gòu)中工程采購(gòu)的程序很有必要。
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)程序包括兩個(gè)大的方面內(nèi)容，一個(gè)方面是政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)的操作規(guī)程，另一方面是作為操作規(guī)程中的一個(gè)重要步驟的招標(biāo)采購(gòu)程序。之所以分別制定，是為了解決前一段時(shí)間因兩法的沖突而造成的操作復(fù)雜與管理混亂問題，更一步明確有關(guān)職責(zé)；而招標(biāo)采購(gòu)程序又分為公開招標(biāo)采購(gòu)程序和邀請(qǐng)招標(biāo)采購(gòu)程序。
政府采購(gòu)中工程招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程。在制定政府采購(gòu)工程招標(biāo)采購(gòu)操作規(guī)程時(shí)，其如下要素是必須考慮的。
工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)制定。要明確工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)制定與出臺(tái)的主體和工程采購(gòu)招標(biāo)的限額標(biāo)準(zhǔn)，明確標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)限與具體額度。工程招標(biāo)采購(gòu)的限額標(biāo)準(zhǔn)可分為三級(jí)制定，即中央、省和市縣，這是考慮到與省管縣體制改革的銜接問題。同時(shí)應(yīng)明確招標(biāo)采購(gòu)限額標(biāo)準(zhǔn)以下的采購(gòu)項(xiàng)目所采用的其他采購(gòu)方式。
工程的可行性研究。政府采購(gòu)工程一般都是公益性項(xiàng)目，為了防止形象工程，用好納稅人的每一分錢，必須進(jìn)行可行性研究，并實(shí)行責(zé)任追究制度。工程可行性研究的另一個(gè)重要任務(wù)就是工程的環(huán)評(píng)以及新材料或節(jié)能技術(shù)的運(yùn)用等問題。
政府采購(gòu)工程的預(yù)算編制。政府采購(gòu)工程不管資金來源何處，都應(yīng)納入部門預(yù)算管理，并編制政府預(yù)算，同時(shí)還需經(jīng)過第三方評(píng)審，這是為了防止政府采購(gòu)工作項(xiàng)目無預(yù)算、超預(yù)算和“釣魚工程”現(xiàn)象的發(fā)生。
工程采購(gòu)計(jì)劃的申報(bào)與審批。采購(gòu)人在采購(gòu)前應(yīng)向政府采購(gòu)監(jiān)管部門申報(bào)采購(gòu)計(jì)劃，監(jiān)管部門對(duì)工程采購(gòu)項(xiàng)目手續(xù)的完整性進(jìn)行審查，即是否納入年度預(yù)算、是否進(jìn)行可行性研究、各項(xiàng)報(bào)批手續(xù)是否齊全等，然后依據(jù)政府采購(gòu)目錄及限額標(biāo)準(zhǔn)和工程預(yù)算金額的大小確定采購(gòu)方式。國(guó)家重點(diǎn)項(xiàng)目和省、自治區(qū)、直轄市人民政府確定的地方重點(diǎn)項(xiàng)目不適宜公開招標(biāo)的，經(jīng)國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門或者省、自治區(qū)、直轄市人民政府批準(zhǔn)，可以進(jìn)行邀請(qǐng)招標(biāo)。
工程招標(biāo)采購(gòu)程序。采購(gòu)程序是政府采購(gòu)工程采購(gòu)規(guī)程中重要環(huán)節(jié)，它主要包括招標(biāo)、投標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)。
工程的監(jiān)理與驗(yàn)收。應(yīng)明確規(guī)定政府采購(gòu)工程引入監(jiān)理機(jī)制，監(jiān)理的資質(zhì)應(yīng)與工程預(yù)算金額相匹配，政府采購(gòu)工程監(jiān)理實(shí)行終生負(fù)責(zé)制。政府采購(gòu)工程應(yīng)明確規(guī)定第三方驗(yàn)收的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)和驗(yàn)收機(jī)構(gòu)的資質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)。
工程款的國(guó)庫(kù)集中支付。政府采購(gòu)工程款的支付，不管其資金來源及組成，一律按合同約定的付款進(jìn)度實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付，防止工程款的拖欠或挪用。
