我國政府采購制度改革新思路
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發(fā)布日期：2010年05月07日
國際金融經(jīng)濟(jì)危機(jī)，使政府采購得到國內(nèi)外前所未有的廣泛關(guān)注。作為政府克服經(jīng)濟(jì)衰退的主要手段之一，政府采購在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮了不可替代的作用。政府采購不僅是政府應(yīng)對經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要措施，而且在我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展進(jìn)程中還將繼續(xù)發(fā)揮作用，因此我們有必要認(rèn)真考慮政府采購的制度完善問題。
1.我國政府采購制度正處于從初創(chuàng)實踐走向完全中國化的轉(zhuǎn)折時期。新世紀(jì)以來實施《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的經(jīng)驗，以及對發(fā)揮政府采購政策功能的探索和在克服國際金融危機(jī)影響保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定采取的應(yīng)急措施這3個重要方面，為實現(xiàn)政府采購的制度轉(zhuǎn)折提供了充分的現(xiàn)實實踐基礎(chǔ)。中國式問題在上述3個方面得到比較全面系統(tǒng)的顯現(xiàn)，也為建設(shè)完全中國本土化的政府采購制度提供了條件和可能。
2.世界貿(mào)易組織的政府采購貿(mào)易自由化制度并不是我國政府采購制度的發(fā)展方向。因為在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的，我國在制度建設(shè)上不可能完全排斥公共政策在政府采購領(lǐng)域的作用，至今也沒有哪一個經(jīng)濟(jì)大國放棄了這一作用。即使我國加入世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》后，也將長期實行雙軌制。該國際協(xié)定只在中國承諾開放的領(lǐng)域和范圍內(nèi)適用，沒有開放的部分將繼續(xù)適用我國原來的制度和法律。我國政府采購與國際貿(mào)易自由化及其相關(guān)國際協(xié)定的關(guān)系，將一直受我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式和政府在發(fā)展中作用的支配和約束。
3.政府采購制度完善的方向，應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮政府采購公共政策工具的作用。其作用主要包括執(zhí)行國家的科技政策、環(huán)境政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策、醫(yī)療政策、國防政策和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策等，而不應(yīng)當(dāng)局限在提高政府采購資金使用效益的狹隘范圍內(nèi)。通過政府采購執(zhí)行這些公共政策，是政府以經(jīng)濟(jì)方法干預(yù)市場運(yùn)行、推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的主要途徑之一。
但是從現(xiàn)行制度上看，《政府采購法》最初的立法宗旨重在提高財政性采購資金的使用效益上，公共政策工具作用被置于附屬性或者服從性的位置。由于受資金使用效益原則支配和約束的原因，《政府采購法》規(guī)定的制度并不能完全適應(yīng)執(zhí)行公共政策的需要，并有可能成為發(fā)揮政府采購公共政策工具作用的制度障礙。因此，我們必須高度重視現(xiàn)行政府采購制度的改革問題，建立一個執(zhí)行公共政策為主導(dǎo)的，充分利用市場競爭方法和保證采購行為廉潔的政府采購制度。舉例來說，作為現(xiàn)行政府采購主要組織形式的集中采購機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)重新定性和定位。它應(yīng)當(dāng)是代表一級人民政府執(zhí)行國家采購政策的單位，具有本級人民政府采購人的法律地位，而不再是購進(jìn)物最終使用單位的商業(yè)代理人。
