政府采購精細(xì)化管理任重道遠(yuǎn)
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發(fā)布日期：2010年07月29日
財政科學(xué)化精細(xì)化管理，是指按照科學(xué)規(guī)范的程序，在財政管理工作的各個環(huán)節(jié)進(jìn)行“深耕細(xì)作”，不斷提高財政管理的精確度，切實(shí)提高財政管理水平。這是貫徹落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的必然要求，也是更好地發(fā)揮財政職能作用、規(guī)范社會主義市場經(jīng)濟(jì)秩序的迫切需要。
作為財政改革的重要內(nèi)容，政府采購精細(xì)化管理受到越來越多的重視。加強(qiáng)政府采購精細(xì)化管理是政府采購工作有效開展的前提，是政府采購制度改革和發(fā)展的必然要求，是依法采購的必然要求，是解決政府采購各環(huán)節(jié)不銜接、制度不完善、機(jī)制不健全等問題的重要途徑。為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高財政精細(xì)化管理的部署和要求，充分發(fā)揮政府采購政策功能，本文將對政府采購精細(xì)化管理問題進(jìn)行深入探討，分析當(dāng)前政府采購精細(xì)化管理中存在的問題，提出相關(guān)建議。
政府采購精細(xì)化管理存在的問題
預(yù)算、計劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。預(yù)算環(huán)節(jié)存在的問題可概括為4個“不”，即預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作不到位，預(yù)算編制的價值計價不準(zhǔn)確，預(yù)算編制審核不嚴(yán)。這導(dǎo)致政府采購在源頭上便無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目標(biāo)。
在具體的計劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的問題：一是對政府采購計劃重視程度不夠，無計劃采購的行為仍然存在。二是對政府采購計劃的監(jiān)督管理較為薄弱。此外，由于以上政府采購預(yù)算和政府采購計劃管理中存在著技術(shù)銜接的問題，導(dǎo)致政府采購統(tǒng)計信息無法與預(yù)算和計劃數(shù)據(jù)核對，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性無法得到保證。
采購主體的問題。一是政策依據(jù)不足。對于采購人、代理機(jī)構(gòu)或者專家從事政府采購行為時，仍缺乏具體的制度規(guī)范；二是專家?guī)旖ㄔO(shè)問題。專家?guī)斓墓芾肀∪?，對專家的資質(zhì)、信譽(yù)、能力沒有動態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制，或抽不到專家，或抽到的專家水平不高，不能勝任工作。另外，目前中央和地方各行一套專家?guī)欤缰醒雴挝辉诰┩獾幕鶎訂挝缓茈y抽到專家，抽到的又因身在外地而不能前往，又無法使用地方專家?guī)?，造成工作效率低下?
審批事項、執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。審批環(huán)節(jié)中的問題：一是責(zé)任點(diǎn)劃分問題。以進(jìn)口產(chǎn)品申請為例，當(dāng)前進(jìn)口產(chǎn)品申請表中的專家論證意見由項目單位根據(jù)情況自行挑選專家形成。主管單位只是程序性審核，最后由財政部門審批。這就涉及到責(zé)任點(diǎn)劃分的問題。如果財政部門僅根據(jù)提交材料審批通過申請，而事后證明該產(chǎn)品不僅國內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項目需求，那么所產(chǎn)生的責(zé)任由誰來承擔(dān)？二是專家抽取問題。目前對進(jìn)口產(chǎn)品或者變更采購方式申請時要求出具的專家論證意見中的專家選擇沒有明文規(guī)定，易造成專家抽取不規(guī)范，論證意見有效性值得商榷。
執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在問題：一是非公開招標(biāo)方式的使用。非公開招標(biāo)方式使用的適用條件較為模糊，不易掌握，也易被惡意使用。二是非公開招標(biāo)方式的具體開展程序缺乏規(guī)定。
采購監(jiān)督的問題。從政府采購的監(jiān)督管理現(xiàn)狀來看，一是缺乏對政府采購各環(huán)節(jié)的監(jiān)督手段，如該實(shí)行公開招標(biāo)的政府采購項目擅自改用其他采購方式代替；采購人與供應(yīng)商擅自操縱中標(biāo)過程，改變中標(biāo)結(jié)果等。二是對采購人違法采購行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不足，使得違法者逍遙自得，造成公眾對政府采購失去信心，使市場的公正性下降。
