準(zhǔn)確界定政府采購(gòu)范圍
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發(fā)布日期：2010年10月25日
中國(guó)的各個(gè)地方，正在不同程度的試行著政府采購(gòu)制度，都取得了顯著成效。但各地試行的采購(gòu)實(shí)體范圍各不相同，采購(gòu)“門(mén)檻”的設(shè)定，也高低不一，在采購(gòu)方式方法上，也各有不同，甚至有些辦法還不屬于真正意義上的政府采購(gòu)制度，如不盡快制定全國(guó)統(tǒng)一的法規(guī)，進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范，將會(huì)影響中國(guó)政府采購(gòu)制度的進(jìn)一步健康發(fā)展。
界定政府采購(gòu)范圍的依據(jù)
政府采購(gòu)，顧名思義它是以政府為主體的活動(dòng)，只要是政府機(jī)關(guān)的購(gòu)買(mǎi)行為，均應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之列，似乎政府采購(gòu)范圍無(wú)須界定，然而在實(shí)踐中，卻要復(fù)雜得多，這不僅是因?yàn)檎少?gòu)行為不可能事無(wú)巨細(xì)地都納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之內(nèi)，而且政府采購(gòu)也不僅僅是政府機(jī)關(guān)之事，常常涉及其它一些實(shí)體和企業(yè)的采購(gòu)活動(dòng)，也屬政府采購(gòu)性質(zhì)的行為。因此，在實(shí)施政府采購(gòu)制度過(guò)程中，首先就有一個(gè)實(shí)施范圍界定問(wèn)題。
在實(shí)施政府采購(gòu)制度中，什么應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍，什么不能納入政府采購(gòu)范圍，其界定依據(jù)是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購(gòu)的內(nèi)涵及其與私人部門(mén)采購(gòu)的區(qū)別點(diǎn)中去尋找。政府采購(gòu)亦稱(chēng)公共采購(gòu)，乃是政府機(jī)關(guān)及公共部門(mén)為開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要，用國(guó)家財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)物品、工程和服務(wù)的行為。政府的這種購(gòu)買(mǎi)行為，它與私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個(gè)基本不同點(diǎn)，那就是購(gòu)買(mǎi)的目的不同和使用的資金性質(zhì)不同。私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)使用的資金，是個(gè)人消費(fèi)基金或私人資本金，其目的是為了滿(mǎn)足個(gè)人消費(fèi)或?yàn)橄蚴袌?chǎng)提供私人物品和取得盈利，而政府購(gòu)買(mǎi)使用的資金，是國(guó)家財(cái)政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務(wù)滿(mǎn)足社會(huì)共同需要。政府部門(mén)采購(gòu)所具有的這兩個(gè)基本特征，就是在社會(huì)諸多采購(gòu)活動(dòng)中，界定政府采購(gòu)范圍的基本依據(jù)，凡同時(shí)具備這兩個(gè)特點(diǎn)的采購(gòu)活動(dòng)，則屬于政府采購(gòu)范圍，不具備或缺少其中任何一個(gè)特征的采購(gòu)活動(dòng)，則不屬于政府采購(gòu)范圍。其所以要同時(shí)具備這兩個(gè)特征，這是因?yàn)槿鄙偃魏我粋€(gè)特征，都會(huì)引起采購(gòu)性質(zhì)的變化，從而不成為政府采購(gòu)。
第一，就提供公共品這一特點(diǎn)而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|(zhì)的準(zhǔn)公共品，這種準(zhǔn)公共品的提供，無(wú)需也不應(yīng)當(dāng)完全由政府供給，有的可以在政府授權(quán)下，由私人部門(mén)組織供給。在私人部門(mén)舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質(zhì)，都隨之發(fā)生變化，私人部門(mén)舉辦混合品供給事業(yè)，所運(yùn)用的資金主要來(lái)自私人投入，雖然它向社會(huì)提供的是公共品或公共服務(wù)，也是為了滿(mǎn)足社會(huì)共同需要，但它對(duì)運(yùn)營(yíng)成本及風(fēng)險(xiǎn)要自行負(fù)責(zé)，從而其公共品和服務(wù)的供給，只能是有償?shù)?，要通過(guò)價(jià)格或收費(fèi)形式收回其成本，就是說(shuō)，他的經(jīng)營(yíng)要按市場(chǎng)法則辦事，其采購(gòu)當(dāng)然不屬于政府采購(gòu)范圍之事。
