政府采購須“監(jiān)”“管”并重
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發(fā)布日期：2010年09月19日
財政部門作為政府采購的監(jiān)管部門，不僅要發(fā)揮“監(jiān)”的作用，也應(yīng)該在“管”的方面發(fā)揮更大的作用來推動工作。在政府采購監(jiān)督管理中，“監(jiān)”可理解為監(jiān)督、檢查、處罰、制約等，“管”就是規(guī)劃、規(guī)范、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、推動等。監(jiān)和管只有齊頭并進(jìn)，才能相得益彰，和諧發(fā)展。
我國目前構(gòu)建的政府采購“管采分離”體制，經(jīng)過幾年的實踐，充分證明在財政部門設(shè)立專門的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在強(qiáng)化對委托代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，促進(jìn)依法采購、陽光采購，制止和糾正違規(guī)行為的發(fā)生，確保政府采購公開、公平、公正等方面發(fā)揮了重要作用。但筆者認(rèn)為：財政部門作為政府采購的監(jiān)管部門，不僅要發(fā)揮“監(jiān)”的作用，也應(yīng)該在“管”的方面發(fā)揮更大的作用來推動工作。在政府采購監(jiān)督管理中，“監(jiān)”可理解為監(jiān)督、檢查、處罰、制約等，“管”就是規(guī)劃、規(guī)范、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、推動等。監(jiān)和管只有齊頭并進(jìn)，才能相得益彰，和諧發(fā)展。
“管”是政府采購的現(xiàn)實需要
目前，各級政府集中采購機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的主管部門，上下之間無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；部門集中采購機(jī)構(gòu)隸屬于各部門；社會中介代理機(jī)構(gòu)沒有行業(yè)協(xié)會。這些政府采購代理機(jī)構(gòu)同樣執(zhí)行的是《政府采購法》，做的是政府采購的事，但由于管理部門的不統(tǒng)一、法律制度的不完善等原因，各地在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、操作程序、采購后續(xù)監(jiān)督等方面都各不相同，就連各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府集中采購機(jī)構(gòu)之間以及同一?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)各級政府集中采購機(jī)構(gòu)之間的做法也存在著很大的差別，不利于政府采購規(guī)范運行。
法律、法規(guī)不完善，原因不僅在于《政府采購法》還沒有出臺“實施條例”，即使出臺了“實施條例”，如果沒有與之相配套的規(guī)章制度，也不可能實現(xiàn)政府采購的統(tǒng)一和規(guī)范。近年來，各地為規(guī)范政府采購做了許多工作，如在制度建設(shè)、采購流程、非招標(biāo)方式采購、信息化建設(shè)等方面，一些地方在本省或本部門范圍內(nèi)進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和實踐，使政府采購活動更加規(guī)范。但這種規(guī)范只是在各自區(qū)域或部門范圍內(nèi)的規(guī)范，只能說是一種低層次的規(guī)范，在全國層次上講是不“規(guī)范”的，因為“規(guī)范”是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不是各自為政。
隸屬部門的不統(tǒng)一，是和《政府采購法》相違背的，因為《政府采購法》規(guī)定政府采購代理機(jī)構(gòu)不得隸屬任何行政機(jī)關(guān)，目前除社會中介代理機(jī)構(gòu)外，集中采購機(jī)構(gòu)和部門集中采購機(jī)構(gòu)都隸屬于不同的行政機(jī)關(guān)。《政府采購法》頒布以來，各省、市一直在推進(jìn)“管采分離”，這種分離只是將集中采購機(jī)構(gòu)從財政部門分離出來，至于分離出來后隸屬于什么部門，則不再關(guān)心。結(jié)果造成主管部門只管人，而管不了“事”。同時，各級集中采購機(jī)構(gòu)上下之間又無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，形成了干同樣的“事”卻各有不同做法的局面，缺乏規(guī)范和統(tǒng)一。
