當(dāng)前政府采購管理中亟須解決的幾個(gè)問題
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發(fā)布日期：2010年11月23日
建立科學(xué)的政府采購制度體系和管理體制是實(shí)現(xiàn)政府采購公開、公平、公正的重要保障。目前我國政府采購工作已步入全面推進(jìn)階段，政府采購監(jiān)管力度在不斷加強(qiáng)，但在實(shí)踐中也存在著一些亟須解決的問題。
目標(biāo)管理有悖初衷
目標(biāo)管理是政府采購管理的核心內(nèi)容之一。我國政府采購制度實(shí)施的初衷是實(shí)現(xiàn)集中采購，即將過去分散于各部門的公共購買行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)或幾個(gè)部門集中采購的行為，這種支出管理格局的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容，一是購買主體的轉(zhuǎn)換，二是購買行為的集中化。購買主體的轉(zhuǎn)換即由過去多個(gè)購買主體轉(zhuǎn)換為一個(gè)或幾個(gè)購買主體。但從目前實(shí)踐情況看，這種轉(zhuǎn)變并不徹底，政府采購活動(dòng)的執(zhí)行主體仍是多元化的，集中化實(shí)現(xiàn)程度還不是很高，有悖于目標(biāo)管理的初衷。
管理體制不夠順暢
政府采購是公共支出管理的一種實(shí)現(xiàn)形式，與部門預(yù)算、國庫集中支付共同構(gòu)成公共支出管理改革的三架馬車，目前部門預(yù)算、國庫集中支付基本在相同的管理體制下運(yùn)行，而政府采購管理體制卻在全國呈現(xiàn)出五花八門的格局。以省級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置為例，有同時(shí)設(shè)立2個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)、分別隸屬于不同部門的，如江蘇??；有集中采購機(jī)構(gòu)隸屬省政府的，如山西??；有隸屬于省政府辦公廳的，如內(nèi)蒙古自治區(qū)；有隸屬財(cái)政部門的，如安徽??；有隸屬國資委的，如北京市；有隸屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的，如山東?。挥须`屬于商務(wù)廳的，如海南??；有隸屬于成套設(shè)備局的，如云南??；有直接委托中介機(jī)構(gòu)的，如河南省等等。這種體制格局潛在著4方面的弊端：一是宏觀上無“一盤棋”管理基礎(chǔ)，不利于形成制度整體推進(jìn)的合力。二是微觀上無相對(duì)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，不利于建立統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)。三是不利于建立協(xié)同的信息資源和操作平臺(tái)。四是不利于實(shí)施GPA加入談判。我國加入GPA的談判正在進(jìn)行中，但不同的管理體制制度，不利于談判措施的制定。
制度管理相對(duì)滯后
政府采購制度實(shí)施以來，存在著運(yùn)行超前、制度滯后的狀況?！墩少彿ā纷鳛檎少徶贫葘?shí)施的實(shí)體法，只規(guī)定了采購各當(dāng)事人的一些基本權(quán)利義務(wù)和程序，對(duì)具體執(zhí)行雖制定了法規(guī)，但仍難以滿足采購活動(dòng)需求。一是《政府采購法》沒有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，在遇到具體問題時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)無法律手段或有法律規(guī)定但操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致采購活動(dòng)中對(duì)許多問題的解決無法可依。二是許多采購操作缺乏制度規(guī)范，如競(jìng)爭(zhēng)性談判采購、詢價(jià)采購、單一來源采購的操作規(guī)程，供應(yīng)商質(zhì)疑處理，供應(yīng)商誠信管理及對(duì)采購人的違規(guī)處罰等。三是已有的制度存在著相互銜接不暢、指導(dǎo)性不強(qiáng)、相互矛盾等問題。如《政府采購法》對(duì)不同采購方式的適用條件作了具體規(guī)定，其中除單一來源采購方式外，其他采購方式都要求參與采購活動(dòng)的合格供商達(dá)到3家以上，但實(shí)際中往往會(huì)出現(xiàn)2個(gè)合格供應(yīng)商參與采購活動(dòng)的情況，造成實(shí)際操作中無所適從的局面。四是一些政府采購政策缺乏具體的落實(shí)措施，如政府采購支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等尚缺乏具體支持辦法和措施。
執(zhí)行管理有所缺失
執(zhí)行管理是政府采購活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前政府采購工作中急需加強(qiáng)的重要工作。政府采購是一個(gè)很長(zhǎng)的鏈條，包括政府采購預(yù)算編制、計(jì)劃審批、采購執(zhí)行、采購監(jiān)管、資金支付和項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)。目前政府采購各環(huán)節(jié)之間的執(zhí)行管理尚未有機(jī)銜接，導(dǎo)致政府采購工作很難整體推進(jìn)。比如，政府采購預(yù)算管理不實(shí)不細(xì)，造成采購預(yù)算與采購計(jì)劃不符，進(jìn)而計(jì)劃與執(zhí)行不符；計(jì)劃審批與下達(dá)不集中，造成集中采購活動(dòng)零散化，無法實(shí)現(xiàn)集中采購規(guī)模效應(yīng)等。這些問題的存在在很大程度上制約了采購事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。
