工程“串標”現(xiàn)象透析及對策
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發(fā)布日期：2010年05月06日
近來，工程招投標活動中的串標案件頻頻曝光于媒體。本文針對工程施工招標過程中屢見不鮮的串通投標問題，結合實際重點分析投標人之間的串標行為并提出防范措施。
形式
所謂“串標”，是指在工程招投標過程中(一般發(fā)生在施工和設備采購招標中，設計、監(jiān)理等招標項目由于其專業(yè)性較強，投標人相對較少，一般不易發(fā)生)，幾家投標單位通過事先商定，聯(lián)合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價，以達到排斥其它投標人，控制中標價格和中標結果，讓他們其中的投標者中標的目的。也叫“抬標”、“圍標”。
還有一種現(xiàn)象就是招標人與投標人相互串通操縱招投標結果的行為。它使公開招標流于形式，共同損害國家、集體和公民(包括其它投標人)的利益。與前述投標人之間的現(xiàn)象異曲同工，都是嚴重的不正當競爭行為。
對于一個投標人為了達到中標目的，一次按招標要求投兩個(或兩個以上)相似標段，并在報價中合理調整其利潤率，報出兩個(或兩個以上)差別價格，即所謂的“一高一低”報價法，只要其成本構成合理，單價分析有據(jù)，符合招標文件要求，就不應該視為“串標”。
危害
招標，作為一種科學的競爭制度，其意義在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，串通行為一旦介入其中，就從根本上改變了招標的本質和積極意義。由于串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取超額利潤，因此，它不僅直接損害了有關投標人的合法權益，而且還損害招標者的利益，并妨礙市場競爭機制應有功能的發(fā)揮，危害甚大。
工程施工招投標過程中的“串標”是一種十分惡劣的擾亂建筑市場的行為，與惡意壓價、通過行賄等手段中標等不法行為相比，它更具隱蔽性，更加難以察覺。有時，即使發(fā)現(xiàn)也讓招標人和招投標管理部門無可奈何，找不到有效制裁其作弊行為的辦法。因此，它對于建立健康的建設市場的危害是嚴重的。
串標直接傷害了其它投標人的合法權益。實質上是一種無序競爭、惡意競爭行為，它擾亂了正常的招投標秩序，妨礙了競爭機制應有功能的充分發(fā)揮，往往使中標結果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而使有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了大多數(shù)投標人的利益。
當無標底或復合標底招標而又不采取最低價中標時，串標常常會導致中標價超出正常范圍，從而加大招標人的成本。因為參與串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。
參與串標的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內部管理。由于賭博心理占了上風，它們編制的投標文件著眼點僅僅放在價格上，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。
原因
法制環(huán)境原因。從法制環(huán)境上看，雖然我國的工程建設法規(guī)體系日益完善，陸續(xù)頒布實施了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于起步較晚，缺乏長期實踐考驗和及時修訂補充，在行業(yè)管理上又政出多門，因此使法規(guī)體系存在不配套、不細致、不完善和不嚴謹?shù)膯栴}，使不法行為有機可乘。如《中華人民共和國招標投標法》(以下稱《招標投標法》)第五十三條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法，但筆者認為處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大，如對投標單位和直接責任人的罰金數(shù)額就較小，其違規(guī)違法的成本遠小于所得，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機心理；再如處罰對象從規(guī)定上分析應是所有參與串通投標的單位，但是如果串通不成一般是不會受到處罰的。