第二，國(guó)家財(cái)政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿(mǎn)足私人消費(fèi)之目的，比如用于社會(huì)救濟(jì)支出，用于普通高等學(xué)校的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、困難學(xué)生補(bǔ)助等等，這些雖然使用的是國(guó)家財(cái)政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務(wù)，其性質(zhì)屬于私人消費(fèi)，并不是政府采購(gòu)行為。
中國(guó)政府采購(gòu)實(shí)體范圍界定的設(shè)想
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)總的來(lái)說(shuō)，凡是向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)為目的、而又使用財(cái)政性資金進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為者，均屬于納入政府采購(gòu)范圍的實(shí)體。然而在中國(guó)當(dāng)前的具體情況下，其界定要復(fù)雜得多，除了政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和政黨組織等，無(wú)疑屬于必須納入政府采購(gòu)范圍內(nèi)之實(shí)體外，以下納入國(guó)家預(yù)算管理的實(shí)體應(yīng)否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)全部納入政府采購(gòu)范圍，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，它當(dāng)然屬于政府采購(gòu)制度規(guī)范之實(shí)體，然而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角來(lái)判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務(wù)，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運(yùn)營(yíng)也離不開(kāi)國(guó)家的財(cái)政的支持，具備納入政府采購(gòu)范圍的兩條標(biāo)準(zhǔn)，但由于事業(yè)部門(mén)提供的物品或服務(wù)，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱(chēng)準(zhǔn)公共品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，它可有兩類(lèi)：一類(lèi)只能由政府組織供給；一類(lèi)并不一定要政府實(shí)施，它可以在政府財(cái)政支持下，通過(guò)授予特許權(quán)，由民間組織供給，并由其自負(fù)其責(zé)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由政府直接組織供給的，當(dāng)然屬于政府采購(gòu)規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對(duì)成本回收自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，它就必然要走上企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路，依市場(chǎng)規(guī)律辦事，其采購(gòu)行為當(dāng)然也就不應(yīng)當(dāng)受政府行政性控制，不屬于政府采購(gòu)制度規(guī)范范圍之事。這一點(diǎn)也是國(guó)際通常的做法，比如即將回歸的澳門(mén)，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購(gòu)范圍，大多是以政府授予特許權(quán)形式交由民間去舉辦。這些民營(yíng)化的事業(yè)實(shí)體也就不再列入政府采購(gòu)范圍。