不同的做法會導(dǎo)致政令執(zhí)行不暢，使政府采購的各項功能難以有效發(fā)揮；不同的做法會產(chǎn)生不同的結(jié)果，影響到政府采購的嚴(yán)肅性，損害政府采購的公平、公正形象；不同的做法會導(dǎo)致信息化難以整體推進(jìn)，造成資金浪費，也影響到政府采購效率的提升；不同的做法會增加加入WTO政府采購協(xié)議談判的難度,影響統(tǒng)一對外的力度。
財政部門作為政府采購法定的“監(jiān)督管理”部門，不僅應(yīng)履行“監(jiān)督”職能，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“管理”職能，特別是在目前政府采購代理機(jī)構(gòu)隸屬不統(tǒng)一，法律、制度不完善，各自為戰(zhàn)的情況下，應(yīng)承擔(dān)起“主管部門”的職責(zé)，積極主動地推動政府采購代理機(jī)構(gòu)特別是集中采購機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、操作程序、信息化建設(shè)等的統(tǒng)一和規(guī)范，這是政府采購目前發(fā)展階段的現(xiàn)實要求。
“管”是“監(jiān)”的基礎(chǔ)
在政府采購活動中，監(jiān)督和管理是互為依存、缺一不可的，只有管理到位，才能監(jiān)督有力。對政府采購代理機(jī)構(gòu)的管理，就是要出臺完善的法律、法規(guī)、制度，規(guī)定政府采購代理機(jī)構(gòu)在政府采購活動中必須怎么做，以及為其創(chuàng)造必要的發(fā)展條件和環(huán)境，推動政府采購活動的順利進(jìn)行；監(jiān)督就是通過實施各種檢查看政府采購代理機(jī)構(gòu)是否按法律、法規(guī)及制度的要求去做了，并對違法、違規(guī)者進(jìn)行處罰。所以說，管理如果有缺失，監(jiān)督就會有漏洞。
近年來，財政部及部分省、市出臺了一些更為具體的政府采購管理辦法，但客觀講，法律、法規(guī)及制度整體框架仍然有缺失和不完善之處，特別是代理機(jī)構(gòu)職能定位不清、具體操作辦法缺失和不細(xì)，造成執(zhí)行中無據(jù)可依或無法執(zhí)行。政府采購代理機(jī)構(gòu)目前仍然沒有明確的職責(zé)，使其在政府采購活動中處于非常被動的地位，如在政府采購項目的采購文件編制過程中，技術(shù)需求、商務(wù)要求等是由采購人提供并確認(rèn)的，對采購人的一些不合理要求，代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)糾正，法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定，這樣有時就會造成采購人與代理機(jī)構(gòu)之間扯皮和摩擦，使采購項目難以進(jìn)行，嚴(yán)重影響采購質(zhì)量和效率。在評標(biāo)環(huán)節(jié)，評標(biāo)委員會或小組獨立承擔(dān)評定責(zé)任，但對評標(biāo)專家的監(jiān)督管理，根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》（財庫（2003）119號）的規(guī)定由財政和監(jiān)察部門進(jìn)行，沒有明確代理機(jī)構(gòu)是否有監(jiān)督管理職責(zé)及如何監(jiān)督管理。在合同簽訂和驗收環(huán)節(jié)，采購人是否委托代理機(jī)構(gòu)簽訂合同和驗收項目的隨意性很大，想委托就委托，不想委托就可以不委托。而對委托的項目，采購代理機(jī)構(gòu)是組織者還是參與者也不明確。類似問題都表明，代理機(jī)構(gòu)職責(zé)不清和法律、制度的不完善使各項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題得不到根本解決和糾正，責(zé)任也難以追究，監(jiān)督檢查的作用不能有效發(fā)揮。
“管”應(yīng)走在“監(jiān)”的前頭
政府采購在我國開展的時間雖然很短，但經(jīng)過十多年的探索和實踐，已有許多好的經(jīng)驗可以借鑒，其存在的問題也比較清楚，現(xiàn)在需要財政部門承擔(dān)起“管理”職責(zé)，對政府采購進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，來推動政府采購工作全面提升。目前應(yīng)主要從以下幾方面做起：
定期召開年度集中采購工作會議。財政部門每年年末應(yīng)召集集中采購機(jī)構(gòu)召開政府集中采購工作會議，總結(jié)當(dāng)年集中采購取得的成績、存在的問題，安排和規(guī)范下一年的工作，同時，收集集中采購機(jī)構(gòu)所反映的意見和問題，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，創(chuàng)造和諧的政府采購發(fā)展環(huán)境，做到年初有安排、年末有考核，避免政府集中采購無人管和管理滯后的問題，把政府集中采購工作納入政府管理的正常軌道。