4.構(gòu)建政府采購新體系，優(yōu)化政府采購整體結(jié)構(gòu)，把各個部門和各級地方的政府采購統(tǒng)一在國家整體發(fā)展政策之下，是完善和改革現(xiàn)行政府采購制度的前提和基礎(chǔ)。軍事采購和公共服務(wù)采購，是《政府采購法》實施以后迅速成長起來的政府采購新領(lǐng)域。如果不包括那些使用外國政府資金和國際組織資金的采購的話，我國政府采購新體系就應(yīng)當(dāng)由政府終端消費和公共服務(wù)、公共工程和重大裝備、軍事后勤和裝備三部分組成，把它們在制度上整合起來，共同發(fā)揮執(zhí)行公共政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，可以構(gòu)成國家利用經(jīng)濟(jì)方法調(diào)控市場的有力手段。在此分類基礎(chǔ)上，構(gòu)建體現(xiàn)各類采購特點的采購組織、采購方式和國家監(jiān)管的法律制度。立法經(jīng)驗表明，脫離我國政府分部門和分級別管理特點的政府制度設(shè)計，總是會遇見難以克服的障礙，所以我們必須找到克服這一矛盾的新基點。
5.政府采購活動方面的制度改革和完善，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化合同訂立方式的結(jié)構(gòu)，大幅增加對合同履行的規(guī)制。在合同訂立方面，招標(biāo)競爭方式應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性方式，而不是絕對性的普遍方式。因為實行公開招標(biāo)的假設(shè)并不總是普遍存在，例如信息完全不對稱、純粹的技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和可表述的技術(shù)規(guī)格、穩(wěn)定的市場價格和技術(shù)狀態(tài)。在這些假設(shè)不能成立的情況下使用這種方式，將造成對公共資源和私人資源的極大浪費，也無助于達(dá)到政府采購的政策目標(biāo)，例如技術(shù)創(chuàng)新和軍事采購在許多情形下并不適宜采用公開招標(biāo)方式。所以我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購種類的特點，確定使用公開招標(biāo)、其他競爭方式和非競爭方式的合理結(jié)構(gòu)。
以前政府采購的制度建設(shè)重心是在合同的訂立上，合同履行制度一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，這是制度不發(fā)達(dá)、不完善和初級階段的體現(xiàn)，將極大地影響政府采購政策功能的發(fā)揮。合同履行的制度，包括監(jiān)督、中止、變更和解除，以及合同履行結(jié)果的評價、驗收與合同履行的終結(jié)。對此政府采購立法規(guī)定的越少，就意味著適用民事合同規(guī)則的范圍越大。由于民事合同規(guī)則與執(zhí)行公共政策功能的政府采購合同宗旨很難契合，所以政府采購合同履行規(guī)則的不充分將有害于政府采購執(zhí)行公共政策的功能。
來源：中國財經(jīng)報
1.我國政府采購制度正處于從初創(chuàng)實踐走向完全中國化的轉(zhuǎn)折時期。新世紀(jì)以來實施《政府采購法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的經(jīng)驗，以及對發(fā)揮政府采購政策功能的探索和在克服國際金融危機(jī)影響保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定采取的應(yīng)急措施這3個重要方面，為實現(xiàn)政府采購的制度轉(zhuǎn)折提供了充分的現(xiàn)實實踐基礎(chǔ)。中國式問題在上述3個方面得到比較全面系統(tǒng)的顯現(xiàn)，也為建設(shè)完全中國本土化的政府采購制度提供了條件和可能。
2.世界貿(mào)易組織的政府采購貿(mào)易自由化制度并不是我國政府采購制度的發(fā)展方向。因為在我國的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展中政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的，我國在制度建設(shè)上不可能完全排斥公共政策在政府采購領(lǐng)域的作用，至今也沒有哪一個經(jīng)濟(jì)大國放棄了這一作用。即使我國加入世界貿(mào)易組織的《政府采購協(xié)定》后，也將長期實行雙軌制。該國際協(xié)定只在中國承諾開放的領(lǐng)域和范圍內(nèi)適用，沒有開放的部分將繼續(xù)適用我國原來的制度和法律。我國政府采購與國際貿(mào)易自由化及其相關(guān)國際協(xié)定的關(guān)系，將一直受我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展模式和政府在發(fā)展中作用的支配和約束。
