招標(biāo)實踐中不同評標(biāo)方法的研究
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發(fā)布日期：2010年11月10日
招標(biāo)的屬性是競爭，它的核心是公平正義。為保證招標(biāo)投標(biāo)的公平、公正，招標(biāo)人必須在編制招標(biāo)文件中列明評標(biāo)的標(biāo)準(zhǔn)和方法，以便使各潛在投標(biāo)人知道這些標(biāo)準(zhǔn)和方法，考慮如何進(jìn)行投標(biāo)，最終獲得成功。招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在編制招標(biāo)文件時選用適當(dāng)?shù)脑u標(biāo)辦法，設(shè)計科學(xué)的評標(biāo)細(xì)則對于招標(biāo)結(jié)果的公正至關(guān)重要。
一、評標(biāo)方法的法源基礎(chǔ)
1、評標(biāo)辦法在國家和省部法律法規(guī)中的法源表述
國家招標(biāo)投標(biāo)法第四十一條規(guī)定，“中標(biāo)人的投標(biāo)應(yīng)當(dāng)符合下列條件之一：
（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；
（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外?！?/DIV>
（一）能夠最大限度地滿足招標(biāo)文件中規(guī)定的各項綜合評價標(biāo)準(zhǔn)；
（二）能夠滿足招標(biāo)文件的實質(zhì)性要求，并且經(jīng)評審的投標(biāo)價格最低；但是投標(biāo)價格低于成本的除外?！?/DIV>
上述條件體現(xiàn)了公平交易中要約的底線原則——物美價廉。如果說，第一條體現(xiàn)了采購的“物美”，第二條則體現(xiàn)了采購的“價廉”。
為了加強(qiáng)對本行業(yè)招投標(biāo)的監(jiān)督管理，根據(jù)國務(wù)院的分工，工業(yè)、水利、交通、鐵道、民航、信息產(chǎn)業(yè)以及建設(shè)部、原外經(jīng)貿(mào)等部委根據(jù)國家招標(biāo)投標(biāo)法的上述規(guī)定分別發(fā)布了相應(yīng)的部門條例。其中，2001年7月5日原國家計委等七部委聯(lián)合發(fā)布了12號令《評標(biāo)委員會和評標(biāo)方法暫行規(guī)定》。該規(guī)定是各行業(yè)共同遵守的評標(biāo)方法的通則。
該辦法規(guī)定了評標(biāo)過程的基本程序：準(zhǔn)備、初步評審、詳細(xì)評審三個階段。第二十九條明確了三類評標(biāo)方法：包括經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、綜合評估法或者法律、行政法規(guī)允許的其它評標(biāo)方法。在該辦法規(guī)定的上述三種評標(biāo)方法的基礎(chǔ)上，各部委根據(jù)行業(yè)特點(diǎn)又頒布的一些具體規(guī)定。如國家交通部針對公路工程勘察設(shè)計、施工、施工監(jiān)理，水運(yùn)工程機(jī)電設(shè)備、施工、勘察設(shè)計招投標(biāo)管理頒布的部門規(guī)章中對評標(biāo)辦法的適用范圍分別作了界定。地方交通管理部門根據(jù)上述法規(guī)頒布相應(yīng)的實施細(xì)則，使其更具有可操作性。
2、評標(biāo)方法的分類和適用原則
在七部委12號令中，將評標(biāo)辦法分為三類，各部委據(jù)此衍生其他各種辦法詳見表1。
表1：
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各部（?。┯嘘P(guān)法規(guī)（細(xì)則）規(guī)定的評標(biāo)辦法 |
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1 |
建設(shè)部 |
綜合評估法、經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、法律法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法。 |