監(jiān)督管理手段不足
監(jiān)督管理是保障政府采購陽光交易的重要手段,但目前存在著監(jiān)督覆蓋面小、責(zé)任追究不力等問題，主要是監(jiān)督職責(zé)與監(jiān)督內(nèi)容不具體、不匹配，有時(shí)存在越位和缺位現(xiàn)象。
為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，樹立目標(biāo)管理、系統(tǒng)管理、科學(xué)管理理念，在構(gòu)建科學(xué)政府采購管理體系上實(shí)現(xiàn)新突破，以協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為著力點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)的政府采購管理體系，做強(qiáng)、做大、做精政府采購事業(yè)。
一要從樹立科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)采購工作協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在工作中樹立大采購理念。將政府采購行為規(guī)范擴(kuò)展到采購活動(dòng)前的政府采購預(yù)算編制、計(jì)劃編制和計(jì)劃申報(bào)等環(huán)節(jié)和采購活動(dòng)后的履約監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)。既要強(qiáng)化、細(xì)化采購活動(dòng)過程的管理，又要推動(dòng)部門加強(qiáng)預(yù)算和計(jì)劃編制的科學(xué)性，改變預(yù)算和計(jì)劃編制的粗放行為，約束部門提高報(bào)送采購計(jì)劃的時(shí)效性，將監(jiān)管的形式和內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來，將監(jiān)管的內(nèi)容覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)。
二要從構(gòu)建統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)體系出發(fā)，建立集中采購的政府采購管理模式。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展多變，政府采購作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，連接政府和市場(chǎng)，更需要構(gòu)建完善的市場(chǎng)體系，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的雙贏。為此，政府采購應(yīng)盡力采取集中采購的目標(biāo)管理模式。
三要從整體推進(jìn)政府采購制度的角度出發(fā)，盡快建立全國統(tǒng)一的政府采購管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成一個(gè)統(tǒng)一有序的功能體，最大限度地發(fā)揮政府采購的職能作用和政策功能，釋放體制效能。
來源：中國政府采購報(bào)
目標(biāo)管理有悖初衷
目標(biāo)管理是政府采購管理的核心內(nèi)容之一。我國政府采購制度實(shí)施的初衷是實(shí)現(xiàn)集中采購，即將過去分散于各部門的公共購買行為轉(zhuǎn)變?yōu)橐粋€(gè)或幾個(gè)部門集中采購的行為，這種支出管理格局的調(diào)整，應(yīng)當(dāng)包括兩方面的內(nèi)容，一是購買主體的轉(zhuǎn)換，二是購買行為的集中化。購買主體的轉(zhuǎn)換即由過去多個(gè)購買主體轉(zhuǎn)換為一個(gè)或幾個(gè)購買主體。但從目前實(shí)踐情況看，這種轉(zhuǎn)變并不徹底，政府采購活動(dòng)的執(zhí)行主體仍是多元化的，集中化實(shí)現(xiàn)程度還不是很高，有悖于目標(biāo)管理的初衷。
管理體制不夠順暢
政府采購是公共支出管理的一種實(shí)現(xiàn)形式，與部門預(yù)算、國庫集中支付共同構(gòu)成公共支出管理改革的三架馬車，目前部門預(yù)算、國庫集中支付基本在相同的管理體制下運(yùn)行，而政府采購管理體制卻在全國呈現(xiàn)出五花八門的格局。以省級(jí)集中采購機(jī)構(gòu)的設(shè)置為例，有同時(shí)設(shè)立2個(gè)集中采購機(jī)構(gòu)、分別隸屬于不同部門的，如江蘇??；有集中采購機(jī)構(gòu)隸屬省政府的，如山西??；有隸屬于省政府辦公廳的，如內(nèi)蒙古自治區(qū)；有隸屬財(cái)政部門的，如安徽??；有隸屬國資委的，如北京市；有隸屬于機(jī)關(guān)事務(wù)管理局的，如山東?。挥须`屬于商務(wù)廳的，如海南??；有隸屬于成套設(shè)備局的，如云南??；有直接委托中介機(jī)構(gòu)的，如河南省等等。這種體制格局潛在著4方面的弊端：一是宏觀上無“一盤棋”管理基礎(chǔ)，不利于形成制度整體推進(jìn)的合力。二是微觀上無相對(duì)統(tǒng)一的運(yùn)行機(jī)制，不利于建立統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)。三是不利于建立協(xié)同的信息資源和操作平臺(tái)。四是不利于實(shí)施GPA加入談判。我國加入GPA的談判正在進(jìn)行中，但不同的管理體制制度，不利于談判措施的制定。
