政府采購合同管理要突出三個“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”
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發(fā)布日期：2010年06月25日
采購合同是招標采購工作成果的集中體現(xiàn)，是聯(lián)系標中和標后兩個階段工作的紐帶，依法按規(guī)地訂立和履行合同既有利于鞏固招標采購成果，也有利于最終采購目標的實現(xiàn)。鑒于此，在政府采購工作中必須高度重視采購合同的管理，重點要突出三個“關(guān)鍵環(huán)節(jié)”。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，初始合同訂立。原則：不得改變招標采購文件和中標或成交供應(yīng)商投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容，確保合同雙方權(quán)利義務(wù)對稱、地位平等。
法律依據(jù)：《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六十四條規(guī)定“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議?！?
首先，招標文件和中標或交供應(yīng)商的投標文件既定的實質(zhì)性條款絕不能作改動，所簽合同必須與與其保持一致性，采購人必須無條件遵守政府采購法律法規(guī)，畏法守法，尊重依法產(chǎn)生的招標結(jié)果，尊重而不要挾供應(yīng)商，供應(yīng)商不得有投機心理，不要抱有任何幻想，必須嚴格執(zhí)行招標文件規(guī)定，不得再對設(shè)備配置、質(zhì)量要求、售后服務(wù)、付款方式等實質(zhì)性條款進行協(xié)商談判，采購人負責(zé)招標事務(wù)的人員與負責(zé)合同審核簽訂的人員必須分開，中標供應(yīng)商必須按照中標通知書要求在法定時間內(nèi)與采購人簽訂合同，兌現(xiàn)投標文件作出的報價、質(zhì)量、服務(wù)等一系列承諾。其次，集中采購機構(gòu)等代理機構(gòu)要負責(zé)對本機構(gòu)代理的招標項目進行合同審核，同樣要注意的是負責(zé)招標事務(wù)的人員必須與負責(zé)合同審核的人員分開，建立嚴密的層層審核和責(zé)任約束制度，發(fā)現(xiàn)情況，及時告知當(dāng)事人糾正，并向監(jiān)管部門報告。對政府采購合同試行公證機構(gòu)鑒證制度，公證機構(gòu)在鑒證時要弄清情況，認真核對，慎重鑒證。第三，政府采購合同簽訂后應(yīng)及時地報同級財政部門政府采購監(jiān)管機構(gòu)備案，監(jiān)管機構(gòu)要把合同備案作為審查當(dāng)事人所簽合同的具體內(nèi)容是否與招標文件及中標供應(yīng)商的投標文件相一致的最后一道關(guān)口，如發(fā)現(xiàn)不一致的，應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人及時糾正，重簽合同，并追究法律責(zé)任。對采購人要責(zé)令其限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報；對供應(yīng)商可處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之二，補充合同訂立。原則：補充合同與初始合同的標的物須為同一類項目或關(guān)聯(lián)項目，金額比例不得突破百分之十，且不改變初始合同其他條款，間隔期限應(yīng)控制在初始合同期滿后一年內(nèi)。
法律依據(jù)：《政府采購法》第四十九條規(guī)定“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十?！?