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2 |
商務(wù)部 |
經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法、綜合評標(biāo)法（打分法）。 |
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3 |
交通部 |
綜合評價方法、合理低價法、最低評標(biāo)價法、綜合評估法和雙信封評標(biāo)法以及法律、法規(guī)允許的其他評標(biāo)方法，固定標(biāo)價評分法、技術(shù)評分合理標(biāo)價法、計分法和綜合評議法。 |
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4 |
水利部 |
綜合評分法、綜合最低評標(biāo)價法、合理最低投標(biāo)價法、綜合評議法及兩階段評標(biāo)法。 |
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5 |
信息產(chǎn)業(yè)部 |
最低投標(biāo)價中標(biāo)法、 綜合評分法。 |
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6 |
鐵道部 |
最低評標(biāo)價法、綜合評分法、合理最低投標(biāo)價法。 |
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7 |
山西省 |
綜合因素評標(biāo)法、兩段式評標(biāo)法、不設(shè)標(biāo)底評標(biāo)法。工程量清單或費(fèi)率招標(biāo)，經(jīng)評審的最低投標(biāo)價法。 |
上述評標(biāo)方法名目繁多，但究其實質(zhì)可歸納為兩類：即以貨幣為單位對投標(biāo)文件評審“價格”，或以分值為單位對投標(biāo)文件評審“分值”。以分值為單位的評標(biāo)辦法可以是百分制，也可以是更模糊的相對打分排隊法等評價。
一般來講，對于相對簡單或技術(shù)規(guī)格、性能、制作工藝統(tǒng)一的標(biāo)的物多采用第一類評標(biāo)辦法；相對復(fù)雜的標(biāo)的物采用第二類方法。在機(jī)電設(shè)備國際招標(biāo)中，需要使用第二種方法須向商務(wù)部備案。在招標(biāo)實踐中，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)根據(jù)招標(biāo)標(biāo)的物的實際情況，按照施工、貨物、服務(wù)不同類別，根據(jù)委托方的資金狀況、標(biāo)的使用目的、人員水平、管理水平等綜合因素劃分具體分項的內(nèi)容、打分標(biāo)準(zhǔn)和權(quán)值，使其盡可能體現(xiàn)科學(xué)、公平和公正的原則，真正把最優(yōu)秀的投標(biāo)人推薦給招標(biāo)人，這項工作體現(xiàn)了招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的工作質(zhì)量和水平。
在工商領(lǐng)域，有關(guān)規(guī)定還對初步審核、資格評審、商務(wù)評審、技術(shù)評審以及綜合評審的內(nèi)容都作了明確的規(guī)定，如表2所示：
表2：
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序號 |
初步審核內(nèi)容 |
資格評審 |
商務(wù)評審 |
技術(shù)評審 |
綜合評審
或價格比較 |
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1 |
投標(biāo)競爭性 |
投標(biāo)人經(jīng)營范圍 |
供貨范圍 |
基本要求 |
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2 |
投標(biāo)保證金有效性 |
投標(biāo)文件有效性 |
交貨時間 |
主要技術(shù)指標(biāo) |
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3 |