就我國(guó)當(dāng)前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現(xiàn)許多自收自支的國(guó)家預(yù)算管理的事業(yè)單位，也出現(xiàn)了許多走向自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路而又依然納入預(yù)算管理的事業(yè)單位。面對(duì)這種復(fù)雜情況。在界定政府采購(gòu)范圍時(shí)，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購(gòu)范圍之內(nèi)，也不可以用是否屬于國(guó)家預(yù)算管理的事業(yè)單位這樣的概念來(lái)界定。我們認(rèn)為劃入政府采購(gòu)范圍的事業(yè)，只能限于依靠國(guó)家預(yù)算全額撥款，和實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理的事業(yè)實(shí)體。
國(guó)有企業(yè)是否都應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。對(duì)此有兩種截然不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為要納入，有的認(rèn)為不應(yīng)納入。從中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的具體情況來(lái)看，在國(guó)有企業(yè)這個(gè)問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單的套搬西方概念，也不應(yīng)籠統(tǒng)的說(shuō)納入或不應(yīng)當(dāng)納入，而要作具體分析。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)按其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)劃分有兩大類(lèi)：一類(lèi)是非盈利性的公共性企業(yè)；一類(lèi)是以盈利為目的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)。前一類(lèi)企業(yè)的發(fā)展靠國(guó)家財(cái)政投入來(lái)維持，所提供的物品和服務(wù)是為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的公共物品和公共服務(wù)，故這類(lèi)企業(yè)應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之內(nèi)。后一類(lèi)企業(yè)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雖然它與保障人民生活和公有經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體地位息息相關(guān)，但它不能靠行政手段和行政配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，只有依市場(chǎng)法則辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場(chǎng)信號(hào)配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)全面納入市場(chǎng)軌道。使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，首要的前提條件，就是要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)改革，消除政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接行政干預(yù)。這一點(diǎn)已是人們的共識(shí)，故不再贅述。既然我們改革目標(biāo)是要使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)不受行政直接干預(yù)，真正成為自主經(jīng)營(yíng)、依市場(chǎng)法則辦事的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，它理所當(dāng)然的就不應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。因?yàn)?，?shí)行政府采購(gòu)制度，其根本目的是在于加強(qiáng)預(yù)算支出的管理和控制，對(duì)運(yùn)用國(guó)家財(cái)政性資金進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的行為，實(shí)施嚴(yán)格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預(yù)和控制，把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)也納入政府采購(gòu)制度控制之中，就不可避免的會(huì)把政府的行政性直接干預(yù)，通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開(kāi)改革目標(biāo)相背離的。