發(fā)現(xiàn)串通投標的單位中了標，有關部門在處理時一般會只針對中標者，而對其它參與串通的單位不會予以制裁；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”。這個“情節(jié)嚴重”，從什么角度出發(fā)？何為“嚴重”？很難界定。一般是人為認定，處理結果往往因人、因部門甚至時間不同而存在很大差別。與法規(guī)不完善相對應的，就是執(zhí)法的薄弱。歸納起來就是政出多門，監(jiān)管不力。按部門分工，工程建設由政府建設主管部門管理，但實際上工程建設是根據(jù)其投資性質和行業(yè)類別分部門來管理的，各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)又分別制定一些部門規(guī)章。本來這也無可厚非，但問題在于各行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，執(zhí)法的力度和水平也有差別，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子?！墩袠送稑朔ā返谄邨l規(guī)定“有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督”。近幾年，為了加大工程建設反腐敗力度，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門積極介入工程招投標的監(jiān)督，招標公證也基本普及。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，則存在職責不明、主次不清、流于形式的問題。參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，參加人員也是臨時指派，起到的作用并不明顯。由于監(jiān)督部門多，反而使政府主管部門行使監(jiān)督的職能受到削弱，不能有效的扮演“主角 ”，有時還要看有關部門眼色行事。因為這些部門都得罪不起。大家都負責又都不負責，容易使監(jiān)督流于形式。
誠信缺失原因。串標是一種投機行為，其根源當是工程建設領域乃至整個社會的誠信缺失。由于政府、企業(yè)、公眾的誠信問題，工程建設上的種種不良、不法行為屢見不鮮，串標只是其一。作為串標的行為主體，施工企業(yè)內部管理落后，注重短期行為而不是長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。
招標操作原因。鑒于以上原因，招標人(業(yè)主)在制定招標方案以及整個招標過程中的措施和操作就顯得尤為重要。因為招標結果的好壞直接關系的是業(yè)主的利益。招標方案存在漏洞，資質審查不嚴格，評標辦法沒有有效遏制串標等行為的辦法等，都會導致串標的產生。舉例來說，有些專業(yè)性較強的工程，投標的單位往往是一個系統(tǒng)的多家企業(yè)參加。它們雖然都是獨立法人，但實際上由于行政體系問題彼此還存在某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉。如果想要串通投標，操作起來十分方便。如何防止又不違法，招標人就要多想辦法，資質審查要嚴，預防措施要有針對性，評標專家也應格外注意。
對策
健全配套法規(guī)，從源頭上防止串標等現(xiàn)象的發(fā)生。串通投標行為危害極大，《反不正當競爭法》和2003年3月8日國家七部委頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》的有關條款對之作了較為詳盡的法律界定，《刑法》也有“串通投標罪”的相關條款，是對串標行為處置的法律依據(jù)。近幾年，串標問題引起了社會的廣泛關注，有關案件的審理也不斷見諸報道。問題在于對于五花八門的串標現(xiàn)象怎樣認定和處置。因此，要在深入調研的基礎上，拿出定量指標，盡量不要模棱兩可?！皝y世用重典”，在當前形勢下處罰措施不妨嚴厲一些，使串標者的行為成本大大高于其風險收益。還應建立公示制度，使失信者無所遁形。
實行最低價法評標。串標的核心是中標價，防止串標的最直接辦法應該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例，國家目前正大力推行，實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質，大大簡化了定標的原則，節(jié)約了建設資金。勿庸擔心，最低價法評標并不會因為價格優(yōu)先的原則而使投標人忽視投標方案的設計，而恰恰由于是最低價中標，投標人會在投標書上更下功夫，千方百計優(yōu)化施工方案，從而達到低價中標、優(yōu)質施工、實現(xiàn)合理利潤的目的。
