政府采購應選擇正確的方式
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發(fā)布日期：2010年04月30日
《政府采購法》規(guī)定的采購方式主要有公開招標、邀請招標、競爭性談判、詢價、單一來源以及國務院政府采購監(jiān)督管理部門認定的其它方式。在政府采購實踐中，選擇一個正確的采購方式不僅決定著采購活動能否正常實施，甚至決定著采購活動的成敗。
筆者曾經遇到過這樣一個案例：某單位擬采購一批計算機設備，包括12臺品牌臺式機及4臺液晶顯示器，預算金額為12萬元，采購單位在采購方案指定了臺式機及液晶顯示器的具體品牌、配置參數。該項目采購方案經報政府采購管理機構審批后，管理機構將該項目下達給政府采購中心，并規(guī)定必須采用競爭性談判方式采購。政府采購中心對該項目進行了審查、論證，發(fā)現該項目已經明確指定了設備的品牌、配置參數，且規(guī)格標準、統(tǒng)一，屬于標準產品。經對市場進行調查，這批計算機及顯示器的貨源充足且其價格在一個時期內沒有變化。綜合分析后，認為符合《政府采購法》第三十二條關于詢價采購方式適用的情形，即“采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現貨貨源充足且價格變化小的政府采購項目”，且預算金額不太，適宜于采用詢價方式采購。政府采購中心即向管理機構提出報告，建議將采購方式改為詢價方式，但管理機構以項目金額太大為由，堅持要按競爭性談判方式，不同意政府采購中心變更采購方式的建議。政府采購中心在無奈的情況下，按競爭性談判方式實施采購，編制了競爭性談判文件，發(fā)布了采購信息，并向相關供應商發(fā)出了談判邀請。但是，截止遞交談判響應文件時間及談判時間，只有兩家供應商響應，經報管理機構，管理機構認為響應的供應商不足三家，不符合有關規(guī)定，要求終止本次談判活動，政府采購中心因此只得宣布本次談判作廢。隨后，政府采購中心又按規(guī)定程序組織了第二次談判采購，邀請了更多的供應商，但結果是響應的供應商仍然不足三家，談判又一次以失敗而告終。
事后，政府采購中心經過分析，并同相關供應商進行了溝通，供應商不積極響應談判的原因主要是因為該項目太小，利潤空間不大，而供應商因為參加談判的成本太高，不愿意參與。據測算，本項目預算金額為12萬元，按照當時的市場行情，品牌計算機、顯示器的價格比較透明，一臺品牌計算機和一臺液晶顯示器從總經銷到分銷代理商之間的差價大約在200元左右，對全部項目，總經銷給分銷代理商總的讓利差價大約在3000元左右。也就是說，在正常情況下，成交的供應商取得的利潤應該在3000元左右。有一家實力相當不錯的供應商告訴筆者，他們經過核算，參加談判的直接成本要在2000元左右，主要包括制作談判響應文件的費用（談判響應文件要求為一式五份，每份工本費在200多元左右），參加談判時須有法定代表人或法人委托人、技術負責人、商務負責人參加，外地供應商參加談判需支出車輛往返通行費、人員差旅費近1000元。若項目能成交，利潤只有1000元左右，如不能成交，這2000元左右的談判費用也少不了，況且在談判時還要交納5%的談判保證金。項目若成交了，能夠獲得1000多元的利潤，但還得先期墊付資金，合同款項要到項目驗收合格后才能得到95%，其余5%要到保修期滿（規(guī)定為一年）才能得到，也就是說，項目成交了也無利可圖。因此，他們也是在無奈的情況下放棄了參與本項目的機會。而本地供應商因不是該項目所涉及產品的代理商，拿不到理想的優(yōu)惠價格，盡管可以省去一部分差旅費，但還是因為成本高、利潤小，不愿意參與本次采購活動。