基于上面的分析，看來(lái)納入中國(guó)政府采購(gòu)制度范圍的實(shí)體，可做如下歸結(jié)：即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財(cái)政撥款來(lái)維持其運(yùn)營(yíng)的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實(shí)體。
采購(gòu)“門(mén)檻”設(shè)定問(wèn)題
實(shí)施政府采購(gòu)的范圍，除了要從實(shí)體層次上界定外，還要從采購(gòu)內(nèi)容和數(shù)量層次上界定。因?yàn)閷?shí)行政府采購(gòu)制度，并不意味著納入采購(gòu)范圍實(shí)體的所有采購(gòu)活動(dòng)，都要事無(wú)巨細(xì)的納入政府采購(gòu)制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對(duì)實(shí)體自由靈活采購(gòu)形式的全盤(pán)否定。依世界各國(guó)的政府采購(gòu)管理實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施政府采購(gòu)制度的范圍各有寬窄，但無(wú)論寬和窄，實(shí)施政府采購(gòu)制度后，總是要保留一部分自由采購(gòu)，作為制度內(nèi)采購(gòu)的補(bǔ)充。其原因就在于各個(gè)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范的實(shí)體，在開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，總會(huì)發(fā)生一些零散的、需要相機(jī)抉擇的采購(gòu)，這樣的采購(gòu)是不可能依照規(guī)范化的法定程序?qū)嵤┑?，如果硬是要這樣做，不僅會(huì)造成成本巨大，更重要的是還會(huì)妨礙正常業(yè)務(wù)開(kāi)展，背離實(shí)施政府采購(gòu)制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購(gòu)范圍的實(shí)體之后，還有一個(gè)采購(gòu)內(nèi)容界定和采購(gòu)數(shù)量“門(mén)檻”界限設(shè)置問(wèn)題，借此以廓清制度化采購(gòu)范圍與自由化或非規(guī)范化采購(gòu)范圍的界限。
鑒于這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過(guò)實(shí)施辦法來(lái)明確。實(shí)施辦法如何明確，我們認(rèn)為，在采購(gòu)內(nèi)容的界定上，可通過(guò)制定采購(gòu)目錄來(lái)列出，凡納入采購(gòu)目錄者，為“門(mén)檻”內(nèi)的物品和服務(wù)，必須按采購(gòu)制度規(guī)定依法實(shí)施。在當(dāng)前各地試點(diǎn)中采購(gòu)范圍的界定，多數(shù)采用的是這種辦法。在采購(gòu)數(shù)量范圍界定上，通常是以采購(gòu)價(jià)格量來(lái)界定“門(mén)檻”，達(dá)到了一定價(jià)格量，則進(jìn)入了“門(mén)檻”，就要依采購(gòu)制度規(guī)定，依法采購(gòu)?！伴T(mén)檻”設(shè)置到底應(yīng)當(dāng)有多寬和多高，即哪些內(nèi)容和多大數(shù)額的采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之中，這要依據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情而定，總的說(shuō)來(lái)，要依據(jù)現(xiàn)階段體制改革實(shí)際狀況和需要、中國(guó)市場(chǎng)化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預(yù)算管理、有利于提高財(cái)政資金使用效益、有利于提高各用戶(hù)的工作效率等等原則出發(fā)來(lái)界定。就現(xiàn)階段而言，由于各方面經(jīng)驗(yàn)不足，市場(chǎng)尚不健全，最初的“門(mén)檻”設(shè)定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購(gòu)制度在全國(guó)健康而又順利推行，也利于積累經(jīng)驗(yàn)。