強化監(jiān)督。應該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位，強化其監(jiān)督職能。各有關部門應在政府監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調下，分工協(xié)作，共同做好招標監(jiān)管工作。對串標者要保留追究權，不論是在投標時發(fā)生還是其中標后在施工過程被發(fā)現(xiàn)，都應嚴肅查處，使之無所遁形。此外，還應加強招標代理、招標公證等中介的管理，使其真正發(fā)揮其應有的作用。
來源：中國政府采購網(wǎng)
形式
所謂“串標”，是指在工程招投標過程中(一般發(fā)生在施工和設備采購招標中，設計、監(jiān)理等招標項目由于其專業(yè)性較強，投標人相對較少，一般不易發(fā)生)，幾家投標單位通過事先商定，聯(lián)合對招標項目的一個或幾個招標標段用一致性報價、壓價或抬價等手段串通報價，以達到排斥其它投標人，控制中標價格和中標結果，讓他們其中的投標者中標的目的。也叫“抬標”、“圍標”。
還有一種現(xiàn)象就是招標人與投標人相互串通操縱招投標結果的行為。它使公開招標流于形式，共同損害國家、集體和公民(包括其它投標人)的利益。與前述投標人之間的現(xiàn)象異曲同工，都是嚴重的不正當競爭行為。
對于一個投標人為了達到中標目的，一次按招標要求投兩個(或兩個以上)相似標段，并在報價中合理調整其利潤率，報出兩個(或兩個以上)差別價格，即所謂的“一高一低”報價法，只要其成本構成合理，單價分析有據(jù)，符合招標文件要求，就不應該視為“串標”。
危害
招標，作為一種科學的競爭制度，其意義在于公平競爭，優(yōu)勝劣汰。但是，串通行為一旦介入其中，就從根本上改變了招標的本質和積極意義。由于串通投標行為是為了通過限制競爭來謀取超額利潤，因此，它不僅直接損害了有關投標人的合法權益，而且還損害招標者的利益，并妨礙市場競爭機制應有功能的發(fā)揮，危害甚大。
工程施工招投標過程中的“串標”是一種十分惡劣的擾亂建筑市場的行為，與惡意壓價、通過行賄等手段中標等不法行為相比，它更具隱蔽性，更加難以察覺。有時，即使發(fā)現(xiàn)也讓招標人和招投標管理部門無可奈何，找不到有效制裁其作弊行為的辦法。因此，它對于建立健康的建設市場的危害是嚴重的。
串標直接傷害了其它投標人的合法權益。實質上是一種無序競爭、惡意競爭行為，它擾亂了正常的招投標秩序，妨礙了競爭機制應有功能的充分發(fā)揮，往往使中標結果在很大程度上操縱在少數(shù)幾家企業(yè)手中，而使有優(yōu)勢、有實力中標的潛在中標人拒之門外。不僅破壞了建設市場的正常管理和誠信環(huán)境，嚴重影響到招標投標的公正性和嚴肅性，而且也傷害了大多數(shù)投標人的利益。
當無標底或復合標底招標而又不采取最低價中標時，串標常常會導致中標價超出正常范圍，從而加大招標人的成本。因為參與串標的企業(yè)一般會有某種形式的利益分成，這就會使他們操縱的標價超出了合理低價范圍。
參與串標的企業(yè)往往誠信度不高，也不大重視企業(yè)的內部管理。由于賭博心理占了上風，它們編制的投標文件著眼點僅僅放在價格上，對施工方案不認真研究，無合理應對措施，即使中標，也不大可能認真組織項目實施，對工程建設留下隱患。
原因
法制環(huán)境原因。從法制環(huán)境上看，雖然我國的工程建設法規(guī)體系日益完善，陸續(xù)頒布實施了一系列法律法規(guī)和部門規(guī)章，但由于起步較晚，缺乏長期實踐考驗和及時修訂補充，在行業(yè)管理上又政出多門，因此使法規(guī)體系存在不配套、不細致、不完善和不嚴謹?shù)膯栴}，使不法行為有機可乘。如《中華人民共和國招標投標法》(以下稱《招標投標法》)第五十三條對串通投標行為規(guī)定了處罰辦法，但筆者認為處罰偏輕，操作起來人為掌握的空間大，如對投標單位和直接責任人的罰金數(shù)額就較小，其違規(guī)違法的成本遠小于所得，難以有效遏制少數(shù)不法企業(yè)的投機心理；再如處罰對象從規(guī)定上分析應是所有參與串通投標的單位，但是如果串通不成一般是不會受到處罰的。