政策功能發(fā)揮的問題。政府采購作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶持中小企業(yè)的政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。但是由于傳統(tǒng)思維的影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，采購人還是樂于采購進(jìn)口產(chǎn)品或者大型企業(yè)的產(chǎn)品，同時現(xiàn)行政策規(guī)定銜接不好，如：目錄與清單的銜接、協(xié)議供貨與屬于政策支持貨物的銜接等都存在問題，使得在政策功能發(fā)揮上還不夠充分和堅定。
對政府采購精細(xì)化管理的建議
加強(qiáng)預(yù)算管理，為政府采購精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。一是建立以財政精細(xì)化要求為目標(biāo)的政府采購定價體系。確定預(yù)算的價值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價基礎(chǔ)、定價原則，可以先以目前的政府采購目錄內(nèi)產(chǎn)品或項目做試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，使預(yù)算編制的價值更為合理，更能正確反映政府采購的規(guī)模和節(jié)約率。二是建立政府采購與資產(chǎn)管理相銜接的管理機(jī)制。建議建立以資產(chǎn)配置定額為前提的定員定額體系，建立與政府采購相銜接的資產(chǎn)管理機(jī)制。2009年，財政部已嘗試對土地、房物、汽車等資產(chǎn)進(jìn)行管理，針對這一嘗試，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，將其擴(kuò)展到政府集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，使政府采購做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財政資金用到實(shí)處，減低行政成本。
完善計劃編報，為政府采購精細(xì)化管理加強(qiáng)約束。一是加強(qiáng)計劃與預(yù)算的銜接，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算與計劃的相互制約。在政府采購計劃申報時，必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購預(yù)算，而且，原則上計劃不能大于預(yù)算。同時，在計劃錄入時，要做到明確品目，即基本支出和項目支出錄入均要明確具體品目，形成預(yù)算數(shù)據(jù)總控制、計劃數(shù)據(jù)再細(xì)化的流程，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和規(guī)范化管理水平。二是加強(qiáng)計劃與執(zhí)行的銜接。一方面要加強(qiáng)合同管理，要求各單位在執(zhí)行完采購之后，實(shí)時錄入采購合同，同時必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購計劃項目進(jìn)行申報，否則無法錄入合同，這就避免了以往管理中計劃管理形同虛設(shè)的問題，政府采購各子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，能夠有效地對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理與控制；另一方面加強(qiáng)計劃與支付的銜接。各單位在支付同時應(yīng)出具該采購項目的預(yù)算編號和計劃編號，以便確定該項目有相應(yīng)的預(yù)算和實(shí)施計劃。
健全審批事項管理，為政府采購精細(xì)化管理提供支撐。一是明確審批事項各個主體的職責(zé)定位及責(zé)任點(diǎn)。審批事項涉及各個相關(guān)主體，有專家、上級主管部門、財政部，各個主體承擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項的合理性與真實(shí)性。因此，必須明確各主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批層層上報，則層層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是成立獨(dú)立評審委員會，把關(guān)專家論證，加強(qiáng)項目審核。一方面，采購單位有了具體的專家抽取依據(jù)，加強(qiáng)了對專家論證意見的把關(guān)力度；另一方面，財政部門要成立獨(dú)立的評審委員會，對經(jīng)專家出示審批事項的意見進(jìn)行復(fù)核，也可以進(jìn)行事后抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以追究涉及各個環(huán)節(jié)的責(zé)任人的責(zé)任。