從分析所得出的結論以及供應商反饋的信息來看，這個項目談判失敗的主要原因是采購方式選擇不當，因本項目所包含的全部設備，采購單位已經指定了品牌，并規(guī)定了詳細的技術參數，這些技術參數都是標準配置，并非生產廠家為采購單位特別制造，且當時的市場價格相對透明、穩(wěn)定，變化幅度不大，其品牌、規(guī)格、技術參數統(tǒng)一，可以說是標準產品，采購單位只要求提供全新設備，不要求提供技術服務，整個項目沒有多少技術含量，實際上只存在價格上的競爭，完全可以通過詢價方式實施采購，在參與的供應商提交的報價中按照“合采購需求、質量和服務相等、報價最低”的原則確定成交。這樣一來，供應商在所取得的利潤不變的情況下，參與采購活動的成本會大大降低，其積極性也會相應地提高。一些受到邀請但未參加本項目談判的供應商在事后也告訴筆者，參與采購活動的成本是他們考慮的重要因素，如果經過測算，費用太大而利潤空間太小的項目他們一般不會參加，這個項目如果按詢價方式實施，他們也許會試一試的。
從這個案例中，我們應該考慮這樣一些問題：一是確定采購方式的主體問題，即在采購活動中采購方式應該由誰確定，是管理機構還是采購人或采購代理機構，管理機構審批并決定、規(guī)定采購方式是否有法律依據？二是決定采購方式的依據和標準是什么，是依據采購預算金額大小確定還是要結合采購項目的具體情況并要考慮其它因素？筆者根據對《政府采購法》的理解并結合多年來的采購實踐經驗，認為要解決這些問題，需著重考慮以下幾個方面。
政府采購管理機構應依法制定集中采購目錄和采購限額標準，但不能直接確定或指定采購方式。政府采購目錄決定政府采購的范圍和內容，采購限額標準決定采購的方式。管理機構對采購方式的管理應采取宏觀管理方法，即只規(guī)定公開招標的限額標準，在達到公開招標限額標準以上的項目，采購人或采購代理機構就必須按照公開招標方式實施采購，如果采購人或采購代理機構認為某一項目具有特殊性，不具備公開招標條件，或經公開招標未能成立在重新組織公開招標仍未成立的，要改變采購方式，就必須報管理機構批準。而在公開招標限額標準以下的項目，具體采取哪種方式，可由采購人或采購代理機構根據《政府采購法》規(guī)定的各種采購方式的適用情形自主決定，管理機構可以依法對采購人或采購代理機構選擇采購方式及實施采購活動的行為實施監(jiān)督，而沒有必要對每個項目實行審批并規(guī)定具體的采購方式。實踐證明，管理機構管的過多過死既無法律依據也不利于政府采購活動的正常實施，有百弊而無一利。
在依法確定采購方式時，還要考慮采購項目的具體情況以及采購機構的自身情況。首先，確定采購方式，必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理，因為任何人沒有超越法律法規(guī)規(guī)定的特殊權限。其次，還要結合采購項目的具體情況，具體問題具體對待，不能把采購項目的預算金額作為確定采購方式的唯一標準。在采購實踐中，有的項目盡管預算金額較大，但數量較少，且屬于標準產品，規(guī)格標準、統(tǒng)一，價格變化幅度不大，則不適宜于公開招標；或者說有的項目方案不細，技術復雜，沒有辦法計算出準確的價格，也不適宜于進行公開招標。而對于有些項目，盡管預算金額不大，但技術含量高，項目涉及內容多，價格變化幅度大，具備公開招標的條件，就應該采取公開招標方式。對于不具備公開招標條件而要采取非公開招標方式的項目，在選擇其它采購方式時，更應該對項目進行具體分析，并按照有關規(guī)定，結合項目的具體情況，選擇合適的采購方式。再次，應該考慮自身的條件和能力。進行公開招標需要具備一定的條件和能力，比如說編制招標文件的能力、組織招標活動的能力、組織評標的能力等，編制招標文件的能力和組織評標的能力是招標必須具備的條件。而在有些采購單位、采購代理機構，人員較少，專業(yè)知識缺乏，連最起碼的招標概念、法定程序都不知道，更不用說具有組織招標工作的相應能力了，要想進行公開招標采購是根本不可能的。第四，一線上的采購人員在長期的采購實踐中積累了一定經驗，確定采購方式時，在遵守法律法規(guī)基本規(guī)定的前提下，通過對采購項目進行具體分析，根據平時積累的經驗，并考慮相關因素，再選擇合適的采購方式，不失為一種恰當的方法。而墨守成規(guī)、死搬硬套、照抄照搬不僅不利于采購項目的正常實施，對政府采購工作的健康發(fā)展也十分不利。在政府采購實踐中以及在具體的采購工作中，必須按照《政府采購法》和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，并根據采購項目的特點，結合采購機構的具體情況，依法選擇正確的采購方式，依法組織政府采購項目實施工作。