推動出臺具體實施辦法。一是應(yīng)推動《政府采購法》“實施條例”盡快出臺，但要保證“實施條例”的可操作性和集采機(jī)構(gòu)職責(zé)的明確。例如，在“實施條例”征求意見稿中，集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)就不明確，第一條“根據(jù)采購人委托，組織實施集中采購目錄中通用政府采購項目的采購”很籠統(tǒng)，集中采購機(jī)構(gòu)在組織實施中有什么職能，應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任不明確；第二條“與采購人商定采購需求、技術(shù)規(guī)格…….”中的“與采購人商定”模糊了雙方的職責(zé)，應(yīng)該明確集中采購機(jī)構(gòu)對帶有傾向性需求和不符合法規(guī)的需求是否有制止和糾正的職能。如果有，則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，如果無，則不承擔(dān)責(zé)任。“實施條例”征求意見稿給集中采購機(jī)構(gòu)定的六條職責(zé)中，總的看來并沒有完全明確集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購活動各個環(huán)節(jié)有哪些職能，應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任。二是應(yīng)出臺和修訂相關(guān)的配套文件，對《政府采購法》“實施條例”中無法細(xì)化的內(nèi)容（如各種采購文件范本等）加以細(xì)化，對已下發(fā)的規(guī)章制度不適合目前實際和難以操作的進(jìn)行補(bǔ)充、修訂。在出臺政府采購規(guī)章制度時，應(yīng)廣泛征求各方意見，確保規(guī)章制度的可操作性，并確保其切實得到貫徹落實。
加強(qiáng)政府采購信息化建設(shè)。應(yīng)將政府采購信息化建設(shè)納入“金財工程”建設(shè)之中，建立全國統(tǒng)一的政府采購管理、監(jiān)督、操作為一體的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，通過信息化建設(shè)，進(jìn)一步提升政府采購的公開透明度，規(guī)范各當(dāng)事人的行為，不斷提高政府采購的效率。
加強(qiáng)對政府采購從業(yè)人員的培訓(xùn)。財政部門應(yīng)每年制定培訓(xùn)計劃，組織對監(jiān)管部門、采購人、代理機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，把培訓(xùn)工作制度化、經(jīng)?；?，以培訓(xùn)促進(jìn)政府采購從業(yè)隊伍整體素質(zhì)的提高。
總之，政府采購“管理”涉及的范圍很廣，在目前的法律框架下，短期內(nèi)雖然不可能全面理順，但只要從易到難逐步加強(qiáng)政府采購的管理，監(jiān)督就會更加有力、有效。
來源：政府采購信息網(wǎng)
我國目前構(gòu)建的政府采購“管采分離”體制，經(jīng)過幾年的實踐，充分證明在財政部門設(shè)立專門的政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)，在強(qiáng)化對委托代理機(jī)構(gòu)的監(jiān)督，促進(jìn)依法采購、陽光采購，制止和糾正違規(guī)行為的發(fā)生，確保政府采購公開、公平、公正等方面發(fā)揮了重要作用。但筆者認(rèn)為：財政部門作為政府采購的監(jiān)管部門，不僅要發(fā)揮“監(jiān)”的作用，也應(yīng)該在“管”的方面發(fā)揮更大的作用來推動工作。在政府采購監(jiān)督管理中，“監(jiān)”可理解為監(jiān)督、檢查、處罰、制約等，“管”就是規(guī)劃、規(guī)范、協(xié)調(diào)、培訓(xùn)、推動等。監(jiān)和管只有齊頭并進(jìn)，才能相得益彰，和諧發(fā)展。
“管”是政府采購的現(xiàn)實需要
