我國(guó)政府采購(gòu)制度改革應(yīng)有新思路
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發(fā)布日期：2010年06月28日
國(guó)際金融危機(jī)，使政府采購(gòu)得到國(guó)內(nèi)外前所未有的廣泛關(guān)注。作為政府克服經(jīng)濟(jì)衰退的主要手段之一，政府采購(gòu)在穩(wěn)定經(jīng)濟(jì)上發(fā)揮了不可替代的作用。政府采購(gòu)不僅是政府應(yīng)對(duì)經(jīng)濟(jì)危機(jī)的重要措施，而且在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中還將繼續(xù)發(fā)揮作用，因此我們有必要認(rèn)真考慮政府采購(gòu)的制度完善問題。
我國(guó)政府采購(gòu)制度正處于從初創(chuàng)實(shí)踐走向完全中國(guó)化的轉(zhuǎn)折時(shí)期。新世紀(jì)以來(lái)實(shí)施《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的探索和在克服國(guó)際金融危機(jī)影響保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定采取的應(yīng)急措施這3個(gè)重要方面，為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的制度轉(zhuǎn)折提供了充分的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。中國(guó)式問題在上述3個(gè)方面得到比較全面系統(tǒng)的顯現(xiàn)，也為建設(shè)完全中國(guó)本土化的政府采購(gòu)制度提供了條件和可能。
世界貿(mào)易組織的政府采購(gòu)貿(mào)易自由化制度并不是我國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展方向。因?yàn)樵谖覈?guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的，我國(guó)在制度建設(shè)上不可能完全排斥公共政策在政府采購(gòu)領(lǐng)域的作用，至今也沒有哪一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)放棄了這一作用。即使我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》后，也將長(zhǎng)期實(shí)行雙軌制。該國(guó)際協(xié)定只在中國(guó)承諾開放的領(lǐng)域和范圍內(nèi)適用，沒有開放的部分將繼續(xù)適用我國(guó)原來(lái)的制度和法律。我國(guó)政府采購(gòu)與國(guó)際貿(mào)易自由化及其相關(guān)國(guó)際協(xié)定的關(guān)系，將一直受我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式和政府在發(fā)展中作用的支配和約束。
政府采購(gòu)制度完善的方向，應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮政府采購(gòu)公共政策工具的作用。其作用主要包括執(zhí)行國(guó)家的科技政策、環(huán)境政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策、醫(yī)療政策、國(guó)防政策和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策等，而不應(yīng)當(dāng)局限在提高政府采購(gòu)資金使用效益的狹隘范圍內(nèi)。通過(guò)政府采購(gòu)執(zhí)行這些公共政策，是政府以經(jīng)濟(jì)方法干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的主要途徑之一。
但是從現(xiàn)行制度上看，《政府采購(gòu)法》最初的立法宗旨重在提高財(cái)政性采購(gòu)資金的使用效益上，公共政策工具作用被置于附屬性或者服從性的位置。由于受資金使用效益原則支配和約束的原因，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的制度并不能完全適應(yīng)執(zhí)行公共政策的需要，并有可能成為發(fā)揮政府采購(gòu)公共政策工具作用的制度障礙。因此，我們必須高度重視現(xiàn)行政府采購(gòu)制度的改革問題，建立一個(gè)執(zhí)行公共政策為主導(dǎo)的，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方法和保證采購(gòu)行為廉潔的政府采購(gòu)制度。舉例來(lái)說(shuō)，作為現(xiàn)行政府采購(gòu)主要組織形式的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)重新定性和定位。它應(yīng)當(dāng)是代表一級(jí)人民政府執(zhí)行國(guó)家采購(gòu)政策的單位，具有本級(jí)人民政府采購(gòu)人的法律地位，而不再是購(gòu)進(jìn)物最終使用單位的商業(yè)代理人。