工程項(xiàng)目的績(jī)效評(píng)估。各級(jí)在目錄中應(yīng)確定一個(gè)工程項(xiàng)目必須進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的限額標(biāo)準(zhǔn)，凡達(dá)到限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程項(xiàng)目，完工后必須由獨(dú)立的第三方進(jìn)行績(jī)效評(píng)估，主要從政治效益、社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益三個(gè)方面進(jìn)行評(píng)價(jià)。進(jìn)行績(jī)效評(píng)估的目的，是為了還采購(gòu)人一個(gè)清白，還納稅人一個(gè)明白，同時(shí)也是為建立政府采購(gòu)項(xiàng)目數(shù)據(jù)庫(kù)提供數(shù)據(jù)資料。
工程項(xiàng)目資料的保存。政府采購(gòu)工程采購(gòu)項(xiàng)目資料的保存期應(yīng)為工程的設(shè)計(jì)使用壽命時(shí)間。政府采購(gòu)工程項(xiàng)目實(shí)行責(zé)任終生追究制。
在政府采購(gòu)工程的招標(biāo)采購(gòu)程序的構(gòu)建中，應(yīng)積極借鑒國(guó)際組織和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的政府采購(gòu)工程采購(gòu)的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)以及吸取《招標(biāo)投標(biāo)法》適用以來成功的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)，結(jié)合我國(guó)的實(shí)際，制定出宜操作、較規(guī)范、各方能接受的采購(gòu)程序。并將目前在執(zhí)行過程出現(xiàn)法律沖突與不完善的地方加以重點(diǎn)解決。
招標(biāo)。招標(biāo)環(huán)節(jié)中有五個(gè)重要步驟必須明確。
項(xiàng)目委托?！墩袠?biāo)投標(biāo)法》規(guī)定：“招標(biāo)人有權(quán)自行選擇招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，委托其辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得以任何方式為招標(biāo)人指定招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)。招標(biāo)人具有編制招標(biāo)文件和組織評(píng)標(biāo)能力的，可以自行辦理招標(biāo)事宜。任何單位和個(gè)人不得強(qiáng)制其委托招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)辦理招標(biāo)事宜”。而《政府采購(gòu)法》卻規(guī)定：“納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，應(yīng)當(dāng)實(shí)行集中采購(gòu)”和“采購(gòu)人采購(gòu)納入集中采購(gòu)目錄的政府采購(gòu)項(xiàng)目，必須委托集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)”。為了避免沖突，宜于采購(gòu)人操作，則應(yīng)規(guī)定集中采購(gòu)目錄以內(nèi)的和限額標(biāo)準(zhǔn)以上的工程采購(gòu)項(xiàng)目必須委托有資質(zhì)的并經(jīng)過省級(jí)以上政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門認(rèn)定的代理機(jī)構(gòu)代理采購(gòu)。
招標(biāo)公告。采用公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)方式采購(gòu)的，應(yīng)發(fā)布公開招標(biāo)公告或邀請(qǐng)招標(biāo)公告，其公告必須在國(guó)務(wù)院政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門指定的媒體上發(fā)布。公開招標(biāo)或邀請(qǐng)招標(biāo)公告的內(nèi)容按《政府采購(gòu)信息公告管理辦法》執(zhí)行。
供應(yīng)商資格的設(shè)定?！墩少?gòu)法》對(duì)供應(yīng)商準(zhǔn)入的基本條件或資格作了較明確的規(guī)定，同時(shí)還給予了采購(gòu)人依據(jù)“采購(gòu)項(xiàng)目的特殊要求，規(guī)定供應(yīng)商的特定條件”的權(quán)力。而在以往的執(zhí)行過程中，有少數(shù)采購(gòu)人將此權(quán)力用到了極限，并以此來“對(duì)供應(yīng)商實(shí)行差別待遇或者歧視待遇”，從而與投標(biāo)供應(yīng)商一起串通圍標(biāo)。如何防范此類現(xiàn)象的發(fā)生，同時(shí)依法考慮中小企業(yè)的利益，應(yīng)對(duì)采購(gòu)人規(guī)定供應(yīng)商的特定條件的權(quán)力進(jìn)行限制，采購(gòu)人制定的供應(yīng)商的特定條件必須與工程項(xiàng)目的規(guī)模和質(zhì)量要求相當(dāng)，不可設(shè)定過高的特定條件，限制競(jìng)爭(zhēng)，從而規(guī)范采購(gòu)人的自由裁量權(quán)。