是否低于成本價 |
投標(biāo)人資格文件 |
交貨地點(diǎn) |
一般技術(shù)指標(biāo) |
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4 |
不能接受條件 |
投標(biāo)貨物資格文件 |
付款條件和方式 |
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5 |
其他 |
投標(biāo)文件有效期 |
質(zhì)量保證和售后服務(wù) |
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6 |
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投標(biāo)人法人代表授權(quán)書 |
適用法律和仲裁 |
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7 |
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制造商授書 |
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8 |
結(jié)論 |
結(jié)論 |
結(jié)論 |
結(jié)論 |
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表2中技術(shù)指標(biāo)的內(nèi)容由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在設(shè)計部門提供的供貨清單基礎(chǔ)上整理分類，制作成制造廠商可以投標(biāo)的格式文件。比如閥門類規(guī)格型號繁雜，制造商不可能生產(chǎn)所有閥門，只有把閘閥、碟閥、截至閥等或高壓、低壓閥門按照制造廠生產(chǎn)的類別分開列表投標(biāo)，投標(biāo)人才能投標(biāo)，評標(biāo)專家才能同類比較便于評標(biāo)。在技術(shù)條件中，代理機(jī)構(gòu)還要合理設(shè)置帶※號項目，即一票否決的關(guān)鍵指標(biāo)，以保證貨物的基本質(zhì)量要求。
《招標(biāo)投標(biāo)法》是一部程序法。有關(guān)法規(guī)規(guī)定的程序把住了各種不正當(dāng)?shù)母偁帲钄嗔瞬簧龠`規(guī)交易行為，從而保證了招標(biāo)結(jié)果的公平、公正。該法同時規(guī)定了政府有關(guān)部門執(zhí)法監(jiān)督的職責(zé)以及招標(biāo)投標(biāo)活動相關(guān)當(dāng)事人和部門的法律責(zé)任。在這個意義上說，《招標(biāo)投標(biāo)法》也是實體法。
對一些事關(guān)國家利益和公眾利益的特定項目，國家通過法律依法強(qiáng)制實行招標(biāo)采購，體現(xiàn)了《招標(biāo)投標(biāo)法》的公法性質(zhì)；但這種采購形式的最終目的是簽訂一個民事合同（包括行政合同），合同行為是民事活動，民事行為強(qiáng)調(diào)平等自愿和意思自治。在這個意義上講，國家《招標(biāo)投標(biāo)法》也屬于私法。
明確《招標(biāo)投標(biāo)法》上述法律特征對于科學(xué)合理制定評標(biāo)辦法有重要意義。
二、現(xiàn)有不同評標(biāo)辦法的檢討
1、建設(shè)工程項目招標(biāo)評標(biāo)辦法的特點(diǎn)
我國的招投標(biāo)制度最早是于1979年在建筑行業(yè)試行的，并于1984年由建設(shè)部頒布了國內(nèi)第一部關(guān)于招標(biāo)投標(biāo)的行政法規(guī)《建設(shè)工程招標(biāo)投標(biāo)暫行規(guī)定》。迄今為止，建設(shè)部已頒發(fā)了規(guī)范有關(guān)項目勘探設(shè)計、施工、貨物、工程設(shè)計、房屋建筑和市政工程招投標(biāo)的行政法規(guī)及其資質(zhì)管理辦法共六部規(guī)章，各省市也陸續(xù)頒發(fā)了相應(yīng)的地方管理辦法和實施細(xì)則。在這些行政法規(guī)和實施細(xì)則中都對評標(biāo)辦法做出明確規(guī)定。建設(shè)行業(yè)評標(biāo)辦法的特點(diǎn)是系統(tǒng)、全面、詳細(xì)、剛性化。