目前，各級政府集中采購機(jī)構(gòu)沒有統(tǒng)一的主管部門，上下之間無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系；部門集中采購機(jī)構(gòu)隸屬于各部門；社會中介代理機(jī)構(gòu)沒有行業(yè)協(xié)會。這些政府采購代理機(jī)構(gòu)同樣執(zhí)行的是《政府采購法》，做的是政府采購的事，但由于管理部門的不統(tǒng)一、法律制度的不完善等原因，各地在機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、操作程序、采購后續(xù)監(jiān)督等方面都各不相同，就連各?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）政府集中采購機(jī)構(gòu)之間以及同一?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）內(nèi)各級政府集中采購機(jī)構(gòu)之間的做法也存在著很大的差別，不利于政府采購規(guī)范運行。
法律、法規(guī)不完善，原因不僅在于《政府采購法》還沒有出臺“實施條例”，即使出臺了“實施條例”，如果沒有與之相配套的規(guī)章制度，也不可能實現(xiàn)政府采購的統(tǒng)一和規(guī)范。近年來，各地為規(guī)范政府采購做了許多工作，如在制度建設(shè)、采購流程、非招標(biāo)方式采購、信息化建設(shè)等方面，一些地方在本省或本部門范圍內(nèi)進(jìn)行了大膽創(chuàng)新和實踐，使政府采購活動更加規(guī)范。但這種規(guī)范只是在各自區(qū)域或部門范圍內(nèi)的規(guī)范，只能說是一種低層次的規(guī)范，在全國層次上講是不“規(guī)范”的，因為“規(guī)范”是統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不是各自為政。
隸屬部門的不統(tǒng)一，是和《政府采購法》相違背的，因為《政府采購法》規(guī)定政府采購代理機(jī)構(gòu)不得隸屬任何行政機(jī)關(guān)，目前除社會中介代理機(jī)構(gòu)外，集中采購機(jī)構(gòu)和部門集中采購機(jī)構(gòu)都隸屬于不同的行政機(jī)關(guān)。《政府采購法》頒布以來，各省、市一直在推進(jìn)“管采分離”，這種分離只是將集中采購機(jī)構(gòu)從財政部門分離出來，至于分離出來后隸屬于什么部門，則不再關(guān)心。結(jié)果造成主管部門只管人，而管不了“事”。同時，各級集中采購機(jī)構(gòu)上下之間又無業(yè)務(wù)指導(dǎo)關(guān)系，形成了干同樣的“事”卻各有不同做法的局面，缺乏規(guī)范和統(tǒng)一。
不同的做法會導(dǎo)致政令執(zhí)行不暢，使政府采購的各項功能難以有效發(fā)揮；不同的做法會產(chǎn)生不同的結(jié)果，影響到政府采購的嚴(yán)肅性，損害政府采購的公平、公正形象；不同的做法會導(dǎo)致信息化難以整體推進(jìn)，造成資金浪費，也影響到政府采購效率的提升；不同的做法會增加加入WTO政府采購協(xié)議談判的難度,影響統(tǒng)一對外的力度。
財政部門作為政府采購法定的“監(jiān)督管理”部門，不僅應(yīng)履行“監(jiān)督”職能，也應(yīng)當(dāng)承擔(dān)起“管理”職能，特別是在目前政府采購代理機(jī)構(gòu)隸屬不統(tǒng)一，法律、制度不完善，各自為戰(zhàn)的情況下，應(yīng)承擔(dān)起“主管部門”的職責(zé)，積極主動地推動政府采購代理機(jī)構(gòu)特別是集中采購機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)設(shè)置、職能定位、操作程序、信息化建設(shè)等的統(tǒng)一和規(guī)范，這是政府采購目前發(fā)展階段的現(xiàn)實要求。
“管”是“監(jiān)”的基礎(chǔ)
在政府采購活動中，監(jiān)督和管理是互為依存、缺一不可的，只有管理到位，才能監(jiān)督有力。對政府采購代理機(jī)構(gòu)的管理，就是要出臺完善的法律、法規(guī)、制度，規(guī)定政府采購代理機(jī)構(gòu)在政府采購活動中必須怎么做，以及為其創(chuàng)造必要的發(fā)展條件和環(huán)境，推動政府采購活動的順利進(jìn)行；監(jiān)督就是通過實施各種檢查看政府采購代理機(jī)構(gòu)是否按法律、法規(guī)及制度的要求去做了，并對違法、違規(guī)者進(jìn)行處罰。所以說，管理如果有缺失，監(jiān)督就會有漏洞。