提高信息化管理水平，為政府采購精細(xì)化管理提供手段。利用電子化手段，把各單位使用財政性資金進(jìn)行政府采購的資金收支情況、采購項目包括預(yù)算、合同執(zhí)行、供應(yīng)商、商品價格以及政府采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息等都納入信息系統(tǒng)，成為一個相對完整的信息庫。同時，利用系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)連線傳輸數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時查詢、共享，保證信息獲取的及時性，并自動生成各項管理數(shù)據(jù)，能夠提高政府采購工作效率?；緦?shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算、計劃、統(tǒng)計模塊相互制約、環(huán)環(huán)相扣的聯(lián)動。
來源：中國政府采購報
作為財政改革的重要內(nèi)容，政府采購精細(xì)化管理受到越來越多的重視。加強(qiáng)政府采購精細(xì)化管理是政府采購工作有效開展的前提，是政府采購制度改革和發(fā)展的必然要求，是依法采購的必然要求，是解決政府采購各環(huán)節(jié)不銜接、制度不完善、機(jī)制不健全等問題的重要途徑。為進(jìn)一步落實(shí)中央關(guān)于提高財政精細(xì)化管理的部署和要求，充分發(fā)揮政府采購政策功能，本文將對政府采購精細(xì)化管理問題進(jìn)行深入探討，分析當(dāng)前政府采購精細(xì)化管理中存在的問題，提出相關(guān)建議。
政府采購精細(xì)化管理存在的問題
預(yù)算、計劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。預(yù)算環(huán)節(jié)存在的問題可概括為4個“不”，即預(yù)算編制內(nèi)容不全面，預(yù)算編制的資產(chǎn)配置工作不到位，預(yù)算編制的價值計價不準(zhǔn)確，預(yù)算編制審核不嚴(yán)。這導(dǎo)致政府采購在源頭上便無法實(shí)現(xiàn)精細(xì)化管理的目標(biāo)。
在具體的計劃與執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在的問題：一是對政府采購計劃重視程度不夠，無計劃采購的行為仍然存在。二是對政府采購計劃的監(jiān)督管理較為薄弱。此外，由于以上政府采購預(yù)算和政府采購計劃管理中存在著技術(shù)銜接的問題，導(dǎo)致政府采購統(tǒng)計信息無法與預(yù)算和計劃數(shù)據(jù)核對，因此數(shù)據(jù)準(zhǔn)確性無法得到保證。
采購主體的問題。一是政策依據(jù)不足。對于采購人、代理機(jī)構(gòu)或者專家從事政府采購行為時，仍缺乏具體的制度規(guī)范；二是專家?guī)旖ㄔO(shè)問題。專家?guī)斓墓芾肀∪?，對專家的資質(zhì)、信譽(yù)、能力沒有動態(tài)管理和監(jiān)督機(jī)制，或抽不到專家，或抽到的專家水平不高，不能勝任工作。另外，目前中央和地方各行一套專家?guī)欤缰醒雴挝辉诰┩獾幕鶎訂挝缓茈y抽到專家，抽到的又因身在外地而不能前往，又無法使用地方專家?guī)?，造成工作效率低下?
審批事項、執(zhí)行環(huán)節(jié)的問題。審批環(huán)節(jié)中的問題：一是責(zé)任點(diǎn)劃分問題。以進(jìn)口產(chǎn)品申請為例，當(dāng)前進(jìn)口產(chǎn)品申請表中的專家論證意見由項目單位根據(jù)情況自行挑選專家形成。主管單位只是程序性審核，最后由財政部門審批。這就涉及到責(zé)任點(diǎn)劃分的問題。如果財政部門僅根據(jù)提交材料審批通過申請，而事后證明該產(chǎn)品不僅國內(nèi)生產(chǎn)而且能滿足項目需求，那么所產(chǎn)生的責(zé)任由誰來承擔(dān)？二是專家抽取問題。目前對進(jìn)口產(chǎn)品或者變更采購方式申請時要求出具的專家論證意見中的專家選擇沒有明文規(guī)定，易造成專家抽取不規(guī)范，論證意見有效性值得商榷。
執(zhí)行環(huán)節(jié)中存在問題：一是非公開招標(biāo)方式的使用。非公開招標(biāo)方式使用的適用條件較為模糊，不易掌握，也易被惡意使用。二是非公開招標(biāo)方式的具體開展程序缺乏規(guī)定。
采購監(jiān)督的問題。從政府采購的監(jiān)督管理現(xiàn)狀來看，一是缺乏對政府采購各環(huán)節(jié)的監(jiān)督手段，如該實(shí)行公開招標(biāo)的政府采購項目擅自改用其他采購方式代替；采購人與供應(yīng)商擅自操縱中標(biāo)過程，改變中標(biāo)結(jié)果等。二是對采購人違法采購行為的處罰不夠嚴(yán)厲，法律手段、行政手段、經(jīng)濟(jì)手段的運(yùn)用不足，使得違法者逍遙自得，造成公眾對政府采購失去信心，使市場的公正性下降。