來源：中國政府采購網
筆者曾經遇到過這樣一個案例：某單位擬采購一批計算機設備，包括12臺品牌臺式機及4臺液晶顯示器，預算金額為12萬元，采購單位在采購方案指定了臺式機及液晶顯示器的具體品牌、配置參數。該項目采購方案經報政府采購管理機構審批后，管理機構將該項目下達給政府采購中心，并規(guī)定必須采用競爭性談判方式采購。政府采購中心對該項目進行了審查、論證，發(fā)現該項目已經明確指定了設備的品牌、配置參數，且規(guī)格標準、統(tǒng)一，屬于標準產品。經對市場進行調查，這批計算機及顯示器的貨源充足且其價格在一個時期內沒有變化。綜合分析后，認為符合《政府采購法》第三十二條關于詢價采購方式適用的情形，即“采購的貨物規(guī)格、標準統(tǒng)一、現貨貨源充足且價格變化小的政府采購項目”，且預算金額不太，適宜于采用詢價方式采購。政府采購中心即向管理機構提出報告，建議將采購方式改為詢價方式，但管理機構以項目金額太大為由，堅持要按競爭性談判方式，不同意政府采購中心變更采購方式的建議。政府采購中心在無奈的情況下，按競爭性談判方式實施采購，編制了競爭性談判文件，發(fā)布了采購信息，并向相關供應商發(fā)出了談判邀請。但是，截止遞交談判響應文件時間及談判時間，只有兩家供應商響應，經報管理機構，管理機構認為響應的供應商不足三家，不符合有關規(guī)定，要求終止本次談判活動，政府采購中心因此只得宣布本次談判作廢。隨后，政府采購中心又按規(guī)定程序組織了第二次談判采購，邀請了更多的供應商，但結果是響應的供應商仍然不足三家，談判又一次以失敗而告終。
事后，政府采購中心經過分析，并同相關供應商進行了溝通，供應商不積極響應談判的原因主要是因為該項目太小，利潤空間不大，而供應商因為參加談判的成本太高，不愿意參與。據測算，本項目預算金額為12萬元，按照當時的市場行情，品牌計算機、顯示器的價格比較透明，一臺品牌計算機和一臺液晶顯示器從總經銷到分銷代理商之間的差價大約在200元左右，對全部項目，總經銷給分銷代理商總的讓利差價大約在3000元左右。也就是說，在正常情況下，成交的供應商取得的利潤應該在3000元左右。有一家實力相當不錯的供應商告訴筆者，他們經過核算，參加談判的直接成本要在2000元左右，主要包括制作談判響應文件的費用（談判響應文件要求為一式五份，每份工本費在200多元左右），參加談判時須有法定代表人或法人委托人、技術負責人、商務負責人參加，外地供應商參加談判需支出車輛往返通行費、人員差旅費近1000元。若項目能成交，利潤只有1000元左右，如不能成交，這2000元左右的談判費用也少不了，況且在談判時還要交納5%的談判保證金。項目若成交了，能夠獲得1000多元的利潤，但還得先期墊付資金，合同款項要到項目驗收合格后才能得到95%，其余5%要到保修期滿（規(guī)定為一年）才能得到，也就是說，項目成交了也無利可圖。因此，他們也是在無奈的情況下放棄了參與本項目的機會。而本地供應商因不是該項目所涉及產品的代理商，拿不到理想的優(yōu)惠價格，盡管可以省去一部分差旅費，但還是因為成本高、利潤小，不愿意參與本次采購活動。
從分析所得出的結論以及供應商反饋的信息來看，這個項目談判失敗的主要原因是采購方式選擇不當，因本項目所包含的全部設備，采購單位已經指定了品牌，并規(guī)定了詳細的技術參數，這些技術參數都是標準配置，并非生產廠家為采購單位特別制造，且當時的市場價格相對透明、穩(wěn)定，變化幅度不大，其品牌、規(guī)格、技術參數統(tǒng)一，可以說是標準產品，采購單位只要求提供全新設備，不要求提供技術服務，整個項目沒有多少技術含量，實際上只存在價格上的競爭，完全可以通過詢價方式實施采購，在參與的供應商提交的報價中按照“合采購需求、質量和服務相等、報價最低”的原則確定成交。這樣一來，供應商在所取得的利潤不變的情況下，參與采購活動的成本會大大降低，其積極性也會相應地提高。一些受到邀請但未參加本項目談判的供應商在事后也告訴筆者，參與采購活動的成本是他們考慮的重要因素，如果經過測算，費用太大而利潤空間太小的項目他們一般不會參加，這個項目如果按詢價方式實施，他們也許會試一試的。