系統(tǒng)是指在建設(shè)工程所有領(lǐng)域：勘探、設(shè)計、施工、監(jiān)理、相關(guān)貨物、材料的招標(biāo)投標(biāo)管理辦法中對評標(biāo)辦法都有規(guī)定；
全面表現(xiàn)在每一個領(lǐng)域，其評標(biāo)辦法考慮都周到，如有標(biāo)底、無標(biāo)底、簡單項目、復(fù)雜項目都有規(guī)定；
詳細(xì)表現(xiàn)在對于施工等評標(biāo)辦法不僅有標(biāo)準(zhǔn)要求，還有得分分值，每一個小項的得分都有規(guī)定，如施工組織措施共30分，有8項要求，其中，材料供應(yīng)合理安排0—2分等；
剛性化表現(xiàn)在在這些規(guī)定面前，評委的自由度較小。在某部門推行的工程量清單評標(biāo)軟件操作系統(tǒng)中，評委的作用是確認(rèn)原始數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確，輸入計算機(jī)后隨即就出示中標(biāo)人。這些辦法主要是針對房屋和其它建筑施工招標(biāo)考慮的，由于建筑施工行業(yè)存在大量不規(guī)范的行為，因此評標(biāo)辦法的剛性化阻斷了不少違規(guī)交易，對遏制腐敗起到一定作用。但是對于大型復(fù)雜建筑工程、裝飾工程如果機(jī)械地套用這類剛性化的評標(biāo)辦法評標(biāo)就值得商榷。
2、機(jī)電設(shè)備國際招標(biāo)評標(biāo)辦法的特點(diǎn)
機(jī)電設(shè)備招投標(biāo)工作是原外經(jīng)貿(mào)部（現(xiàn)商務(wù)部）機(jī)電產(chǎn)品進(jìn)口許可行政管理的一個環(huán)節(jié)。機(jī)電產(chǎn)品國際招標(biāo)管理辦法包括其評標(biāo)辦法是招投標(biāo)行業(yè)公認(rèn)的比較規(guī)范、嚴(yán)密、科學(xué)的行政法規(guī)，商務(wù)部有關(guān)招投標(biāo)管理的法規(guī)只有兩部，一部是招投標(biāo)管理辦法，另一部是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資質(zhì)管理辦法。該辦法運(yùn)用網(wǎng)絡(luò)手段在規(guī)范招標(biāo)程序的同時注重對招標(biāo)結(jié)果的管理。其評標(biāo)辦法規(guī)定了評標(biāo)的步驟：資格審查、商務(wù)評審、技術(shù)評審、價格評審依次進(jìn)行。上一個環(huán)節(jié)不合格不得進(jìn)入下一個環(huán)節(jié)。評標(biāo)方法一般采用最低評標(biāo)價的方法評標(biāo)。該辦法還規(guī)定了評審價的計算的方法，在技術(shù)條件上設(shè)置了必要的帶※號項目，以保證產(chǎn)品的質(zhì)量。機(jī)電設(shè)備招標(biāo)考慮設(shè)計預(yù)算但不設(shè)標(biāo)底。這個辦法很適合對單臺套的設(shè)備評標(biāo)。對于大型成套復(fù)雜項目，因為其影響因素復(fù)雜，目前商務(wù)部試行綜合評價法，用分項打分的辦法對大型復(fù)雜的進(jìn)口機(jī)電產(chǎn)品評標(biāo)。為防止違規(guī)招標(biāo)，商務(wù)部要求對采用綜合評價法的招標(biāo)項目實行備案制
3、其他招標(biāo)評標(biāo)辦法的特點(diǎn)