招標(biāo)文件的制作。招標(biāo)文件是招標(biāo)采購(gòu)過程中惟一向投標(biāo)人提出采購(gòu)要求、指導(dǎo)投標(biāo)人編制投標(biāo)書的法律文件。招標(biāo)文件具有要約功能和程序上的約束力，因此，應(yīng)十分重視招標(biāo)文件的編制工作。招標(biāo)文件的編制應(yīng)本著公平、公正、誠(chéng)實(shí)信用的原則，務(wù)使招標(biāo)文件嚴(yán)密、周到、細(xì)致、內(nèi)容正確。所以，招標(biāo)文件的法定內(nèi)容要素主要有：前言；投標(biāo)邀請(qǐng)書；投標(biāo)人須知和投標(biāo)資料表（總則、招標(biāo)文件、投標(biāo)書的編制、投標(biāo)書的遞交、開標(biāo)與評(píng)標(biāo)、授予合同）；通用合同條款和專用合同條款；需求一覽表；技術(shù)規(guī)格；格式范例；采購(gòu)國(guó)家和地區(qū)的合格性。
供應(yīng)商資格審查。關(guān)于資格審查，有兩個(gè)問題必須明確，一是審查與預(yù)審有沒有區(qū)別；二是由誰審查和怎么審查。我國(guó)《招標(biāo)投標(biāo)法》和《政府采購(gòu)法》分別規(guī)定：“要求潛在投標(biāo)人提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并對(duì)潛在投標(biāo)人進(jìn)行資格審查”，“采購(gòu)人可以要求參加政府采購(gòu)的供應(yīng)商提供有關(guān)資質(zhì)證明文件和業(yè)績(jī)情況，并根據(jù)本法規(guī)定的供應(yīng)商條件和采購(gòu)項(xiàng)目對(duì)供應(yīng)商的特定要求，對(duì)供應(yīng)商的資格進(jìn)行審查”。僅從字面理解而非“預(yù)審”，也沒有規(guī)定如何審查。而對(duì)于集中采購(gòu)或委托代理采購(gòu)項(xiàng)目，其審查權(quán)是采購(gòu)人還是采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)？不得而知。目前許多地方采取的做法是由采購(gòu)人審查，采購(gòu)人將通過審查的供應(yīng)商名單給采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按名單發(fā)售招標(biāo)文件。這樣做有兩個(gè)嚴(yán)重后果，其一，采購(gòu)人可以圈定三家以上供應(yīng)商，串通供應(yīng)商圍標(biāo)。其二，拿不到招標(biāo)文件的供應(yīng)商連質(zhì)疑的資格都沒有，可謂投訴無門。因?yàn)椤墩少?gòu)法》規(guī)定：“供應(yīng)商對(duì)政府采購(gòu)活動(dòng)事項(xiàng)有疑問的，可以向采購(gòu)人提出詢問，采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)及時(shí)作出答復(fù)，但答復(fù)的內(nèi)容不得涉及商業(yè)秘密”，“ 供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)文件、采購(gòu)過程和中標(biāo)、成交結(jié)果使自己的權(quán)益受到損害的，可以在知道或者應(yīng)知其權(quán)益受到損害之日起七個(gè)工作日內(nèi)，以書面形式向采購(gòu)人提出質(zhì)疑”。也就是說，供應(yīng)商沒有得到招標(biāo)文件，只有“詢問”的權(quán)力，而沒有“質(zhì)疑”的資格，更沒有“投訴”的權(quán)力。
國(guó)際組織和有關(guān)國(guó)家在資格審查上也有相應(yīng)的規(guī)定，即為了節(jié)約招標(biāo)費(fèi)用，也允許“采購(gòu)實(shí)體”進(jìn)行資格預(yù)審而非審查，但同時(shí)規(guī)定，將投標(biāo)供應(yīng)商人數(shù)進(jìn)行了明確，達(dá)到一定數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目必須有相對(duì)應(yīng)的供應(yīng)商參與投標(biāo)的家數(shù)的最低底線，工程預(yù)算越大，投標(biāo)供應(yīng)商越多。這樣一來，串通圍標(biāo)的成本就加大了。
對(duì)于資格審查，筆者認(rèn)為：要么限制采購(gòu)人的審查權(quán)力，只允許采購(gòu)人按招標(biāo)公告規(guī)定的內(nèi)容進(jìn)行審查，同時(shí)，給予未通過審查供應(yīng)商質(zhì)疑或投訴的權(quán)力；要么將審查權(quán)賦予評(píng)委會(huì)，并按《政府采購(gòu)貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》規(guī)定，設(shè)定資格性和符合性審查程序。也可規(guī)定，一般項(xiàng)目的公開招標(biāo)不設(shè)定資格預(yù)審程序，只有邀請(qǐng)招標(biāo)才有資格預(yù)審程序。