構(gòu)建政府采購(gòu)新體系，優(yōu)化政府采購(gòu)整體結(jié)構(gòu)，把各個(gè)部門和各級(jí)地方的政府采購(gòu)統(tǒng)一在國(guó)家整體發(fā)展政策之下，是完善和改革現(xiàn)行政府采購(gòu)制度的前提和基礎(chǔ)。軍事采購(gòu)和公共服務(wù)采購(gòu)，是《政府采購(gòu)法》實(shí)施以后迅速成長(zhǎng)起來(lái)的政府采購(gòu)新領(lǐng)域。如果不包括那些使用外國(guó)政府資金和國(guó)際組織資金的采購(gòu)的話，我國(guó)政府采購(gòu)新體系就應(yīng)當(dāng)由政府終端消費(fèi)和公共服務(wù)、公共工程和重大裝備、軍事后勤和裝備三部分組成，把它們?cè)谥贫壬险掀饋?lái)，共同發(fā)揮執(zhí)行公共政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，可以構(gòu)成國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)方法調(diào)控市場(chǎng)的有力手段。在此分類基礎(chǔ)上，構(gòu)建體現(xiàn)各類采購(gòu)特點(diǎn)的采購(gòu)組織、采購(gòu)方式和國(guó)家監(jiān)管的法律制度。立法經(jīng)驗(yàn)表明，脫離我國(guó)政府分部門和分級(jí)別管理特點(diǎn)的政府制度設(shè)計(jì)，總是會(huì)遇見難以克服的障礙，所以我們必須找到克服這一矛盾的新基點(diǎn)。
政府采購(gòu)活動(dòng)方面的制度改革和完善，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化合同訂立方式的結(jié)構(gòu)，大幅增加對(duì)合同履行的規(guī)制。在合同訂立方面，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性方式，而不是絕對(duì)性的普遍方式。因?yàn)閷?shí)行公開招標(biāo)的假設(shè)并不總是普遍存在，例如信息完全不對(duì)稱、純粹的技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和可表述的技術(shù)規(guī)格、穩(wěn)定的市場(chǎng)價(jià)格和技術(shù)狀態(tài)。在這些假設(shè)不能成立的情況下使用這種方式，將造成對(duì)公共資源和私人資源的極大浪費(fèi)，也無(wú)助于達(dá)到政府采購(gòu)的政策目標(biāo)，例如技術(shù)創(chuàng)新和軍事采購(gòu)在許多情形下并不適宜采用公開招標(biāo)方式。所以，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)種類的特點(diǎn)，確定使用公開招標(biāo)、其他競(jìng)爭(zhēng)方式和非競(jìng)爭(zhēng)方式的合理結(jié)構(gòu)。以前政府采購(gòu)的制度建設(shè)重心是在合同的訂立上，合同履行制度一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，這是制度不發(fā)達(dá)、不完善和初級(jí)階段的體現(xiàn)，將極大地影響政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。合同履行的制度，包括監(jiān)督、中止、變更和解除以及合同履行結(jié)果的評(píng)價(jià)、驗(yàn)收與合同履行的終結(jié)。對(duì)此，政府采購(gòu)立法規(guī)定的越少，就意味著適用民事合同規(guī)則的范圍越大。由于民事合同規(guī)則與執(zhí)行公共政策功能的政府采購(gòu)合同宗旨很難契合，所以政府采購(gòu)合同履行規(guī)則的不充分將有害于政府采購(gòu)執(zhí)行公共政策的功能。
來(lái)源：中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)
我國(guó)政府采購(gòu)制度正處于從初創(chuàng)實(shí)踐走向完全中國(guó)化的轉(zhuǎn)折時(shí)期。新世紀(jì)以來(lái)實(shí)施《政府采購(gòu)法》和《招標(biāo)投標(biāo)法》的經(jīng)驗(yàn)以及對(duì)發(fā)揮政府采購(gòu)政策功能的探索和在克服國(guó)際金融危機(jī)影響保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定采取的應(yīng)急措施這3個(gè)重要方面，為實(shí)現(xiàn)政府采購(gòu)的制度轉(zhuǎn)折提供了充分的現(xiàn)實(shí)實(shí)踐基礎(chǔ)。中國(guó)式問題在上述3個(gè)方面得到比較全面系統(tǒng)的顯現(xiàn)，也為建設(shè)完全中國(guó)本土化的政府采購(gòu)制度提供了條件和可能。
世界貿(mào)易組織的政府采購(gòu)貿(mào)易自由化制度并不是我國(guó)政府采購(gòu)制度的發(fā)展方向。因?yàn)樵谖覈?guó)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中政府的主導(dǎo)作用是不可或缺的，我國(guó)在制度建設(shè)上不可能完全排斥公共政策在政府采購(gòu)領(lǐng)域的作用，至今也沒有哪一個(gè)經(jīng)濟(jì)大國(guó)放棄了這一作用。即使我國(guó)加入世界貿(mào)易組織的《政府采購(gòu)協(xié)定》后，也將長(zhǎng)期實(shí)行雙軌制。該國(guó)際協(xié)定只在中國(guó)承諾開放的領(lǐng)域和范圍內(nèi)適用，沒有開放的部分將繼續(xù)適用我國(guó)原來(lái)的制度和法律。我國(guó)政府采購(gòu)與國(guó)際貿(mào)易自由化及其相關(guān)國(guó)際協(xié)定的關(guān)系，將一直受我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展模式和政府在發(fā)展中作用的支配和約束。