原國家經(jīng)貿(mào)委負(fù)責(zé)工商領(lǐng)域固定資產(chǎn)的招投標(biāo)管理，曾組織國內(nèi)專家起草了以設(shè)備及其有關(guān)服務(wù)為標(biāo)的物的招標(biāo)文件范本。該套范本有三種不同類型的招標(biāo)文件范本組成，適用于不同的采購對象（標(biāo)的物）。第一本為單機(jī)設(shè)備采購、第二本為成套設(shè)備采購、第三本為大型成套設(shè)備及安裝采購。每個版本都針對性的規(guī)定了相應(yīng)的評標(biāo)辦法。其中考慮到大型成套項目的復(fù)雜性，大型成套項目可采用兩步法評標(biāo)，第一步招標(biāo)統(tǒng)一技術(shù)方案，在統(tǒng)一技術(shù)條件方案的基礎(chǔ)上，第二部進(jìn)行商務(wù)和價格招標(biāo)，交通部、鐵道部、水利部信息產(chǎn)業(yè)部等行業(yè)的管理辦法中規(guī)定了雙信封法，這個辦法在評標(biāo)時要求投標(biāo)人把技術(shù)部分裝在一個信封首先評審，通過后再對第二個信封中的商務(wù)條件和報價進(jìn)行評審。在招標(biāo)實踐中，對于大型項目的評標(biāo)一般采用綜合評估法。制定評標(biāo)辦法的關(guān)鍵是分項應(yīng)合理、科學(xué)，分值、權(quán)值考慮周到。有些特別復(fù)雜的項目，分值、權(quán)值難以確定，可以考慮采用“模糊”計分法，即每個單項設(shè)為0、1、2三個檔次，“模糊”計分：投標(biāo)文件分項內(nèi)容達(dá)不到招標(biāo)文件相應(yīng)要求的定為0分，滿足要求的定為1分，超過要求的定為2分。其中價格標(biāo)準(zhǔn)按照所有投標(biāo)人的平均價為標(biāo)書基準(zhǔn)（去掉最高、最低分），之后，每個評委各項的評分總計，所有評委總分合計，分值高的投標(biāo)人列為中標(biāo)候選人。在制定諸如大型成套項目、工程設(shè)計、監(jiān)理等智力因素較多的評標(biāo)中采用這種模糊的評標(biāo)辦法比固定權(quán)值評審辦法可以盡可能減少失誤，保證評標(biāo)結(jié)果的公正。
三、設(shè)計制定評標(biāo)辦法應(yīng)注意的若干問題
1、正確處理項目法人負(fù)責(zé)制和評標(biāo)辦法剛性化的矛盾
眾所周知，我國從上世紀(jì)末在工程建設(shè)項目上開始實行項目法人負(fù)責(zé)制、資本金制、招標(biāo)投標(biāo)制、工程監(jiān)理制等一系列現(xiàn)代管理制度，控制資金、質(zhì)量、進(jìn)度，實行安全管理、合同管理和信息管理，即工程建設(shè)中的“三控三管理”，此項制度取得了顯著成效。
根據(jù)責(zé)、權(quán)、利統(tǒng)一的原則，在招標(biāo)實踐中必須尊重項目法人的意見，如果處理不當(dāng)，評標(biāo)辦法的剛性化不能保證招標(biāo)的結(jié)果實現(xiàn)項目法人的正確意見，又不承擔(dān)相應(yīng)的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，顯然違背了招標(biāo)的初衷。這就要求招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在招標(biāo)前對項目法人進(jìn)行全面的考察，根據(jù)項目的特點(diǎn)，在不違背有關(guān)程序規(guī)定的基礎(chǔ)上對分項指標(biāo)和權(quán)值作適當(dāng)?shù)恼{(diào)整，如在設(shè)計招標(biāo)中報價的分值不能過高，在已經(jīng)投產(chǎn)的項目上，二期工程的招標(biāo)就必須考慮備品、備件和售后服務(wù)的因素。即使如此，評標(biāo)辦法也必須留有適當(dāng)?shù)挠嗟?。如《中國招?biāo)》2007年3-5期刊登了一篇文章名為《招標(biāo)文件和實踐必然要求沖突怎解決》，該文反映一個政府采購網(wǎng)絡(luò)集成項目，評標(biāo)委員會根據(jù)招標(biāo)文件授權(quán)決定的第一名無法簽訂合同，因為中標(biāo)人沒有入網(wǎng)證。招標(biāo)文件對此無規(guī)定，中標(biāo)人認(rèn)為其中標(biāo)通知書有法律效力。招標(biāo)人不能簽訂合同左右為難，工程一拖再拖，無人承擔(dān)項目法人的經(jīng)濟(jì)損失。因此，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)在取得定標(biāo)的授權(quán)后必須慎用，在這個案例中，招標(biāo)人有過錯，但主要責(zé)任在招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，發(fā)現(xiàn)的問題正是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)應(yīng)提供咨詢服務(wù)的環(huán)節(jié)。