政策功能發(fā)揮的問題。政府采購作為政策工具，其政策功能正在不斷顯現(xiàn)：有效地調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)，促進(jìn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，通過扶持中小企業(yè)的政策促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展。但是由于傳統(tǒng)思維的影響，在實(shí)際執(zhí)行過程中，采購人還是樂于采購進(jìn)口產(chǎn)品或者大型企業(yè)的產(chǎn)品，同時現(xiàn)行政策規(guī)定銜接不好，如：目錄與清單的銜接、協(xié)議供貨與屬于政策支持貨物的銜接等都存在問題，使得在政策功能發(fā)揮上還不夠充分和堅定。
對政府采購精細(xì)化管理的建議
加強(qiáng)預(yù)算管理，為政府采購精細(xì)化管理奠定基礎(chǔ)。一是建立以財政精細(xì)化要求為目標(biāo)的政府采購定價體系。確定預(yù)算的價值基礎(chǔ)，確定主要品目的定價基礎(chǔ)、定價原則，可以先以目前的政府采購目錄內(nèi)產(chǎn)品或項目做試點(diǎn)，逐步擴(kuò)大，使預(yù)算編制的價值更為合理，更能正確反映政府采購的規(guī)模和節(jié)約率。二是建立政府采購與資產(chǎn)管理相銜接的管理機(jī)制。建議建立以資產(chǎn)配置定額為前提的定員定額體系，建立與政府采購相銜接的資產(chǎn)管理機(jī)制。2009年，財政部已嘗試對土地、房物、汽車等資產(chǎn)進(jìn)行管理，針對這一嘗試，建議進(jìn)一步擴(kuò)大范圍，將其擴(kuò)展到政府集中采購目錄內(nèi)產(chǎn)品，使政府采購做到有章可循，執(zhí)法有據(jù)，將財政資金用到實(shí)處，減低行政成本。
完善計劃編報，為政府采購精細(xì)化管理加強(qiáng)約束。一是加強(qiáng)計劃與預(yù)算的銜接，實(shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算與計劃的相互制約。在政府采購計劃申報時，必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購預(yù)算，而且，原則上計劃不能大于預(yù)算。同時，在計劃錄入時，要做到明確品目，即基本支出和項目支出錄入均要明確具體品目，形成預(yù)算數(shù)據(jù)總控制、計劃數(shù)據(jù)再細(xì)化的流程，提高數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確度和規(guī)范化管理水平。二是加強(qiáng)計劃與執(zhí)行的銜接。一方面要加強(qiáng)合同管理，要求各單位在執(zhí)行完采購之后，實(shí)時錄入采購合同，同時必須依據(jù)對應(yīng)的政府采購計劃項目進(jìn)行申報，否則無法錄入合同，這就避免了以往管理中計劃管理形同虛設(shè)的問題，政府采購各子系統(tǒng)相互關(guān)聯(lián)，能夠有效地對各個環(huán)節(jié)進(jìn)行管理與控制；另一方面加強(qiáng)計劃與支付的銜接。各單位在支付同時應(yīng)出具該采購項目的預(yù)算編號和計劃編號，以便確定該項目有相應(yīng)的預(yù)算和實(shí)施計劃。
健全審批事項管理，為政府采購精細(xì)化管理提供支撐。一是明確審批事項各個主體的職責(zé)定位及責(zé)任點(diǎn)。審批事項涉及各個相關(guān)主體，有專家、上級主管部門、財政部，各個主體承擔(dān)何種責(zé)任，直接影響到審批事項的合理性與真實(shí)性。因此，必須明確各主體的職責(zé)定位，明確相關(guān)責(zé)任人的職責(zé)，比如審批層層上報，則層層審核人員都應(yīng)承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。二是成立獨(dú)立評審委員會，把關(guān)專家論證，加強(qiáng)項目審核。一方面，采購單位有了具體的專家抽取依據(jù)，加強(qiáng)了對專家論證意見的把關(guān)力度；另一方面，財政部門要成立獨(dú)立的評審委員會，對經(jīng)專家出示審批事項的意見進(jìn)行復(fù)核，也可以進(jìn)行事后抽查，一旦發(fā)現(xiàn)問題，可以追究涉及各個環(huán)節(jié)的責(zé)任人的責(zé)任。
提高信息化管理水平，為政府采購精細(xì)化管理提供手段。利用電子化手段，把各單位使用財政性資金進(jìn)行政府采購的資金收支情況、采購項目包括預(yù)算、合同執(zhí)行、供應(yīng)商、商品價格以及政府采購數(shù)據(jù)統(tǒng)計信息等都納入信息系統(tǒng)，成為一個相對完整的信息庫。同時，利用系統(tǒng)，通過網(wǎng)絡(luò)連線傳輸數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)的實(shí)時查詢、共享，保證信息獲取的及時性，并自動生成各項管理數(shù)據(jù)，能夠提高政府采購工作效率?；緦?shí)現(xiàn)政府采購預(yù)算、計劃、統(tǒng)計模塊相互制約、環(huán)環(huán)相扣的聯(lián)動。
來源：中國政府采購報