制度管理相對(duì)滯后
政府采購制度實(shí)施以來，存在著運(yùn)行超前、制度滯后的狀況?！墩少彿ā纷鳛檎少徶贫葘?shí)施的實(shí)體法，只規(guī)定了采購各當(dāng)事人的一些基本權(quán)利義務(wù)和程序，對(duì)具體執(zhí)行雖制定了法規(guī)，但仍難以滿足采購活動(dòng)需求。一是《政府采購法》沒有及時(shí)出臺(tái)相應(yīng)的實(shí)施細(xì)則，在遇到具體問題時(shí)經(jīng)常出現(xiàn)無法律手段或有法律規(guī)定但操作性不強(qiáng)的現(xiàn)象，導(dǎo)致采購活動(dòng)中對(duì)許多問題的解決無法可依。二是許多采購操作缺乏制度規(guī)范，如競(jìng)爭(zhēng)性談判采購、詢價(jià)采購、單一來源采購的操作規(guī)程，供應(yīng)商質(zhì)疑處理，供應(yīng)商誠信管理及對(duì)采購人的違規(guī)處罰等。三是已有的制度存在著相互銜接不暢、指導(dǎo)性不強(qiáng)、相互矛盾等問題。如《政府采購法》對(duì)不同采購方式的適用條件作了具體規(guī)定，其中除單一來源采購方式外，其他采購方式都要求參與采購活動(dòng)的合格供商達(dá)到3家以上，但實(shí)際中往往會(huì)出現(xiàn)2個(gè)合格供應(yīng)商參與采購活動(dòng)的情況，造成實(shí)際操作中無所適從的局面。四是一些政府采購政策缺乏具體的落實(shí)措施，如政府采購支持節(jié)能環(huán)保產(chǎn)品等尚缺乏具體支持辦法和措施。
執(zhí)行管理有所缺失
執(zhí)行管理是政府采購活動(dòng)的重要環(huán)節(jié)，也是當(dāng)前政府采購工作中急需加強(qiáng)的重要工作。政府采購是一個(gè)很長(zhǎng)的鏈條，包括政府采購預(yù)算編制、計(jì)劃審批、采購執(zhí)行、采購監(jiān)管、資金支付和項(xiàng)目執(zhí)行結(jié)果等環(huán)節(jié)。目前政府采購各環(huán)節(jié)之間的執(zhí)行管理尚未有機(jī)銜接，導(dǎo)致政府采購工作很難整體推進(jìn)。比如，政府采購預(yù)算管理不實(shí)不細(xì)，造成采購預(yù)算與采購計(jì)劃不符，進(jìn)而計(jì)劃與執(zhí)行不符；計(jì)劃審批與下達(dá)不集中，造成集中采購活動(dòng)零散化，無法實(shí)現(xiàn)集中采購規(guī)模效應(yīng)等。這些問題的存在在很大程度上制約了采購事業(yè)發(fā)展的進(jìn)程。
監(jiān)督管理手段不足
監(jiān)督管理是保障政府采購陽光交易的重要手段,但目前存在著監(jiān)督覆蓋面小、責(zé)任追究不力等問題，主要是監(jiān)督職責(zé)與監(jiān)督內(nèi)容不具體、不匹配，有時(shí)存在越位和缺位現(xiàn)象。
為此，要進(jìn)一步加強(qiáng)研究，樹立目標(biāo)管理、系統(tǒng)管理、科學(xué)管理理念，在構(gòu)建科學(xué)政府采購管理體系上實(shí)現(xiàn)新突破，以協(xié)調(diào)發(fā)展、可持續(xù)發(fā)展為著力點(diǎn)，構(gòu)建科學(xué)的政府采購管理體系，做強(qiáng)、做大、做精政府采購事業(yè)。
一要從樹立科學(xué)發(fā)展觀、促進(jìn)采購工作協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的角度出發(fā)，在工作中樹立大采購理念。將政府采購行為規(guī)范擴(kuò)展到采購活動(dòng)前的政府采購預(yù)算編制、計(jì)劃編制和計(jì)劃申報(bào)等環(huán)節(jié)和采購活動(dòng)后的履約監(jiān)督、績(jī)效評(píng)價(jià)。既要強(qiáng)化、細(xì)化采購活動(dòng)過程的管理，又要推動(dòng)部門加強(qiáng)預(yù)算和計(jì)劃編制的科學(xué)性，改變預(yù)算和計(jì)劃編制的粗放行為，約束部門提高報(bào)送采購計(jì)劃的時(shí)效性，將監(jiān)管的形式和內(nèi)容有機(jī)結(jié)合起來，將監(jiān)管的內(nèi)容覆蓋各個(gè)環(huán)節(jié)。
二要從構(gòu)建統(tǒng)一的政府采購市場(chǎng)體系出發(fā)，建立集中采購的政府采購管理模式。當(dāng)今社會(huì)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展多變，政府采購作為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的重要組成部分，連接政府和市場(chǎng)，更需要構(gòu)建完善的市場(chǎng)體系，培育市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，只有這樣才能實(shí)現(xiàn)政府與市場(chǎng)的雙贏。為此，政府采購應(yīng)盡力采取集中采購的目標(biāo)管理模式。
三要從整體推進(jìn)政府采購制度的角度出發(fā)，盡快建立全國統(tǒng)一的政府采購管理體制和運(yùn)行機(jī)制，形成一個(gè)統(tǒng)一有序的功能體，最大限度地發(fā)揮政府采購的職能作用和政策功能，釋放體制效能。
來源：中國政府采購報(bào)