最后值得一提的是，實(shí)施政府采購(gòu)制度，乃是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實(shí)行自由采購(gòu)辦法的缺欠，把財(cái)政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實(shí)現(xiàn)階段，從而完善了支出預(yù)算管理。但這一延伸既不能替代支出實(shí)現(xiàn)的全部管理，也絲毫不能減輕支出實(shí)現(xiàn)管理的其它方面的任務(wù)?？墒窃诋?dāng)前的政府采購(gòu)試點(diǎn)中，由于沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，卻出現(xiàn)了試圖用采購(gòu)制度替代支出預(yù)算管理的傾向。為此，他們把采購(gòu)“門(mén)檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點(diǎn)供應(yīng)、定點(diǎn)“采買(mǎi)”（實(shí)際上是定點(diǎn)取貨）看成是規(guī)范的政府采購(gòu)形式。這樣，不僅可能會(huì)給各個(gè)用戶(hù)，即各個(gè)預(yù)算單位的工作帶來(lái)諸多不便和低效率，而且也有使政府采購(gòu)制度的試點(diǎn)走偏方向的危險(xiǎn)，影響中國(guó)采購(gòu)制度的健康推行。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
界定政府采購(gòu)范圍的依據(jù)
政府采購(gòu)，顧名思義它是以政府為主體的活動(dòng)，只要是政府機(jī)關(guān)的購(gòu)買(mǎi)行為，均應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之列，似乎政府采購(gòu)范圍無(wú)須界定，然而在實(shí)踐中，卻要復(fù)雜得多，這不僅是因?yàn)檎少?gòu)行為不可能事無(wú)巨細(xì)地都納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之內(nèi)，而且政府采購(gòu)也不僅僅是政府機(jī)關(guān)之事，常常涉及其它一些實(shí)體和企業(yè)的采購(gòu)活動(dòng)，也屬政府采購(gòu)性質(zhì)的行為。因此，在實(shí)施政府采購(gòu)制度過(guò)程中，首先就有一個(gè)實(shí)施范圍界定問(wèn)題。
在實(shí)施政府采購(gòu)制度中，什么應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)范圍，什么不能納入政府采購(gòu)范圍，其界定依據(jù)是什么？就理論視角而言，它只能從政府采購(gòu)的內(nèi)涵及其與私人部門(mén)采購(gòu)的區(qū)別點(diǎn)中去尋找。政府采購(gòu)亦稱(chēng)公共采購(gòu)，乃是政府機(jī)關(guān)及公共部門(mén)為開(kāi)展業(yè)務(wù)活動(dòng)，向社會(huì)提供公共物品和公共服務(wù)的需要，用國(guó)家財(cái)政性資金購(gòu)買(mǎi)物品、工程和服務(wù)的行為。政府的這種購(gòu)買(mǎi)行為，它與私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)行為有著極大的區(qū)別，除了主體不同外，還有兩個(gè)基本不同點(diǎn)，那就是購(gòu)買(mǎi)的目的不同和使用的資金性質(zhì)不同。私人部門(mén)購(gòu)買(mǎi)使用的資金，是個(gè)人消費(fèi)基金或私人資本金，其目的是為了滿(mǎn)足個(gè)人消費(fèi)或?yàn)橄蚴袌?chǎng)提供私人物品和取得盈利，而政府購(gòu)買(mǎi)使用的資金，是國(guó)家財(cái)政性資金，其目的是為了提供公共品和公共服務(wù)滿(mǎn)足社會(huì)共同需要。政府部門(mén)采購(gòu)所具有的這兩個(gè)基本特征，就是在社會(huì)諸多采購(gòu)活動(dòng)中，界定政府采購(gòu)范圍的基本依據(jù)，凡同時(shí)具備這兩個(gè)特點(diǎn)的采購(gòu)活動(dòng)，則屬于政府采購(gòu)范圍，不具備或缺少其中任何一個(gè)特征的采購(gòu)活動(dòng)，則不屬于政府采購(gòu)范圍。其所以要同時(shí)具備這兩個(gè)特征，這是因?yàn)槿鄙偃魏我粋€(gè)特征，都會(huì)引起采購(gòu)性質(zhì)的變化，從而不成為政府采購(gòu)。