政府采購(gòu)制度完善的方向，應(yīng)當(dāng)是充分發(fā)揮政府采購(gòu)公共政策工具的作用。其作用主要包括執(zhí)行國(guó)家的科技政策、環(huán)境政策、能源政策、產(chǎn)業(yè)政策、教育政策、醫(yī)療政策、國(guó)防政策和對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易政策等，而不應(yīng)當(dāng)局限在提高政府采購(gòu)資金使用效益的狹隘范圍內(nèi)。通過(guò)政府采購(gòu)執(zhí)行這些公共政策，是政府以經(jīng)濟(jì)方法干預(yù)市場(chǎng)運(yùn)行、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)科學(xué)發(fā)展的主要途徑之一。
但是從現(xiàn)行制度上看，《政府采購(gòu)法》最初的立法宗旨重在提高財(cái)政性采購(gòu)資金的使用效益上，公共政策工具作用被置于附屬性或者服從性的位置。由于受資金使用效益原則支配和約束的原因，《政府采購(gòu)法》規(guī)定的制度并不能完全適應(yīng)執(zhí)行公共政策的需要，并有可能成為發(fā)揮政府采購(gòu)公共政策工具作用的制度障礙。因此，我們必須高度重視現(xiàn)行政府采購(gòu)制度的改革問題，建立一個(gè)執(zhí)行公共政策為主導(dǎo)的，充分利用市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)方法和保證采購(gòu)行為廉潔的政府采購(gòu)制度。舉例來(lái)說(shuō)，作為現(xiàn)行政府采購(gòu)主要組織形式的集中采購(gòu)機(jī)構(gòu)就應(yīng)當(dāng)重新定性和定位。它應(yīng)當(dāng)是代表一級(jí)人民政府執(zhí)行國(guó)家采購(gòu)政策的單位，具有本級(jí)人民政府采購(gòu)人的法律地位，而不再是購(gòu)進(jìn)物最終使用單位的商業(yè)代理人。
構(gòu)建政府采購(gòu)新體系，優(yōu)化政府采購(gòu)整體結(jié)構(gòu)，把各個(gè)部門和各級(jí)地方的政府采購(gòu)統(tǒng)一在國(guó)家整體發(fā)展政策之下，是完善和改革現(xiàn)行政府采購(gòu)制度的前提和基礎(chǔ)。軍事采購(gòu)和公共服務(wù)采購(gòu)，是《政府采購(gòu)法》實(shí)施以后迅速成長(zhǎng)起來(lái)的政府采購(gòu)新領(lǐng)域。如果不包括那些使用外國(guó)政府資金和國(guó)際組織資金的采購(gòu)的話，我國(guó)政府采購(gòu)新體系就應(yīng)當(dāng)由政府終端消費(fèi)和公共服務(wù)、公共工程和重大裝備、軍事后勤和裝備三部分組成，把它們?cè)谥贫壬险掀饋?lái)，共同發(fā)揮執(zhí)行公共政策、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的作用，可以構(gòu)成國(guó)家利用經(jīng)濟(jì)方法調(diào)控市場(chǎng)的有力手段。在此分類基礎(chǔ)上，構(gòu)建體現(xiàn)各類采購(gòu)特點(diǎn)的采購(gòu)組織、采購(gòu)方式和國(guó)家監(jiān)管的法律制度。立法經(jīng)驗(yàn)表明，脫離我國(guó)政府分部門和分級(jí)別管理特點(diǎn)的政府制度設(shè)計(jì)，總是會(huì)遇見難以克服的障礙，所以我們必須找到克服這一矛盾的新基點(diǎn)。
政府采購(gòu)活動(dòng)方面的制度改革和完善，應(yīng)當(dāng)是優(yōu)化合同訂立方式的結(jié)構(gòu)，大幅增加對(duì)合同履行的規(guī)制。在合同訂立方面，招標(biāo)競(jìng)爭(zhēng)方式應(yīng)當(dāng)是基礎(chǔ)性方式，而不是絕對(duì)性的普遍方式。因?yàn)閷?shí)行公開招標(biāo)的假設(shè)并不總是普遍存在，例如信息完全不對(duì)稱、純粹的技術(shù)經(jīng)濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)和可表述的技術(shù)規(guī)格、穩(wěn)定的市場(chǎng)價(jià)格和技術(shù)狀態(tài)。在這些假設(shè)不能成立的情況下使用這種方式，將造成對(duì)公共資源和私人資源的極大浪費(fèi)，也無(wú)助于達(dá)到政府采購(gòu)的政策目標(biāo)，例如技術(shù)創(chuàng)新和軍事采購(gòu)在許多情形下并不適宜采用公開招標(biāo)方式。所以，我們應(yīng)當(dāng)根據(jù)采購(gòu)種類的特點(diǎn)，確定使用公開招標(biāo)、其他競(jìng)爭(zhēng)方式和非競(jìng)爭(zhēng)方式的合理結(jié)構(gòu)。以前政府采購(gòu)的制度建設(shè)重心是在合同的訂立上，合同履行制度一直沒有得到應(yīng)有的關(guān)注，這是制度不發(fā)達(dá)、不完善和初級(jí)階段的體現(xiàn)，將極大地影響政府采購(gòu)政策功能的發(fā)揮。合同履行的制度，包括監(jiān)督、中止、變更和解除以及合同履行結(jié)果的評(píng)價(jià)、驗(yàn)收與合同履行的終結(jié)。對(duì)此，政府采購(gòu)立法規(guī)定的越少，就意味著適用民事合同規(guī)則的范圍越大。由于民事合同規(guī)則與執(zhí)行公共政策功能的政府采購(gòu)合同宗旨很難契合，所以政府采購(gòu)合同履行規(guī)則的不充分將有害于政府采購(gòu)執(zhí)行公共政策的功能。
來(lái)源：中國(guó)采購(gòu)與招標(biāo)網(wǎng)