投標(biāo)。在投標(biāo)過程中，為了規(guī)范其行為，有三個(gè)步驟必須明確。一是在工程采購(gòu)中只允許聯(lián)合體投標(biāo)或者分包，嚴(yán)禁轉(zhuǎn)包。二是嚴(yán)格投標(biāo)保證金制度，投標(biāo)保證金必須來源于投標(biāo)人的賬戶。三是投標(biāo)文件必須申明投標(biāo)有效期，并與招標(biāo)文件一致。
評(píng)標(biāo)。評(píng)標(biāo)是政府采購(gòu)招標(biāo)程序中關(guān)鍵的一環(huán)，前后一切工作基本是圍繞評(píng)標(biāo)工作展開的。因此，在構(gòu)建政府采購(gòu)工程招標(biāo)采購(gòu)程序時(shí)應(yīng)把握如下重點(diǎn)。
評(píng)標(biāo)委員會(huì)的確定。評(píng)標(biāo)委員會(huì)的確定應(yīng)嚴(yán)格遵守《政府采購(gòu)評(píng)審專家管理辦法》的有關(guān)規(guī)定，評(píng)標(biāo)委員會(huì)的人數(shù)應(yīng)依據(jù)采購(gòu)項(xiàng)目預(yù)算數(shù)來確定，并規(guī)定一個(gè)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)與評(píng)委人數(shù)對(duì)應(yīng)標(biāo)準(zhǔn)。評(píng)委的確定必須在評(píng)委專家?guī)熘须S機(jī)抽取，大型項(xiàng)目的評(píng)委會(huì)中必須有一定比例異地抽取的和在上一級(jí)評(píng)委專家?guī)斐槿〉膶＜?。專家?bào)到后應(yīng)立即關(guān)閉通訊工具，并與外界“隔離”。
開標(biāo)會(huì)議。開標(biāo)會(huì)議是評(píng)標(biāo)過程中十分重要的活動(dòng)，兩法都對(duì)開標(biāo)會(huì)議的相關(guān)內(nèi)容與程序進(jìn)行了規(guī)定，其目的是實(shí)行公開透明地評(píng)標(biāo)，真正做到公開、公平、公正。開標(biāo)會(huì)議的主要議程有：一是公布投標(biāo)供應(yīng)商名單、評(píng)委會(huì)名單、公證人員名單、評(píng)標(biāo)方法、評(píng)標(biāo)原則與定標(biāo)原則，有標(biāo)底的公布標(biāo)底；二是公開開標(biāo)；三是評(píng)委評(píng)標(biāo)，在情況可能的情況下，當(dāng)場(chǎng)公布評(píng)標(biāo)結(jié)果等。關(guān)于《招標(biāo)投標(biāo)法》規(guī)定的“評(píng)標(biāo)委員會(huì)成員的名單在中標(biāo)結(jié)果確定前應(yīng)當(dāng)保密”的條款，與兩法規(guī)定的回避制度有沖突，即“供應(yīng)商認(rèn)為采購(gòu)人員及相關(guān)人員與其他供應(yīng)商有利害關(guān)系的，可以申請(qǐng)其回避”和“與投標(biāo)人有利害關(guān)系的人不得進(jìn)入相關(guān)項(xiàng)目的評(píng)標(biāo)委員會(huì)；已經(jīng)進(jìn)入的應(yīng)當(dāng)更換”。供應(yīng)商不知道評(píng)標(biāo)委員會(huì)的名單，如何申請(qǐng)其回避？評(píng)標(biāo)結(jié)果出來后，供應(yīng)商要求評(píng)委回避是否推倒重來呢，所以必須讓供應(yīng)商在評(píng)標(biāo)前知曉評(píng)委會(huì)的組成情況，這樣才能真正落實(shí)供應(yīng)商申請(qǐng)回避的權(quán)力。大型項(xiàng)目可采用密封評(píng)標(biāo)的方式進(jìn)行，將商務(wù)標(biāo)與技術(shù)標(biāo)分開評(píng)審。對(duì)于資格性和符合性的審查問題可由公證人員與評(píng)委聯(lián)合進(jìn)行，采用含有打分法評(píng)標(biāo)的，資格性和符合性審查條款只能作為投標(biāo)文件是否有效的依據(jù)，不能重復(fù)打分，只有符合與不符合要求之分。
定標(biāo)。在兩法中都直接或間接地賦予了采購(gòu)人最后定標(biāo)的權(quán)力，因此，采購(gòu)人在最后確定中標(biāo)人時(shí)自由裁量權(quán)過大，如果自己中意的供應(yīng)商入圍，則不管排序如何，都可找出理由確定其中標(biāo)；沒有入圍，則想方設(shè)法推翻評(píng)委的意見，有的不惜廢標(biāo)后重新招標(biāo)。所以，供應(yīng)商深知其中的奧妙，搞定采購(gòu)人是關(guān)鍵。為了解決類似問題，必須樹立評(píng)標(biāo)報(bào)告的權(quán)威性，評(píng)委會(huì)推薦的中標(biāo)候選人名單必須排序，采購(gòu)人只能按排名順序確定中標(biāo)供應(yīng)商。中標(biāo)公告應(yīng)在原招標(biāo)公告發(fā)布的媒體上公示，其公示期不得少于七天，供應(yīng)商憑中標(biāo)通知書與采購(gòu)人簽訂合同。
來源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