在補充合同的使用、簽訂、履行等實際工作中還存在諸多不規(guī)范的地方，更有一些別有用心的人在惡意使用補充合同。有的通過簽訂有名無實的補充合同徇私舞弊，采購人為了謀取私利與供應(yīng)商合謀簽訂“空頭”補充合同，以達到獨自違法占有或與供應(yīng)商瓜分國家財政性資金、單位資金的目的，在這里，補充合同成了被惡意使用的“洗錢工具”，并不需要真正地履行，但不知情的人無法察覺，加之補充合同的金額相對較小，往往不會引起人們的介意，因而會輕松過關(guān)，而作為當(dāng)事人一方的供應(yīng)商通常會“守口如瓶”，為了日后的業(yè)務(wù)發(fā)展甘愿冒險以“成全”采購人，成了采購人謀私的的幫兇。有的發(fā)揮補充合同的作用肢解完整的采購項目，從各地制訂的集中采購目錄看，通常會規(guī)定公開招標的金額標準，在規(guī)定標準以下的項目可以采用其它方式采購。有些采購單位的經(jīng)辦人員出于個人目的考慮常常會鉆“標準的空子”，認為反正有補充合同可以補救，故意少報、漏報采購項目以規(guī)避公開招標，將原本已預(yù)知的項目藏著、掖著，而這部分項目金額占總項目的比例被控制得很精確。一些采購代理機構(gòu)也存在違規(guī)操作現(xiàn)象，告知采購單位補充合同的作用，授意采購單位將采購項目化整為零。有的以可以簽訂補充合同為由，人為地突破采購預(yù)算，為無計劃采購、增加不必要支出尋找藉口?！墩少彿ā芬蠹訌娬少忣A(yù)算管理，財政部門強調(diào)杜絕實施無預(yù)算的采購項目，而少數(shù)采購單位曲解補充合同的內(nèi)涵，放大補充合同的使用范圍，認為補充合同不受采購預(yù)算的約束，由于法律的具體細則未出臺，有關(guān)部門執(zhí)法的硬度不夠，在實際工作中，無采購計劃或超采購預(yù)算的補充合同并不鮮見。
首先，要做好政府采購法律法規(guī)的宣傳解釋工作，使具體經(jīng)辦采購事務(wù)的同志掌握簽訂補充合同必須遵循的原則規(guī)定，真正發(fā)揮補充合同在降低采購成本和提高采購效率的重要作用。同時要加強公民的職業(yè)道德教育工作，提高人們的覺悟，凈化人們的思想，防止舞弊行為的發(fā)生。其次，要強化政府采購的預(yù)算管理與控制，采購單位在編制采購計劃和申報采購項目時要統(tǒng)籌考慮，做好事前謀劃，力求采購項目的完整性，盡量避免作用補充合同。政府采購監(jiān)管部門要重視補充合同的采購計劃管理，一方面要防止完整的采購項目被人為地肢解，另一方面對確需簽訂補充合同的要從來審查，對無計劃或超預(yù)算的項目要把關(guān)扎口。第三，要規(guī)范補充合同的使用和簽訂。目前，不少通過集中采購機構(gòu)采購的政府采購項目，合同簽訂結(jié)束后，集中采購機構(gòu)還要加蓋驗證章，這種做法對于規(guī)范采購合同的簽訂很有效。在補充合同的簽訂中，各地可參照上述做法，利用集中采購機構(gòu)掌握采購情況的優(yōu)勢，做好前期審查和鑒證工作，力促補充合同的規(guī)范使用；補充合同簽訂后，采購人應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)將合同的副本報送財政部門備案，財政部門在接到副本時要及時做好審查工作。第四，要高度重視補充合同的履行和驗收。采購單位要組織強有力的采購班子，挑選政治過硬、責(zé)任心強的同志負責(zé)采購事務(wù)，并建立采購人員之間相互牽制相互監(jiān)督的機制，切實履行補充合同，并將履行的結(jié)果公示于眾，主動接受群眾的監(jiān)督。在驗收階段，采購單位應(yīng)主動邀請權(quán)威部門的技術(shù)專家、安排單位職工代表參與驗收工作，財政部門和集中采購機構(gòu)也可視情況需要參加驗收工作，以增強透明度。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之三，合同分包履行。原則：需事前征得采購人同意，不得搞多層分包，中標或成交供應(yīng)商對采購人負“總責(zé)”。
法律依據(jù)：《政府采購法》第四十八條規(guī)定“經(jīng)采購人同意，中標、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同。政府采購合同分包履行的，中標、成交供應(yīng)商就采購項目和分包項目向采購人負責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項目承擔(dān)責(zé)任。”
依法分包有利于政府采購合同的履行。中標或成交供應(yīng)商與采購人簽訂政府采購合同后，就應(yīng)當(dāng)接受合同的約束，按照合同的約定全面履行自己的義務(wù)。但是，中標或供應(yīng)商在履行政府采購合同中，對完成其中的某些部分工作不一定具備優(yōu)勢，將該部分工作交給在這方面具有優(yōu)勢的第三人完成，可以使合同得到更加有效的履行，對采購人來說也更加有利。因此，需要明確政府采購合同可以依法采取分包方式履行。