發(fā)現(xiàn)串通投標的單位中了標，有關部門在處理時一般會只針對中標者，而對其它參與串通的單位不會予以制裁；又如，規(guī)定“情節(jié)嚴重的，取消其一年至二年內參加依法必須進行招標的項目的投標資格并予以公告，直至由工商行政管理機關吊銷營業(yè)執(zhí)照”。這個“情節(jié)嚴重”，從什么角度出發(fā)？何為“嚴重”？很難界定。一般是人為認定，處理結果往往因人、因部門甚至時間不同而存在很大差別。與法規(guī)不完善相對應的，就是執(zhí)法的薄弱。歸納起來就是政出多門，監(jiān)管不力。按部門分工，工程建設由政府建設主管部門管理，但實際上工程建設是根據(jù)其投資性質和行業(yè)類別分部門來管理的，各行業(yè)、各部門根據(jù)國家法規(guī)又分別制定一些部門規(guī)章。本來這也無可厚非，但問題在于各行業(yè)規(guī)章往往尺度不一，執(zhí)法的力度和水平也有差別，缺乏協(xié)調統(tǒng)一，難免會給不法行為留下空子?！墩袠送稑朔ā返谄邨l規(guī)定“有關行政監(jiān)督部門依法對招標投標活動實施監(jiān)督”。近幾年，為了加大工程建設反腐敗力度，各級紀檢、監(jiān)察、財政、審計等部門積極介入工程招投標的監(jiān)督，招標公證也基本普及。這些措施，對維護招投標的嚴肅性、查處違法違紀行為起到了一定作用。但在實踐中，則存在職責不明、主次不清、流于形式的問題。參與監(jiān)督的各部門角度各不相同，沒有明確分工，參加人員也是臨時指派，起到的作用并不明顯。由于監(jiān)督部門多，反而使政府主管部門行使監(jiān)督的職能受到削弱，不能有效的扮演“主角 ”，有時還要看有關部門眼色行事。因為這些部門都得罪不起。大家都負責又都不負責，容易使監(jiān)督流于形式。
誠信缺失原因。串標是一種投機行為，其根源當是工程建設領域乃至整個社會的誠信缺失。由于政府、企業(yè)、公眾的誠信問題，工程建設上的種種不良、不法行為屢見不鮮，串標只是其一。作為串標的行為主體，施工企業(yè)內部管理落后，注重短期行為而不是長期效益，忽視誠信建設，加之對失信現(xiàn)象目前沒有建立起有效的預防和懲戒體系，個別企業(yè)屢屢“闖紅燈”也就不足為怪了。
招標操作原因。鑒于以上原因，招標人(業(yè)主)在制定招標方案以及整個招標過程中的措施和操作就顯得尤為重要。因為招標結果的好壞直接關系的是業(yè)主的利益。招標方案存在漏洞，資質審查不嚴格，評標辦法沒有有效遏制串標等行為的辦法等，都會導致串標的產生。舉例來說，有些專業(yè)性較強的工程，投標的單位往往是一個系統(tǒng)的多家企業(yè)參加。它們雖然都是獨立法人，但實際上由于行政體系問題彼此還存在某種關聯(lián)，業(yè)務配合密切，人員相互熟悉。如果想要串通投標，操作起來十分方便。如何防止又不違法，招標人就要多想辦法，資質審查要嚴，預防措施要有針對性，評標專家也應格外注意。
對策
健全配套法規(guī)，從源頭上防止串標等現(xiàn)象的發(fā)生。串通投標行為危害極大，《反不正當競爭法》和2003年3月8日國家七部委頒布的《工程建設項目施工招標投標辦法》的有關條款對之作了較為詳盡的法律界定，《刑法》也有“串通投標罪”的相關條款，是對串標行為處置的法律依據(jù)。近幾年，串標問題引起了社會的廣泛關注，有關案件的審理也不斷見諸報道。問題在于對于五花八門的串標現(xiàn)象怎樣認定和處置。因此，要在深入調研的基礎上，拿出定量指標，盡量不要模棱兩可?！皝y世用重典”，在當前形勢下處罰措施不妨嚴厲一些，使串標者的行為成本大大高于其風險收益。還應建立公示制度，使失信者無所遁形。
實行最低價法評標。串標的核心是中標價，防止串標的最直接辦法應該是最低價中標。最低價法評標是國際慣例，國家目前正大力推行，實際效果也非常顯著。它抓住了招標的本質，大大簡化了定標的原則，節(jié)約了建設資金。勿庸擔心，最低價法評標并不會因為價格優(yōu)先的原則而使投標人忽視投標方案的設計，而恰恰由于是最低價中標，投標人會在投標書上更下功夫，千方百計優(yōu)化施工方案，從而達到低價中標、優(yōu)質施工、實現(xiàn)合理利潤的目的。
強化監(jiān)督。應該明確政府主管部門在招投標管理中的主體地位，強化其監(jiān)督職能。各有關部門應在政府監(jiān)督的統(tǒng)一協(xié)調下，分工協(xié)作，共同做好招標監(jiān)管工作。對串標者要保留追究權，不論是在投標時發(fā)生還是其中標后在施工過程被發(fā)現(xiàn)，都應嚴肅查處，使之無所遁形。此外，還應加強招標代理、招標公證等中介的管理，使其真正發(fā)揮其應有的作用。
來源：中國政府采購網(wǎng)
