政府采購方式的確定原則
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發(fā)布日期：2010年11月25日
政府采購方式的確定是政府采購最重要的一個(gè)環(huán)節(jié)，也是實(shí)施政府采購活動(dòng)必須的一個(gè)環(huán)節(jié)。它關(guān)系到維護(hù)政府采購三公原則（公開、公平、公正）的原則性和提高政府采購效率的關(guān)系問題，我們?cè)趯?shí)踐中遇到的許多政府采購方面的實(shí)際問題，其實(shí)核心問題就出在政府采購方式上。那么在實(shí)際工作中我們是如何確定政府采購方式，到底會(huì)遇到什么問題，又怎么來處置呢？本文就政府采購方式的確定原則、存在的問題和解決辦法與各位同行一同探討。
一、政府采購方式的確定原則
按照《政府采購法》第七條的規(guī)定，我國政府采購采取集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。同時(shí)，第二十六條規(guī)定了政府采購采用五種基本方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)，并確定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。此外，第二十七條規(guī)定了公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定原則以及采購方式的批準(zhǔn)權(quán)限，涉及到具體的采購項(xiàng)目時(shí)，政府采購方式的確定由同級(jí)政府采購監(jiān)管部門審批。據(jù)此，我們可以總結(jié)為這樣幾條原則：
(一)采購模式的審批原則。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購目錄確定后，各預(yù)算單位應(yīng)按照集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，財(cái)政部門審定后應(yīng)編制政府采購計(jì)劃。這個(gè)政府采購計(jì)劃，要涉及的重要環(huán)節(jié)就是確定是“集中采購”還是“分散采購”。中途采購計(jì)劃調(diào)整（含追加、減少）時(shí)首先要確定的還是“集中采購”和“分散采購”問題。其確定原則就是屬于集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)范圍的納入“集中采購”，其他的納入“分散采購”。
(二)采購方式的審批原則。從表面上看，《政府采購法》第三章“政府采購方式”用了七條就其審批原則作了明確規(guī)定，因此就有了依法確定的原則。但在實(shí)際工作中卻感覺不是那么簡單。首先政府采購方式名稱上，實(shí)際工作中各地都有了創(chuàng)新，比如定點(diǎn)采購、協(xié)議采購等都執(zhí)行得較多，而定點(diǎn)項(xiàng)目和供應(yīng)商的確定，各地做法都不一樣，就是同一個(gè)地方，因采購項(xiàng)目的特殊性，確定方式也差別巨大。一般來講是采用“公開招標(biāo)”和“競爭性談判”來確定定點(diǎn)供應(yīng)商的，而定點(diǎn)采購項(xiàng)目則是根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊性考慮方便采購人提高效率來確定的。所有這些創(chuàng)新和靈活性與《政府采購法》的原則性存在差異。因此，難免出現(xiàn)在采購方式問題上出現(xiàn)不利于公開、公平、公正原則的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在定點(diǎn)項(xiàng)目和供應(yīng)商一旦確定，就意味著其他供應(yīng)商失去了公平的機(jī)會(huì)。其次，在具體采購方式的確定上，存在很大差異，其差異主要來自《政府采購法》第三章中對(duì)各條安排次序上和執(zhí)行者的理解上。這就引申出后面兩條原則。
(三)公開招標(biāo)優(yōu)先原則。因《政府采購法》第二十六條規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式。故在實(shí)際工作中可以這樣確定：只要某一采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到了公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)就首先實(shí)行公開招標(biāo)，而不能選擇后面的采購方式。重慶市財(cái)政局渝財(cái)采購〔2007〕47號(hào)《重慶市財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購公開招標(biāo)采購方式變更管理工作的通知》，核心就是把政府采購方式區(qū)分為“公開招標(biāo)”和“非公開招標(biāo)”，并以此來規(guī)定政府采購方式的審批原則。該文規(guī)定凡是符合《政府采購集中采購目錄》有關(guān)規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)采購的項(xiàng)目，因情況特殊需要采用公開招標(biāo)以外的其他非公開招標(biāo)采購方式的需要財(cái)政部門審批，就是這一原則的具體體現(xiàn)。這一原則好像符合《政府采購法》的精神實(shí)質(zhì)。但在實(shí)際工作中并不能都這樣處理，比如：網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和服務(wù)、車輛采購、車輛集中保險(xiǎn)、醫(yī)療器械等采購項(xiàng)目，其采購金額無一例外能達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，如果真正按公開招標(biāo)方式采購，不要說采購時(shí)間長不能滿足采購人需要，就是時(shí)間允許，這種采購方式采購的產(chǎn)品極有可能不能滿足采購人實(shí)際需要。如果不按“公開招標(biāo)”來采購，就可能要違背第二十八條規(guī)定，說你“以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購”。