首先，分包須經(jīng)采購人同意，但不能由采購人做主，更不能成為供應(yīng)商參與政府采購活動的前提條件。經(jīng)采購人同意，中標或成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同，政府采購合同的分包履行必須經(jīng)過采購人同意，未經(jīng)同意，不得擅自采用分包方式履行合同。中標或成交供應(yīng)商取得中標或成交資格，表明其整體條件符合要求，但并不表明對采購項目的所有方面均具有最強優(yōu)勢。因而可以將自己不具優(yōu)勢的部分采購項目，交給具有更強優(yōu)勢的其他供應(yīng)商履行。但是，中標或成交供應(yīng)商必須與采購人進行協(xié)商，在經(jīng)采購人同意后，才能采取分包方式履行合同。分包，指中標或成交供應(yīng)商將自己在合同中的一部分權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給其他供應(yīng)商，由受讓供應(yīng)商負責(zé)履行。其次，分包是為了更好地履行合同，因而分包不等于也不能將應(yīng)由中標或成交供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓。中標或成交供應(yīng)商雖可以將采購項目的部分項目轉(zhuǎn)讓給分包供應(yīng)商履行，但是不得將全部采購項目或采購項目中主體或關(guān)鍵性項目轉(zhuǎn)讓給其他供應(yīng)商。第三，分包履行，中標或成交供應(yīng)商應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任無可推卸，分包商不但要向主包商負責(zé)，而且要向采購人負責(zé)。分包履行的，中標或成交供應(yīng)商就采購項目和分包項目向采購人負責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項目承擔(dān)責(zé)任，必須充分保障采購人的各項合法權(quán)益不受侵害。分包履行，并不改變中標或成交供應(yīng)商的政府采購合同主體資格，中標或成交供應(yīng)商必須就采購項目的全部包括分包項目，向采購人承擔(dān)責(zé)任。同時，分包供應(yīng)商接受分包項目后，也要接受中標或成交供應(yīng)商與采購人簽訂的政府采購合同約束，但僅需就此其分包項目承擔(dān)責(zé)任。
來源：政府采購信息網(wǎng)
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之一，初始合同訂立。原則：不得改變招標采購文件和中標或成交供應(yīng)商投標文件的實質(zhì)性內(nèi)容，確保合同雙方權(quán)利義務(wù)對稱、地位平等。
法律依據(jù)：《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六十四條規(guī)定“采購人或者采購代理機構(gòu)應(yīng)當(dāng)自中標通知書發(fā)出之日起三十日內(nèi)，按照招標文件和中標供應(yīng)商投標文件的約定，與中標供應(yīng)商簽訂書面合同。所簽訂的合同不得對招標文件和中標供應(yīng)商投標文件作實質(zhì)性修改。招標采購單位不得向中標供應(yīng)商提出任何不合理的要求，作為簽訂合同的條件，不得與中標供應(yīng)商私下訂立背離合同實質(zhì)性內(nèi)容的協(xié)議?！?
首先，招標文件和中標或交供應(yīng)商的投標文件既定的實質(zhì)性條款絕不能作改動，所簽合同必須與與其保持一致性，采購人必須無條件遵守政府采購法律法規(guī)，畏法守法，尊重依法產(chǎn)生的招標結(jié)果，尊重而不要挾供應(yīng)商，供應(yīng)商不得有投機心理，不要抱有任何幻想，必須嚴格執(zhí)行招標文件規(guī)定，不得再對設(shè)備配置、質(zhì)量要求、售后服務(wù)、付款方式等實質(zhì)性條款進行協(xié)商談判，采購人負責(zé)招標事務(wù)的人員與負責(zé)合同審核簽訂的人員必須分開，中標供應(yīng)商必須按照中標通知書要求在法定時間內(nèi)與采購人簽訂合同，兌現(xiàn)投標文件作出的報價、質(zhì)量、服務(wù)等一系列承諾。其次，集中采購機構(gòu)等代理機構(gòu)要負責(zé)對本機構(gòu)代理的招標項目進行合同審核，同樣要注意的是負責(zé)招標事務(wù)的人員必須與負責(zé)合同審核的人員分開，建立嚴密的層層審核和責(zé)任約束制度，發(fā)現(xiàn)情況，及時告知當(dāng)事人糾正，并向監(jiān)管部門報告。對政府采購合同試行公證機構(gòu)鑒證制度，公證機構(gòu)在鑒證時要弄清情況，認真核對，慎重鑒證。第三，政府采購合同簽訂后應(yīng)及時地報同級財政部門政府采購監(jiān)管機構(gòu)備案，監(jiān)管機構(gòu)要把合同備案作為審查當(dāng)事人所簽合同的具體內(nèi)容是否與招標文件及中標供應(yīng)商的投標文件相一致的最后一道關(guān)口，如發(fā)現(xiàn)不一致的，應(yīng)責(zé)令當(dāng)事人及時糾正，重簽合同，并追究法律責(zé)任。對采購人要責(zé)令其限期改正，給予警告，可以并處罰款，對直接負責(zé)的主管人員和其他直接責(zé)任人員，由其行政主管部門或者有關(guān)機關(guān)給予處分，并予通報；對供應(yīng)商可處以采購金額千分之五以上千分之十以下的罰款，列入不良行為記錄名單，在一至三年內(nèi)禁止參加政府采購活動，有違法所得的，并處沒收違法所得，情節(jié)嚴重的，由工商行政管理機關(guān)吊銷營業(yè)執(zhí)照，構(gòu)成犯罪的，依法追究刑事責(zé)任。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之二，補充合同訂立。原則：補充合同與初始合同的標的物須為同一類項目或關(guān)聯(lián)項目，金額比例不得突破百分之十，且不改變初始合同其他條款，間隔期限應(yīng)控制在初始合同期滿后一年內(nèi)。
法律依據(jù)：《政府采購法》第四十九條規(guī)定“政府采購合同履行中，采購人需追加與合同標的相同的貨物、工程或者服務(wù)的，在不改變合同其他條款的前提下，可以與供應(yīng)商協(xié)商簽訂補充合同，但所有補充合同的采購金額不得超過原合同采購金額的百分之十?！?