3.政府采購制度完善的方向，應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮政府采購公共政策工具的作用。其作用主要包括執(zhí)行國家的科技政策、環(huán)境政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策、醫(yī)療政策、國防政策和對外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策等，而不應(yīng)當(dāng)局限在提高政府采購資金使用效益的狹隘范圍內(nèi)。通過政府采購執(zhí)行這些公共政策，是政府以經(jīng)濟(jì)方法干預(yù)市場運(yùn)行、推動經(jīng)濟(jì)社會科學(xué)發(fā)展的主要途徑之一。
但是從現(xiàn)行制度上看，《政府采購法》最初的立法宗旨重在提高財政性采購資金的使用效益上，公共政策工具作用被置于附屬性或者服從性的位置。由于受資金使用效益原則支配和約束的原因，《政府采購法》規(guī)定的制度并不能完全適應(yīng)執(zhí)行公共政策的需要，并有可能成為發(fā)揮政府采購公共政策工具作用的制度障礙。因此，我們必須高度重視現(xiàn)行政府采購制度的改革問題，建立一個執(zhí)行公共政策為主導(dǎo)的，充分利用市場競爭方法和保證采購行為廉潔的政府采購制度。舉例來說，作為現(xiàn)行政府采購主要組織形式的集中采購機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)重新定性和定位。它應(yīng)當(dāng)是代表一級人民政府執(zhí)行國家采購政策的單位，具有本級人民政府采購人的法律地位，而不再是購進(jìn)物最終使用單位的商業(yè)代理人。
4.構(gòu)建政府采購新體系，優(yōu)化政府采購整體結(jié)構(gòu)，把各個部門和各級地方的政府采購統(tǒng)一在國家整體發(fā)展政策之下，是完善和改革現(xiàn)行政府采購制度的前提和基礎(chǔ)。軍事采購和公共服務(wù)采購，是《政府采購法》實施以后迅速成長起來的政府采購新領(lǐng)域。如果不包括那些使用外國政府資金和國際組織資金的采購的話，我國政府采購新體系就應(yīng)當(dāng)由政府終端消費和公共服務(wù)、公共工程和重大裝備、軍事后勤和裝備三部分組成，把它們在制度上整合起來，共同發(fā)揮執(zhí)行公共政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的作用，可以構(gòu)成國家利用經(jīng)濟(jì)方法調(diào)控市場的有力手段。在此分類基礎(chǔ)上，構(gòu)建體現(xiàn)各類采購特點的采購組織、采購方式和國家監(jiān)管的法律制度。立法經(jīng)驗表明，脫離我國政府分部門和分級別管理特點的政府制度設(shè)計，總是會遇見難以克服的障礙，所以我們必須找到克服這一矛盾的新基點。
5.政府采購活動方面的制度改革和完善，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化合同訂立方式的結(jié)構(gòu)，大幅增加對合同履行的規(guī)制。在合同訂立方面，招標(biāo)競爭方式應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性方式，而不是絕對性的普遍方式。因為實行公開招標(biāo)的假設(shè)并不總是普遍存在，例如信息完全不對稱、純粹的技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和可表述的技術(shù)規(guī)格、穩(wěn)定的市場價格和技術(shù)狀態(tài)。在這些假設(shè)不能成立的情況下使用這種方式，將造成對公共資源和私人資源的極大浪費，也無助于達(dá)到政府采購的政策目標(biāo)，例如技術(shù)創(chuàng)新和軍事采購在許多情形下并不適宜采用公開招標(biāo)方式。所以我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購種類的特點，確定使用公開招標(biāo)、其他競爭方式和非競爭方式的合理結(jié)構(gòu)。
以前政府采購的制度建設(shè)重心是在合同的訂立上，合同履行制度一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，這是制度不發(fā)達(dá)、不完善和初級階段的體現(xiàn)，將極大地影響政府采購政策功能的發(fā)揮。合同履行的制度，包括監(jiān)督、中止、變更和解除，以及合同履行結(jié)果的評價、驗收與合同履行的終結(jié)。對此政府采購立法規(guī)定的越少，就意味著適用民事合同規(guī)則的范圍越大。由于民事合同規(guī)則與執(zhí)行公共政策功能的政府采購合同宗旨很難契合，所以政府采購合同履行規(guī)則的不充分將有害于政府采購執(zhí)行公共政策的功能。
來源：中國財經(jīng)報