第一，就提供公共品這一特點(diǎn)而言，它有純公共品與混合品之別，混合品是兼?zhèn)涔财泛退饺似沸再|(zhì)的準(zhǔn)公共品，這種準(zhǔn)公共品的提供，無(wú)需也不應(yīng)當(dāng)完全由政府供給，有的可以在政府授權(quán)下，由私人部門(mén)組織供給。在私人部門(mén)舉辦的情況下，其所需資金和取得方式及性質(zhì)，都隨之發(fā)生變化，私人部門(mén)舉辦混合品供給事業(yè)，所運(yùn)用的資金主要來(lái)自私人投入，雖然它向社會(huì)提供的是公共品或公共服務(wù)，也是為了滿(mǎn)足社會(huì)共同需要，但它對(duì)運(yùn)營(yíng)成本及風(fēng)險(xiǎn)要自行負(fù)責(zé)，從而其公共品和服務(wù)的供給，只能是有償?shù)?，要通過(guò)價(jià)格或收費(fèi)形式收回其成本，就是說(shuō)，他的經(jīng)營(yíng)要按市場(chǎng)法則辦事，其采購(gòu)當(dāng)然不屬于政府采購(gòu)范圍之事。
第二，國(guó)家財(cái)政性資金的使用，也不完全都是為了提供公共品的，有些是用于滿(mǎn)足私人消費(fèi)之目的，比如用于社會(huì)救濟(jì)支出，用于普通高等學(xué)校的獎(jiǎng)學(xué)金、助學(xué)金、困難學(xué)生補(bǔ)助等等，這些雖然使用的是國(guó)家財(cái)政資金，可它使用的目的，并不是了為提供公共物品或公共服務(wù)，其性質(zhì)屬于私人消費(fèi)，并不是政府采購(gòu)行為。
中國(guó)政府采購(gòu)實(shí)體范圍界定的設(shè)想
依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)總的來(lái)說(shuō)，凡是向社會(huì)提供公共物品或公共服務(wù)為目的、而又使用財(cái)政性資金進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)貨物、工程和服務(wù)的行為者，均屬于納入政府采購(gòu)范圍的實(shí)體。然而在中國(guó)當(dāng)前的具體情況下，其界定要復(fù)雜得多，除了政府機(jī)關(guān)及全額預(yù)算撥款的社會(huì)團(tuán)體和政黨組織等，無(wú)疑屬于必須納入政府采購(gòu)范圍內(nèi)之實(shí)體外，以下納入國(guó)家預(yù)算管理的實(shí)體應(yīng)否納入，還需要作些具體分析。
各種事業(yè)單位是否應(yīng)當(dāng)全部納入政府采購(gòu)范圍，從傳統(tǒng)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)視角來(lái)看，它當(dāng)然屬于政府采購(gòu)制度規(guī)范之實(shí)體，然而從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)視角來(lái)判斷則不然。雖然事業(yè)單位所提供的物品或服務(wù)，都具有鮮明的公共性，并且其發(fā)展和運(yùn)營(yíng)也離不開(kāi)國(guó)家的財(cái)政的支持，具備納入政府采購(gòu)范圍的兩條標(biāo)準(zhǔn)，但由于事業(yè)部門(mén)提供的物品或服務(wù)，并不是純公共品，而是兼?zhèn)涔财放c私人品雙重性格的混合品或稱(chēng)準(zhǔn)公共品，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下，它可有兩類(lèi)：一類(lèi)只能由政府組織供給；一類(lèi)并不一定要政府實(shí)施，它可以在政府財(cái)政支持下，通過(guò)授予特許權(quán)，由民間組織供給，并由其自負(fù)其責(zé)和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。由政府直接組織供給的，當(dāng)然屬于政府采購(gòu)規(guī)范之列，而由民間組織供給的事業(yè)，由于要對(duì)成本回收自負(fù)其責(zé)、自擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，它就必然要走上企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路，依市場(chǎng)規(guī)律辦事，其采購(gòu)行為當(dāng)然也就不應(yīng)當(dāng)受政府行政性控制，不屬于政府采購(gòu)制度規(guī)范范圍之事。這一點(diǎn)也是國(guó)際通常的做法，比如即將回歸的澳門(mén)，它們的公共事業(yè)就很少納入政府采購(gòu)范圍，大多是以政府授予特許權(quán)形式交由民間去舉辦。這些民營(yíng)化的事業(yè)實(shí)體也就不再列入政府采購(gòu)范圍。