當(dāng)然，在注意一種傾向的同時也必須考慮另外一種傾向，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)無原則遷就少數(shù)招標(biāo)人錯誤的意見，甚至協(xié)助招標(biāo)人串標(biāo)違規(guī)違紀(jì)，這是招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)工作人員職業(yè)道德的底線。
2、合理確定評標(biāo)專家的評標(biāo)自由度
制定科學(xué)、合理的評標(biāo)辦法，抽取和選取稱職的評標(biāo)專家是保證招標(biāo)成功的關(guān)鍵。同規(guī)定評標(biāo)辦法相對應(yīng)，各部門有關(guān)規(guī)定對評標(biāo)專家的確定和資格要求都有明確的規(guī)定。有些特定項目必須從政府指定的專家?guī)斐槿＜?。但是?yīng)該注意，隨機(jī)抽取的評標(biāo)專家只有在專家?guī)鞂＜胰藬?shù)充足、專業(yè)齊全、質(zhì)量可靠的條件下才能保證評標(biāo)質(zhì)量。對專家選取的辦法應(yīng)根據(jù)項目情況靈活處理。必須保證參加評標(biāo)委員會的專家具備評標(biāo)要求的特定的專業(yè)知識，而不是只有頭銜沒有特定專業(yè)工作經(jīng)驗的人。
在評標(biāo)辦法中，應(yīng)該給評審專家留有充足的智力咨詢的空間，即使在房屋建筑施工項目的評標(biāo)中，專家對投標(biāo)文件某些條文的真?zhèn)舞b別，施工企業(yè)的信用等都能提供非常有益的意見。在大型成套復(fù)雜的工程建設(shè)項目評標(biāo)辦法的選用和制定中，更要注意給評標(biāo)專家留有足夠的自由度，要充分信任和發(fā)揮專家的專業(yè)技術(shù)水平。因為評標(biāo)的過程就是招標(biāo)項目專業(yè)咨詢論證的過程，它是一項智力活動。一般來講，隨著對評標(biāo)辦法剛性約束的弱化，對評標(biāo)專家的專業(yè)水平和職業(yè)道德的要求就越高。除了開標(biāo)現(xiàn)場結(jié)束后的評價外，招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)還應(yīng)在項目建成后回訪招標(biāo)人，通過項目運(yùn)行實踐對當(dāng)時的評標(biāo)專家進(jìn)行評價和管理。
3、對必須進(jìn)有形建筑市場的項目進(jìn)行科學(xué)的界定
有形建筑市場是建筑行業(yè)招投標(biāo)管理的一個特色，它的成立對規(guī)范建筑行業(yè)的招投標(biāo)活動起到積極的作用。目前，有關(guān)規(guī)定要求，凡是房屋建筑和裝飾項目必須進(jìn)入有形建設(shè)市場。有形建設(shè)市場開標(biāo)評標(biāo)有既定的程序，在開標(biāo)前三天公示欄標(biāo)價，開標(biāo)后以抽簽方式合成標(biāo)底，一般半天或2個小時當(dāng)場宣布中標(biāo)單位。這種辦法適合房屋建設(shè)施工項目的招標(biāo)，對于大型工程建設(shè)項目如展覽館、博物館、體育館等公共建筑施工，對帶有局域網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)的寫字樓裝飾項目的評標(biāo)，需要廣泛聽取評標(biāo)專家的意見，而在有形市場按照現(xiàn)行辦法評標(biāo)我們認(rèn)為難以考慮周全。此外，即在有形建筑市場進(jìn)行的招標(biāo)項目有一定的適用范圍，而且現(xiàn)場監(jiān)督也僅是政府監(jiān)督的一種形式。有形建設(shè)市場和政府招標(biāo)辦屬一個系統(tǒng)，如果政府在這種管理體制下難以對市場進(jìn)行有效的監(jiān)督，在有形市場要現(xiàn)場決標(biāo)又不承擔(dān)萬一項目失敗的經(jīng)濟(jì)責(zé)任，會對工程建設(shè)項目法人負(fù)責(zé)制產(chǎn)生消極影響。
來源：《中國招標(biāo)投標(biāo)》
