評審專家自由裁量權如何制衡
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發(fā)布日期：2010年09月02日
“前不久，我們的一個采購項目剛被廢標。”東部某市政府采購中心有關負責人在接受記者采訪時抱怨道，“2名評審專家在評審時出現(xiàn)了明顯的傾向性打分，在一個分值為15分的評分項上給某供應商上打了滿分，而給其他供應商全都打了零分?！睋?jù)該負責人介紹，事后一家參與競標的供應商對此提出質疑，經(jīng)市政府采購監(jiān)管部門查證，被打零分的公司均有銷售業(yè)績和應用案例，在市場占有率方面與中標供應商差異并不大，因此監(jiān)管部門認為這2名評審專家在評審時存在明顯的傾向性，遂對該采購項目作出了廢標處理決定。
“專家的權利太大，尤其是在主觀評分項上很難對其制約，這很容易導致專家在評審中出現(xiàn)傾向性?！痹谟浾卟稍L過程中，“傾向性”是各地政府采購部門在提起評審專家時用的較多的詞匯之一。
以公開、公平、公正為原則的政府采購活動為何會出現(xiàn)專家傾向性打分的問題？又該如何來破解這一問題？
三因素導致專家評審不公
記者采訪發(fā)現(xiàn)，在政府采購項目中，一方面專家掌握著評標工作的“生殺予奪”大權，另一方面對專家權利缺乏有效的制約與管理，這是導致專家出現(xiàn)傾向性打分的重要原因。
據(jù)記者了解，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（第18號令）第49條規(guī)定，評標委員會成員按照招標文件規(guī)定的評標方法和評標標準進行評標，對評審意見承擔個人責任。但對于專家應該承擔何種責任，該辦法并沒有明確。責任的不明晰導致某些專家在評審時缺乏責任心，出現(xiàn)傾向性打分也就難以避免。
“政府采購評審專家只不過是偶爾參加評標的兼職專家，他們到底需要承擔什么責任，目前的規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且對專家違規(guī)處罰的力度也很小。按照規(guī)定，即使發(fā)現(xiàn)專家評審不公，最多也只是給予1000元的處罰?！蔽鞑磕呈∝斦d政府采購管理辦公室相關負責人對記者說，“在今天看來，1000元的罰款確實是很低的違規(guī)成本。如果專家真的存在傾向性打分，那他從供應商處收到的好處又豈止區(qū)區(qū)1000元呢？”
此外，某直轄市財政局政府采購管理辦公室的負責人表示，招標文件中評分標準的制作不科學也會導致評審不公的問題?！坝行┱袠宋募夹g評分要素沒有作出詳細的規(guī)定和要求，造成評標專家個人打分空間過大?！痹撠撠熑讼蛴浾呓榻B，“招標文件中有各種評標標準，如果評分標準有問題，或者主觀性判斷、酌情給分的項目過多，那就會給專家過大的裁量權?！?
而評標現(xiàn)場的監(jiān)督也是不可忽視的因素?！拔覀儽O(jiān)管部門目前遇到的一個比較大的困惑就是招標現(xiàn)場沒辦法監(jiān)管，一個重要原因是監(jiān)管人員少，力量不足。比如如果一天同時有4場招標，我們在監(jiān)管人員安排上就顯得捉襟見肘?！鄙轿魇∝斦d政府采購管理處處長琚良太對記者說。
而即使人手充足，在評標現(xiàn)場進行監(jiān)督也會遇到問題。在采訪過程中，幾個省市財政局政府采購部門的有關負責人都提出了相同的問題，即有時監(jiān)督人員雖然看出專家的評審結果中有明顯的操作痕跡，但因缺乏確鑿證據(jù)而無能為力。“比如，人情分該如何界定？我說專家打人情分了，可專家說自己沒打，那我們同樣還是沒有辦法。”某直轄市財政局采購辦的負責人對記者說，只要是評審項目中有主觀評審項的都由專家主觀裁定，但很難從專家的主觀打分中找出其存在傾向性的證據(jù)?！叭绻潞蠊虒υ擁椖刻岢鲑|疑，那現(xiàn)場證據(jù)也很難收集?！鄙綎|某市財政局政府采購管理辦公室負責人向記者表示。
限制專家權利遭遇“攔路虎