就我國(guó)當(dāng)前具體情況而言，隨著事業(yè)改革的深化，出現(xiàn)許多自收自支的國(guó)家預(yù)算管理的事業(yè)單位，也出現(xiàn)了許多走向自負(fù)盈虧的企業(yè)化經(jīng)營(yíng)道路而又依然納入預(yù)算管理的事業(yè)單位。面對(duì)這種復(fù)雜情況。在界定政府采購(gòu)范圍時(shí)，是不可籠統(tǒng)的將所有的事業(yè)單位，都劃入政府采購(gòu)范圍之內(nèi)，也不可以用是否屬于國(guó)家預(yù)算管理的事業(yè)單位這樣的概念來(lái)界定。我們認(rèn)為劃入政府采購(gòu)范圍的事業(yè)，只能限于依靠國(guó)家預(yù)算全額撥款，和實(shí)行收支兩條線(xiàn)管理的事業(yè)實(shí)體。
國(guó)有企業(yè)是否都應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。對(duì)此有兩種截然不同的意見(jiàn)，有的認(rèn)為要納入，有的認(rèn)為不應(yīng)納入。從中國(guó)國(guó)有經(jīng)濟(jì)的具體情況來(lái)看，在國(guó)有企業(yè)這個(gè)問(wèn)題上，不能簡(jiǎn)單的套搬西方概念，也不應(yīng)籠統(tǒng)的說(shuō)納入或不應(yīng)當(dāng)納入，而要作具體分析。中國(guó)的國(guó)有企業(yè)按其經(jīng)營(yíng)性質(zhì)劃分有兩大類(lèi)：一類(lèi)是非盈利性的公共性企業(yè)；一類(lèi)是以盈利為目的經(jīng)營(yíng)性企業(yè)。前一類(lèi)企業(yè)的發(fā)展靠國(guó)家財(cái)政投入來(lái)維持，所提供的物品和服務(wù)是為滿(mǎn)足社會(huì)公共需要的公共物品和公共服務(wù)，故這類(lèi)企業(yè)應(yīng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之內(nèi)。后一類(lèi)企業(yè)，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下，雖然它與保障人民生活和公有經(jīng)濟(jì)占國(guó)民經(jīng)濟(jì)的主體地位息息相關(guān)，但它不能靠行政手段和行政配置來(lái)實(shí)現(xiàn)，只有依市場(chǎng)法則辦事，以追求盈利最大化為目標(biāo)，依市場(chǎng)信號(hào)配置其資源，方能保障其健康發(fā)展，為此就必須將經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)全面納入市場(chǎng)軌道。使其成為自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧、自我發(fā)展、自我約束的參加市場(chǎng)平等競(jìng)爭(zhēng)的獨(dú)立經(jīng)濟(jì)實(shí)體。而要實(shí)現(xiàn)這一改革目標(biāo)，首要的前提條件，就是要實(shí)現(xiàn)政企分開(kāi)改革，消除政府對(duì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)的直接行政干預(yù)。這一點(diǎn)已是人們的共識(shí)，故不再贅述。既然我們改革目標(biāo)是要使經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)的日常經(jīng)營(yíng)不受行政直接干預(yù)，真正成為自主經(jīng)營(yíng)、依市場(chǎng)法則辦事的經(jīng)營(yíng)實(shí)體，它理所當(dāng)然的就不應(yīng)納入政府采購(gòu)范圍。因?yàn)?，?shí)行政府采購(gòu)制度，其根本目的是在于加強(qiáng)預(yù)算支出的管理和控制，對(duì)運(yùn)用國(guó)家財(cái)政性資金進(jìn)行購(gòu)買(mǎi)的行為，實(shí)施嚴(yán)格的管理和約束，這本是一種行政性的直接干預(yù)和控制，把經(jīng)營(yíng)性國(guó)有企業(yè)也納入政府采購(gòu)制度控制之中，就不可避免的會(huì)把政府的行政性直接干預(yù)，通過(guò)實(shí)施政府采購(gòu)管理，又重新引回到企業(yè)，這顯然是政企分開(kāi)改革目標(biāo)相背離的。
基于上面的分析，看來(lái)納入中國(guó)政府采購(gòu)制度范圍的實(shí)體，可做如下歸結(jié)：即各級(jí)國(guó)家機(jī)關(guān)的政黨組織、以及政府直接管理和控制而又主要靠財(cái)政撥款來(lái)維持其運(yùn)營(yíng)的事業(yè)單位和純公共性企業(yè)等實(shí)體。
采購(gòu)“門(mén)檻”設(shè)定問(wèn)題