從這個案例中，我們應該考慮這樣一些問題：一是確定采購方式的主體問題，即在采購活動中采購方式應該由誰確定，是管理機構還是采購人或采購代理機構，管理機構審批并決定、規(guī)定采購方式是否有法律依據？二是決定采購方式的依據和標準是什么，是依據采購預算金額大小確定還是要結合采購項目的具體情況并要考慮其它因素？筆者根據對《政府采購法》的理解并結合多年來的采購實踐經驗，認為要解決這些問題，需著重考慮以下幾個方面。
政府采購管理機構應依法制定集中采購目錄和采購限額標準，但不能直接確定或指定采購方式。政府采購目錄決定政府采購的范圍和內容，采購限額標準決定采購的方式。管理機構對采購方式的管理應采取宏觀管理方法，即只規(guī)定公開招標的限額標準，在達到公開招標限額標準以上的項目，采購人或采購代理機構就必須按照公開招標方式實施采購，如果采購人或采購代理機構認為某一項目具有特殊性，不具備公開招標條件，或經公開招標未能成立在重新組織公開招標仍未成立的，要改變采購方式，就必須報管理機構批準。而在公開招標限額標準以下的項目，具體采取哪種方式，可由采購人或采購代理機構根據《政府采購法》規(guī)定的各種采購方式的適用情形自主決定，管理機構可以依法對采購人或采購代理機構選擇采購方式及實施采購活動的行為實施監(jiān)督，而沒有必要對每個項目實行審批并規(guī)定具體的采購方式。實踐證明，管理機構管的過多過死既無法律依據也不利于政府采購活動的正常實施，有百弊而無一利。
在依法確定采購方式時，還要考慮采購項目的具體情況以及采購機構的自身情況。首先，確定采購方式，必須依照法律、法規(guī)的規(guī)定辦理，因為任何人沒有超越法律法規(guī)規(guī)定的特殊權限。其次，還要結合采購項目的具體情況，具體問題具體對待，不能把采購項目的預算金額作為確定采購方式的唯一標準。在采購實踐中，有的項目盡管預算金額較大，但數量較少，且屬于標準產品，規(guī)格標準、統(tǒng)一，價格變化幅度不大，則不適宜于公開招標；或者說有的項目方案不細，技術復雜，沒有辦法計算出準確的價格，也不適宜于進行公開招標。而對于有些項目，盡管預算金額不大，但技術含量高，項目涉及內容多，價格變化幅度大，具備公開招標的條件，就應該采取公開招標方式。對于不具備公開招標條件而要采取非公開招標方式的項目，在選擇其它采購方式時，更應該對項目進行具體分析，并按照有關規(guī)定，結合項目的具體情況，選擇合適的采購方式。再次，應該考慮自身的條件和能力。進行公開招標需要具備一定的條件和能力，比如說編制招標文件的能力、組織招標活動的能力、組織評標的能力等，編制招標文件的能力和組織評標的能力是招標必須具備的條件。而在有些采購單位、采購代理機構，人員較少，專業(yè)知識缺乏，連最起碼的招標概念、法定程序都不知道，更不用說具有組織招標工作的相應能力了，要想進行公開招標采購是根本不可能的。第四，一線上的采購人員在長期的采購實踐中積累了一定經驗，確定采購方式時，在遵守法律法規(guī)基本規(guī)定的前提下，通過對采購項目進行具體分析，根據平時積累的經驗，并考慮相關因素，再選擇合適的采購方式，不失為一種恰當的方法。而墨守成規(guī)、死搬硬套、照抄照搬不僅不利于采購項目的正常實施，對政府采購工作的健康發(fā)展也十分不利。在政府采購實踐中以及在具體的采購工作中，必須按照《政府采購法》和有關法律、法規(guī)的規(guī)定，并根據采購項目的特點，結合采購機構的具體情況，依法選擇正確的采購方式，依法組織政府采購項目實施工作。
來源：中國政府采購網