既然專家的自由裁量權太大，那為何政府采購監(jiān)管部門不用法律規(guī)范加以限定呢？“如今，在沒有給專家規(guī)定條條框框下，專家有時為了躲避麻煩都不肯來參加評標。如果再規(guī)定嚴格的責任制度，恐怕更沒有人愿意來參加評審了?！蔽鞑磕呈∝斦终少忁k工作人員小陳解釋說。
小陳表示，由于目前專家評審費用偏低，如果在原本不多的評審支付費用上再給專家強加一系列的責任，并且提高其違規(guī)成本的話，那專家可能會因為忌憚承擔責任而對政府采購評審“望而卻步”。
而在標書的制作上，如何將主觀評審控制在一定范圍內(nèi)也是當前政府采購管理部門遇到的難題之一。“總會有一些主觀評審的標準，這種情況實在不好控制，如果專家打出了傾向性分數(shù)，他也能夠為傾向性分數(shù)找一個適當?shù)睦碛?。”某省財政局政府采購管理辦公室負責人對記者說。
此外，對專家的傾向性打分如何界定，也是擺在在政府采購監(jiān)管部門的一道難題。“傾向性本來就是主觀世界的問題，界定主觀性的東西太難了?！蔽鞑磕呈∝斦植少忁k負責人表示，“就目前實踐操作來說，只能是由監(jiān)管部門的人員在現(xiàn)場進行監(jiān)督，憑經(jīng)驗來判斷專家是否具有傾向性。此外，就靠供應商的事后反饋了。
如何確保專家公正評審
在保證專家公正性方面，某沿海市財政局政府采購管理辦公室相關負責人向記者介紹了他們的經(jīng)驗。該負責人表示，一是限制專家自由裁量權。為防止打分的隨意性和傾向性，他們采取了“三段打分法”，規(guī)定了投標為優(yōu)、良、及格、不及格的標準和打分范圍，打分低于滿分值的60%時，必須作出書面說明。對專家打分畸高或畸低的，要求其做出正當說明。二是加強專家考核。實行專家評價反饋機制，開標組織人員在每次評標結束后對專家的專業(yè)水平和職業(yè)道德進行考評，錄入專家個人檔案，凡有嚴重違規(guī)的專家堅決剔除出專家?guī)臁?
琚良太也向記者介紹了山西省下一步的工作思路：“我們計劃在招標現(xiàn)場安裝電子攝像頭，并且在政府采購管理處和山西省監(jiān)察廳各安裝一臺遠程視頻，保證音頻視頻同步，這樣即使去不了招標現(xiàn)場，我們也能在辦公室里進行監(jiān)測。此外，如果遇到供應商投訴，我們也能調出事前的視頻，便于搜集證據(jù)?！?
中國政府采購研究所研究員、中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授薛剛認為，必須建立評標專家違規(guī)的懲罰機制，加大評審專家的違規(guī)成本。他認為，一要加大處罰力度。處罰的金額、承擔的法律后果應與其所擁有的權利相適應。二要實行公開曝光制度?！柏斦康摹墩少徳u審專家管理辦法》第6條規(guī)定‘評審專家名單必須在財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告，也可以同時在省級財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告’，建議將違規(guī)專家的名單比照上述規(guī)定公告?！毖偙硎?。
■■■專家觀點
如何完善專家管理制度
中國政府采購研究所研究員、中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授薛剛
一是完善專家的個人檔案化管理制度。應為每位專家建立專家資信檔案，根據(jù)各位評審專家在評標現(xiàn)場的表現(xiàn)，就其水平、經(jīng)驗、能力、公正性做出評價，并記錄在案。對資信好的專家，可以在咨詢、驗收等過程中多次邀請，對于資信一般的專家采取少請或不請的措施，特別是對在評標過程中有不公正或違紀行為的專家要及時反映并上報，堅決清除出庫并不再使用。
二是建立評標專家共享制度。在許多地方，由于地區(qū)性的差異，庫內(nèi)專家數(shù)量與技術能力有限，在這種情況下，應實行省市縣專家資源共享，選取外地素質高、能力強的評委參與本地采購項目的評定，最大限度地發(fā)揮優(yōu)秀評委工作效能，保證評審專家的充足來源。