在補充合同的使用、簽訂、履行等實際工作中還存在諸多不規(guī)范的地方，更有一些別有用心的人在惡意使用補充合同。有的通過簽訂有名無實的補充合同徇私舞弊，采購人為了謀取私利與供應(yīng)商合謀簽訂“空頭”補充合同，以達到獨自違法占有或與供應(yīng)商瓜分國家財政性資金、單位資金的目的，在這里，補充合同成了被惡意使用的“洗錢工具”，并不需要真正地履行，但不知情的人無法察覺，加之補充合同的金額相對較小，往往不會引起人們的介意，因而會輕松過關(guān)，而作為當(dāng)事人一方的供應(yīng)商通常會“守口如瓶”，為了日后的業(yè)務(wù)發(fā)展甘愿冒險以“成全”采購人，成了采購人謀私的的幫兇。有的發(fā)揮補充合同的作用肢解完整的采購項目，從各地制訂的集中采購目錄看，通常會規(guī)定公開招標的金額標準，在規(guī)定標準以下的項目可以采用其它方式采購。有些采購單位的經(jīng)辦人員出于個人目的考慮常常會鉆“標準的空子”，認為反正有補充合同可以補救，故意少報、漏報采購項目以規(guī)避公開招標，將原本已預(yù)知的項目藏著、掖著，而這部分項目金額占總項目的比例被控制得很精確。一些采購代理機構(gòu)也存在違規(guī)操作現(xiàn)象，告知采購單位補充合同的作用，授意采購單位將采購項目化整為零。有的以可以簽訂補充合同為由，人為地突破采購預(yù)算，為無計劃采購、增加不必要支出尋找藉口?！墩少彿ā芬蠹訌娬少忣A(yù)算管理，財政部門強調(diào)杜絕實施無預(yù)算的采購項目，而少數(shù)采購單位曲解補充合同的內(nèi)涵，放大補充合同的使用范圍，認為補充合同不受采購預(yù)算的約束，由于法律的具體細則未出臺，有關(guān)部門執(zhí)法的硬度不夠，在實際工作中，無采購計劃或超采購預(yù)算的補充合同并不鮮見。
首先，要做好政府采購法律法規(guī)的宣傳解釋工作，使具體經(jīng)辦采購事務(wù)的同志掌握簽訂補充合同必須遵循的原則規(guī)定，真正發(fā)揮補充合同在降低采購成本和提高采購效率的重要作用。同時要加強公民的職業(yè)道德教育工作，提高人們的覺悟，凈化人們的思想，防止舞弊行為的發(fā)生。其次，要強化政府采購的預(yù)算管理與控制，采購單位在編制采購計劃和申報采購項目時要統(tǒng)籌考慮，做好事前謀劃，力求采購項目的完整性，盡量避免作用補充合同。政府采購監(jiān)管部門要重視補充合同的采購計劃管理，一方面要防止完整的采購項目被人為地肢解，另一方面對確需簽訂補充合同的要從來審查，對無計劃或超預(yù)算的項目要把關(guān)扎口。第三，要規(guī)范補充合同的使用和簽訂。目前，不少通過集中采購機構(gòu)采購的政府采購項目，合同簽訂結(jié)束后，集中采購機構(gòu)還要加蓋驗證章，這種做法對于規(guī)范采購合同的簽訂很有效。在補充合同的簽訂中，各地可參照上述做法，利用集中采購機構(gòu)掌握采購情況的優(yōu)勢，做好前期審查和鑒證工作，力促補充合同的規(guī)范使用；補充合同簽訂后，采購人應(yīng)在規(guī)定時間內(nèi)將合同的副本報送財政部門備案，財政部門在接到副本時要及時做好審查工作。第四，要高度重視補充合同的履行和驗收。采購單位要組織強有力的采購班子，挑選政治過硬、責(zé)任心強的同志負責(zé)采購事務(wù)，并建立采購人員之間相互牽制相互監(jiān)督的機制，切實履行補充合同，并將履行的結(jié)果公示于眾，主動接受群眾的監(jiān)督。在驗收階段，采購單位應(yīng)主動邀請權(quán)威部門的技術(shù)專家、安排單位職工代表參與驗收工作，財政部門和集中采購機構(gòu)也可視情況需要參加驗收工作，以增強透明度。