近年來，財政部及部分省、市出臺了一些更為具體的政府采購管理辦法，但客觀講，法律、法規(guī)及制度整體框架仍然有缺失和不完善之處，特別是代理機(jī)構(gòu)職能定位不清、具體操作辦法缺失和不細(xì)，造成執(zhí)行中無據(jù)可依或無法執(zhí)行。政府采購代理機(jī)構(gòu)目前仍然沒有明確的職責(zé)，使其在政府采購活動中處于非常被動的地位，如在政府采購項目的采購文件編制過程中，技術(shù)需求、商務(wù)要求等是由采購人提供并確認(rèn)的，對采購人的一些不合理要求，代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)糾正，法律、法規(guī)并沒有明確規(guī)定，這樣有時就會造成采購人與代理機(jī)構(gòu)之間扯皮和摩擦，使采購項目難以進(jìn)行，嚴(yán)重影響采購質(zhì)量和效率。在評標(biāo)環(huán)節(jié)，評標(biāo)委員會或小組獨立承擔(dān)評定責(zé)任，但對評標(biāo)專家的監(jiān)督管理，根據(jù)《政府采購評審專家管理辦法》（財庫（2003）119號）的規(guī)定由財政和監(jiān)察部門進(jìn)行，沒有明確代理機(jī)構(gòu)是否有監(jiān)督管理職責(zé)及如何監(jiān)督管理。在合同簽訂和驗收環(huán)節(jié)，采購人是否委托代理機(jī)構(gòu)簽訂合同和驗收項目的隨意性很大，想委托就委托，不想委托就可以不委托。而對委托的項目，采購代理機(jī)構(gòu)是組織者還是參與者也不明確。類似問題都表明，代理機(jī)構(gòu)職責(zé)不清和法律、制度的不完善使各項檢查中發(fā)現(xiàn)的問題得不到根本解決和糾正，責(zé)任也難以追究，監(jiān)督檢查的作用不能有效發(fā)揮。
“管”應(yīng)走在“監(jiān)”的前頭
政府采購在我國開展的時間雖然很短，但經(jīng)過十多年的探索和實踐，已有許多好的經(jīng)驗可以借鑒，其存在的問題也比較清楚，現(xiàn)在需要財政部門承擔(dān)起“管理”職責(zé)，對政府采購進(jìn)行統(tǒng)一和規(guī)范，來推動政府采購工作全面提升。目前應(yīng)主要從以下幾方面做起：
定期召開年度集中采購工作會議。財政部門每年年末應(yīng)召集集中采購機(jī)構(gòu)召開政府集中采購工作會議，總結(jié)當(dāng)年集中采購取得的成績、存在的問題，安排和規(guī)范下一年的工作，同時，收集集中采購機(jī)構(gòu)所反映的意見和問題，協(xié)調(diào)解決有關(guān)問題，創(chuàng)造和諧的政府采購發(fā)展環(huán)境，做到年初有安排、年末有考核，避免政府集中采購無人管和管理滯后的問題，把政府集中采購工作納入政府管理的正常軌道。
推動出臺具體實施辦法。一是應(yīng)推動《政府采購法》“實施條例”盡快出臺，但要保證“實施條例”的可操作性和集采機(jī)構(gòu)職責(zé)的明確。例如，在“實施條例”征求意見稿中，集中采購機(jī)構(gòu)的職責(zé)就不明確，第一條“根據(jù)采購人委托，組織實施集中采購目錄中通用政府采購項目的采購”很籠統(tǒng)，集中采購機(jī)構(gòu)在組織實施中有什么職能，應(yīng)承擔(dān)什么樣的責(zé)任不明確；第二條“與采購人商定采購需求、技術(shù)規(guī)格…….”中的“與采購人商定”模糊了雙方的職責(zé)，應(yīng)該明確集中采購機(jī)構(gòu)對帶有傾向性需求和不符合法規(guī)的需求是否有制止和糾正的職能。如果有，則應(yīng)承擔(dān)責(zé)任，如果無，則不承擔(dān)責(zé)任。“實施條例”征求意見稿給集中采購機(jī)構(gòu)定的六條職責(zé)中，總的看來并沒有完全明確集中采購機(jī)構(gòu)在政府采購活動各個環(huán)節(jié)有哪些職能，應(yīng)該承擔(dān)哪些責(zé)任。二是應(yīng)出臺和修訂相關(guān)的配套文件，對《政府采購法》“實施條例”中無法細(xì)化的內(nèi)容（如各種采購文件范本等）加以細(xì)化，對已下發(fā)的規(guī)章制度不適合目前實際和難以操作的進(jìn)行補(bǔ)充、修訂。在出臺政府采購規(guī)章制度時，應(yīng)廣泛征求各方意見，確保規(guī)章制度的可操作性，并確保其切實得到貫徹落實。
加強(qiáng)政府采購信息化建設(shè)。應(yīng)將政府采購信息化建設(shè)納入“金財工程”建設(shè)之中，建立全國統(tǒng)一的政府采購管理、監(jiān)督、操作為一體的信息化網(wǎng)絡(luò)平臺，通過信息化建設(shè)，進(jìn)一步提升政府采購的公開透明度，規(guī)范各當(dāng)事人的行為，不斷提高政府采購的效率。
加強(qiáng)對政府采購從業(yè)人員的培訓(xùn)。財政部門應(yīng)每年制定培訓(xùn)計劃，組織對監(jiān)管部門、采購人、代理機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，把培訓(xùn)工作制度化、經(jīng)?；?，以培訓(xùn)促進(jìn)政府采購從業(yè)隊伍整體素質(zhì)的提高。
總之，政府采購“管理”涉及的范圍很廣，在目前的法律框架下，短期內(nèi)雖然不可能全面理順，但只要從易到難逐步加強(qiáng)政府采購的管理，監(jiān)督就會更加有力、有效。
來源：政府采購信息網(wǎng)