三是建立日常規(guī)范制度。除了培訓制度外，還可以建立以下制度：一是定期述職制度。專家必須定期進行工作總結，就參加政府采購的評審工作情況向監(jiān)管部門匯報，包括從專業(yè)角度提出對政府采購工作的建議。二是問責質詢制度。實行透明評標，評標前讓專家明確自己的責任，面對質疑或投訴，專家要為自己的行為做出合理的解釋，包括解釋自己打分的理由。三是責任追究制度。評審專家如果有違法違規(guī)行為，不論是否造成經(jīng)濟損失均須追究相應的責任，決不能姑息遷就。
來源：中國政府采購報
“專家的權利太大，尤其是在主觀評分項上很難對其制約，這很容易導致專家在評審中出現(xiàn)傾向性?！痹谟浾卟稍L過程中，“傾向性”是各地政府采購部門在提起評審專家時用的較多的詞匯之一。
以公開、公平、公正為原則的政府采購活動為何會出現(xiàn)專家傾向性打分的問題？又該如何來破解這一問題？
三因素導致專家評審不公
記者采訪發(fā)現(xiàn)，在政府采購項目中，一方面專家掌握著評標工作的“生殺予奪”大權，另一方面對專家權利缺乏有效的制約與管理，這是導致專家出現(xiàn)傾向性打分的重要原因。
據(jù)記者了解，《政府采購貨物和服務招標投標管理辦法》（第18號令）第49條規(guī)定，評標委員會成員按照招標文件規(guī)定的評標方法和評標標準進行評標，對評審意見承擔個人責任。但對于專家應該承擔何種責任，該辦法并沒有明確。責任的不明晰導致某些專家在評審時缺乏責任心，出現(xiàn)傾向性打分也就難以避免。
“政府采購評審專家只不過是偶爾參加評標的兼職專家，他們到底需要承擔什么責任，目前的規(guī)定過于籠統(tǒng)，而且對專家違規(guī)處罰的力度也很小。按照規(guī)定，即使發(fā)現(xiàn)專家評審不公，最多也只是給予1000元的處罰?！蔽鞑磕呈∝斦d政府采購管理辦公室相關負責人對記者說，“在今天看來，1000元的罰款確實是很低的違規(guī)成本。如果專家真的存在傾向性打分，那他從供應商處收到的好處又豈止區(qū)區(qū)1000元呢？”
此外，某直轄市財政局政府采購管理辦公室的負責人表示，招標文件中評分標準的制作不科學也會導致評審不公的問題?！坝行┱袠宋募夹g評分要素沒有作出詳細的規(guī)定和要求，造成評標專家個人打分空間過大?！痹撠撠熑讼蛴浾呓榻B，“招標文件中有各種評標標準，如果評分標準有問題，或者主觀性判斷、酌情給分的項目過多，那就會給專家過大的裁量權?！?
而評標現(xiàn)場的監(jiān)督也是不可忽視的因素?！拔覀儽O(jiān)管部門目前遇到的一個比較大的困惑就是招標現(xiàn)場沒辦法監(jiān)管，一個重要原因是監(jiān)管人員少，力量不足。比如如果一天同時有4場招標，我們在監(jiān)管人員安排上就顯得捉襟見肘?！鄙轿魇∝斦d政府采購管理處處長琚良太對記者說。
而即使人手充足，在評標現(xiàn)場進行監(jiān)督也會遇到問題。在采訪過程中，幾個省市財政局政府采購部門的有關負責人都提出了相同的問題，即有時監(jiān)督人員雖然看出專家的評審結果中有明顯的操作痕跡，但因缺乏確鑿證據(jù)而無能為力。“比如，人情分該如何界定？我說專家打人情分了，可專家說自己沒打，那我們同樣還是沒有辦法。”某直轄市財政局采購辦的負責人對記者說，只要是評審項目中有主觀評審項的都由專家主觀裁定，但很難從專家的主觀打分中找出其存在傾向性的證據(jù)?！叭绻潞蠊虒υ擁椖刻岢鲑|疑，那現(xiàn)場證據(jù)也很難收集?！鄙綎|某市財政局政府采購管理辦公室負責人向記者表示。
限制專家權利遭遇“攔路虎
既然專家的自由裁量權太大，那為何政府采購監(jiān)管部門不用法律規(guī)范加以限定呢？“如今，在沒有給專家規(guī)定條條框框下，專家有時為了躲避麻煩都不肯來參加評標。如果再規(guī)定嚴格的責任制度，恐怕更沒有人愿意來參加評審了?！蔽鞑磕呈∝斦终少忁k工作人員小陳解釋說。
小陳表示，由于目前專家評審費用偏低，如果在原本不多的評審支付費用上再給專家強加一系列的責任，并且提高其違規(guī)成本的話，那專家可能會因為忌憚承擔責任而對政府采購評審“望而卻步”。