實(shí)施政府采購(gòu)的范圍，除了要從實(shí)體層次上界定外，還要從采購(gòu)內(nèi)容和數(shù)量層次上界定。因?yàn)閷?shí)行政府采購(gòu)制度，并不意味著納入采購(gòu)范圍實(shí)體的所有采購(gòu)活動(dòng)，都要事無(wú)巨細(xì)的納入政府采購(gòu)制度規(guī)范和控制之中，即并不意味著對(duì)實(shí)體自由靈活采購(gòu)形式的全盤(pán)否定。依世界各國(guó)的政府采購(gòu)管理實(shí)踐來(lái)看，實(shí)施政府采購(gòu)制度的范圍各有寬窄，但無(wú)論寬和窄，實(shí)施政府采購(gòu)制度后，總是要保留一部分自由采購(gòu)，作為制度內(nèi)采購(gòu)的補(bǔ)充。其原因就在于各個(gè)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范的實(shí)體，在開(kāi)發(fā)業(yè)務(wù)活動(dòng)中，總會(huì)發(fā)生一些零散的、需要相機(jī)抉擇的采購(gòu)，這樣的采購(gòu)是不可能依照規(guī)范化的法定程序?qū)嵤┑?，如果硬是要這樣做，不僅會(huì)造成成本巨大，更重要的是還會(huì)妨礙正常業(yè)務(wù)開(kāi)展，背離實(shí)施政府采購(gòu)制度的初衷。因此，在確定了納入政府采購(gòu)范圍的實(shí)體之后，還有一個(gè)采購(gòu)內(nèi)容界定和采購(gòu)數(shù)量“門(mén)檻”界限設(shè)置問(wèn)題，借此以廓清制度化采購(gòu)范圍與自由化或非規(guī)范化采購(gòu)范圍的界限。
鑒于這個(gè)問(wèn)題的復(fù)雜性，其界限在立法中只能做原則規(guī)定，其具體劃分可通過(guò)實(shí)施辦法來(lái)明確。實(shí)施辦法如何明確，我們認(rèn)為，在采購(gòu)內(nèi)容的界定上，可通過(guò)制定采購(gòu)目錄來(lái)列出，凡納入采購(gòu)目錄者，為“門(mén)檻”內(nèi)的物品和服務(wù)，必須按采購(gòu)制度規(guī)定依法實(shí)施。在當(dāng)前各地試點(diǎn)中采購(gòu)范圍的界定，多數(shù)采用的是這種辦法。在采購(gòu)數(shù)量范圍界定上，通常是以采購(gòu)價(jià)格量來(lái)界定“門(mén)檻”，達(dá)到了一定價(jià)格量，則進(jìn)入了“門(mén)檻”，就要依采購(gòu)制度規(guī)定，依法采購(gòu)?！伴T(mén)檻”設(shè)置到底應(yīng)當(dāng)有多寬和多高，即哪些內(nèi)容和多大數(shù)額的采購(gòu)，應(yīng)當(dāng)納入政府采購(gòu)制度規(guī)范之中，這要依據(jù)中國(guó)的具體國(guó)情而定，總的說(shuō)來(lái)，要依據(jù)現(xiàn)階段體制改革實(shí)際狀況和需要、中國(guó)市場(chǎng)化程度、政府的政策意圖、以及有利于改善支出預(yù)算管理、有利于提高財(cái)政資金使用效益、有利于提高各用戶(hù)的工作效率等等原則出發(fā)來(lái)界定。就現(xiàn)階段而言，由于各方面經(jīng)驗(yàn)不足，市場(chǎng)尚不健全，最初的“門(mén)檻”設(shè)定，宜窄不宜寬，宜高不宜低。這樣，既便于政府采購(gòu)制度在全國(guó)健康而又順利推行，也利于積累經(jīng)驗(yàn)。
最后值得一提的是，實(shí)施政府采購(gòu)制度，乃是加強(qiáng)財(cái)政支出管理的一種有效措施，它利于克服傳統(tǒng)的把資金撥給各使用單位實(shí)行自由采購(gòu)辦法的缺欠，把財(cái)政支出管理從分配環(huán)節(jié)，下伸到支出實(shí)現(xiàn)階段，從而完善了支出預(yù)算管理。但這一延伸既不能替代支出實(shí)現(xiàn)的全部管理，也絲毫不能減輕支出實(shí)現(xiàn)管理的其它方面的任務(wù)?？墒窃诋?dāng)前的政府采購(gòu)試點(diǎn)中，由于沒(méi)有經(jīng)驗(yàn)，卻出現(xiàn)了試圖用采購(gòu)制度替代支出預(yù)算管理的傾向。為此，他們把采購(gòu)“門(mén)檻”界越定越低，以至低到人民幣500元為界。加之，在方式方法上，又將定點(diǎn)供應(yīng)、定點(diǎn)“采買(mǎi)”（實(shí)際上是定點(diǎn)取貨）看成是規(guī)范的政府采購(gòu)形式。這樣，不僅可能會(huì)給各個(gè)用戶(hù)，即各個(gè)預(yù)算單位的工作帶來(lái)諸多不便和低效率，而且也有使政府采購(gòu)制度的試點(diǎn)走偏方向的危險(xiǎn)，影響中國(guó)采購(gòu)制度的健康推行。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)網(wǎng)