關(guān)鍵環(huán)節(jié)之三，合同分包履行。原則：需事前征得采購人同意，不得搞多層分包，中標或成交供應(yīng)商對采購人負“總責(zé)”。
法律依據(jù)：《政府采購法》第四十八條規(guī)定“經(jīng)采購人同意，中標、成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同。政府采購合同分包履行的，中標、成交供應(yīng)商就采購項目和分包項目向采購人負責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項目承擔(dān)責(zé)任。”
依法分包有利于政府采購合同的履行。中標或成交供應(yīng)商與采購人簽訂政府采購合同后，就應(yīng)當(dāng)接受合同的約束，按照合同的約定全面履行自己的義務(wù)。但是，中標或供應(yīng)商在履行政府采購合同中，對完成其中的某些部分工作不一定具備優(yōu)勢，將該部分工作交給在這方面具有優(yōu)勢的第三人完成，可以使合同得到更加有效的履行，對采購人來說也更加有利。因此，需要明確政府采購合同可以依法采取分包方式履行。
首先，分包須經(jīng)采購人同意，但不能由采購人做主，更不能成為供應(yīng)商參與政府采購活動的前提條件。經(jīng)采購人同意，中標或成交供應(yīng)商可以依法采取分包方式履行合同，政府采購合同的分包履行必須經(jīng)過采購人同意，未經(jīng)同意，不得擅自采用分包方式履行合同。中標或成交供應(yīng)商取得中標或成交資格，表明其整體條件符合要求，但并不表明對采購項目的所有方面均具有最強優(yōu)勢。因而可以將自己不具優(yōu)勢的部分采購項目，交給具有更強優(yōu)勢的其他供應(yīng)商履行。但是，中標或成交供應(yīng)商必須與采購人進行協(xié)商，在經(jīng)采購人同意后，才能采取分包方式履行合同。分包，指中標或成交供應(yīng)商將自己在合同中的一部分權(quán)利和義務(wù)轉(zhuǎn)讓給其他供應(yīng)商，由受讓供應(yīng)商負責(zé)履行。其次，分包是為了更好地履行合同，因而分包不等于也不能將應(yīng)由中標或成交供應(yīng)商的權(quán)利義務(wù)全部轉(zhuǎn)讓。中標或成交供應(yīng)商雖可以將采購項目的部分項目轉(zhuǎn)讓給分包供應(yīng)商履行，但是不得將全部采購項目或采購項目中主體或關(guān)鍵性項目轉(zhuǎn)讓給其他供應(yīng)商。第三，分包履行，中標或成交供應(yīng)商應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任無可推卸，分包商不但要向主包商負責(zé)，而且要向采購人負責(zé)。分包履行的，中標或成交供應(yīng)商就采購項目和分包項目向采購人負責(zé)，分包供應(yīng)商就分包項目承擔(dān)責(zé)任，必須充分保障采購人的各項合法權(quán)益不受侵害。分包履行，并不改變中標或成交供應(yīng)商的政府采購合同主體資格，中標或成交供應(yīng)商必須就采購項目的全部包括分包項目，向采購人承擔(dān)責(zé)任。同時，分包供應(yīng)商接受分包項目后，也要接受中標或成交供應(yīng)商與采購人簽訂的政府采購合同約束，但僅需就此其分包項目承擔(dān)責(zé)任。
來源：政府采購信息網(wǎng)