而在標書的制作上，如何將主觀評審控制在一定范圍內(nèi)也是當前政府采購管理部門遇到的難題之一。“總會有一些主觀評審的標準，這種情況實在不好控制，如果專家打出了傾向性分數(shù)，他也能夠為傾向性分數(shù)找一個適當?shù)睦碛?。”某省財政局政府采購管理辦公室負責人對記者說。
此外，對專家的傾向性打分如何界定，也是擺在在政府采購監(jiān)管部門的一道難題。“傾向性本來就是主觀世界的問題，界定主觀性的東西太難了?！蔽鞑磕呈∝斦植少忁k負責人表示，“就目前實踐操作來說，只能是由監(jiān)管部門的人員在現(xiàn)場進行監(jiān)督，憑經(jīng)驗來判斷專家是否具有傾向性。此外，就靠供應商的事后反饋了。
如何確保專家公正評審
在保證專家公正性方面，某沿海市財政局政府采購管理辦公室相關負責人向記者介紹了他們的經(jīng)驗。該負責人表示，一是限制專家自由裁量權。為防止打分的隨意性和傾向性，他們采取了“三段打分法”，規(guī)定了投標為優(yōu)、良、及格、不及格的標準和打分范圍，打分低于滿分值的60%時，必須作出書面說明。對專家打分畸高或畸低的，要求其做出正當說明。二是加強專家考核。實行專家評價反饋機制，開標組織人員在每次評標結束后對專家的專業(yè)水平和職業(yè)道德進行考評，錄入專家個人檔案，凡有嚴重違規(guī)的專家堅決剔除出專家?guī)臁?
琚良太也向記者介紹了山西省下一步的工作思路：“我們計劃在招標現(xiàn)場安裝電子攝像頭，并且在政府采購管理處和山西省監(jiān)察廳各安裝一臺遠程視頻，保證音頻視頻同步，這樣即使去不了招標現(xiàn)場，我們也能在辦公室里進行監(jiān)測。此外，如果遇到供應商投訴，我們也能調出事前的視頻，便于搜集證據(jù)?！?
中國政府采購研究所研究員、中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授薛剛認為，必須建立評標專家違規(guī)的懲罰機制，加大評審專家的違規(guī)成本。他認為，一要加大處罰力度。處罰的金額、承擔的法律后果應與其所擁有的權利相適應。二要實行公開曝光制度?！柏斦康摹墩少徳u審專家管理辦法》第6條規(guī)定‘評審專家名單必須在財政部指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告，也可以同時在省級財政部門指定的政府采購信息發(fā)布媒體上公告’，建議將違規(guī)專家的名單比照上述規(guī)定公告?！毖偙硎?。
■■■專家觀點
如何完善專家管理制度
中國政府采購研究所研究員、中南財經(jīng)政法大學財稅學院教授薛剛
一是完善專家的個人檔案化管理制度。應為每位專家建立專家資信檔案，根據(jù)各位評審專家在評標現(xiàn)場的表現(xiàn)，就其水平、經(jīng)驗、能力、公正性做出評價，并記錄在案。對資信好的專家，可以在咨詢、驗收等過程中多次邀請，對于資信一般的專家采取少請或不請的措施，特別是對在評標過程中有不公正或違紀行為的專家要及時反映并上報，堅決清除出庫并不再使用。
二是建立評標專家共享制度。在許多地方，由于地區(qū)性的差異，庫內(nèi)專家數(shù)量與技術能力有限，在這種情況下，應實行省市縣專家資源共享，選取外地素質高、能力強的評委參與本地采購項目的評定，最大限度地發(fā)揮優(yōu)秀評委工作效能，保證評審專家的充足來源。
三是建立日常規(guī)范制度。除了培訓制度外，還可以建立以下制度：一是定期述職制度。專家必須定期進行工作總結，就參加政府采購的評審工作情況向監(jiān)管部門匯報，包括從專業(yè)角度提出對政府采購工作的建議。二是問責質詢制度。實行透明評標，評標前讓專家明確自己的責任，面對質疑或投訴，專家要為自己的行為做出合理的解釋，包括解釋自己打分的理由。三是責任追究制度。評審專家如果有違法違規(guī)行為，不論是否造成經(jīng)濟損失均須追究相應的責任，決不能姑息遷就。
來源：中國政府采購報