(四)原則性與靈活性并行原則。既然《政府采購法》第三章規(guī)定政府采購方式時(shí)，第二十六條先羅列了各種采購方式，接著規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式并強(qiáng)調(diào)不要規(guī)避該方式，然后在第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條分別對(duì)“邀請(qǐng)招標(biāo)”、“競爭性談判”、“單一來源”、“詢價(jià)”采購的條件作出了詳細(xì)規(guī)定。我們就完全可以這樣理解：《政府采購法》原則上規(guī)定了公開招標(biāo)作為政府采購的主要方式，但只要采購項(xiàng)目符合第二十九條至第三十二條規(guī)定情形的自然按后面的規(guī)定執(zhí)行，這就是并行原則，或例外原則。在實(shí)際工作中，大多是按這個(gè)原則來處理的。但這樣處理有時(shí)會(huì)遭到“規(guī)避公開招標(biāo)”的質(zhì)疑，也會(huì)遇到人們認(rèn)為政府采購就是“招標(biāo)采購”思潮的挑戰(zhàn)。
二、政府采購方式審批存在的問題
因沒有政府采購法實(shí)施細(xì)則配套，政府采購方式的審批又存在上述不確定性，導(dǎo)致實(shí)際工作中在審批政府采購方式時(shí)存在很多問題。
(一)采購模式的確定被采購人淡化。這主要是采購人對(duì)《政府采購法》和政府采購知識(shí)了解不夠，一提政府采購就認(rèn)為是集中采購，或者就是“讓”采購中心采購，有明顯感覺其采購權(quán)利被剝奪的味道。沒有“分散采購”的概念。因此實(shí)際工作中，很多采購人不知道有采購模式這個(gè)概念。
(二)現(xiàn)行按公開招標(biāo)優(yōu)先原則確定政府采購方式，加大了政府采購公開招標(biāo)方式變更的審批工作量。如果嚴(yán)格按渝財(cái)采購〔2007〕47號(hào)執(zhí)行，本區(qū)只要達(dá)到20萬元以上的政府采購項(xiàng)目都得先實(shí)行公開招標(biāo)，然后再變更，或者在辦理政府采購手續(xù)時(shí)就打報(bào)告辦理變更申請(qǐng)。這讓采購人難以理解，經(jīng)辦人員也難以理解，因此，無法執(zhí)行該文件的規(guī)定。很顯然這是不符合規(guī)定的。
(三)實(shí)際操作按原則性與靈活性并行原則確定政府采購方式，明顯與上級(jí)規(guī)定不符，但卻能很好解決采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商各自的利益沖突問題。如果上級(jí)再不作出明確的界定，一些重大的政府采購項(xiàng)目很可能遭遇落標(biāo)采購供應(yīng)商對(duì)政府采購方式審批的質(zhì)疑。
(四)影響政府采購方式的外部問題。主要來自個(gè)別官員越位確定采購方式，導(dǎo)致下達(dá)政府采購方式時(shí)左也不是右也不是。
三、解決有關(guān)問題的對(duì)策與建議
(一)加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)。宣傳要重點(diǎn)面對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察、各單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)人員。領(lǐng)導(dǎo)的支持是政府采購制度推行強(qiáng)有力的助推器，財(cái)會(huì)人員是具體執(zhí)行者，他們的積極配合將大大提高采購效率。一是突出宣傳采購法規(guī)政策和政府采購知識(shí)。二是宣傳政府采購監(jiān)管機(jī)制。其目的要讓采購人清楚什么是集中采購，什么是分散采購，有哪些采購方式，自己該干什么，不該干什么。核心改革要從政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始，比如整合監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)資源，打造全新監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
(二)完善制度，理順規(guī)則。主要呼吁盡快出臺(tái)《政府采購法》實(shí)施細(xì)則，期待對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化和明確，特別是要考慮政府采購方式審批的原則性和靈活性，還要考慮適用性。對(duì)此建議政府采購方式的審批原則采用前述的第四條原則，即平行與例外的原則，把除“公開招標(biāo)”以外的方式全部作為例外加以明確，或把它們平行列出，徹底消除模糊概念。突出解決《政府采購法》和《招投標(biāo)法》兩部法律體系下的部門利益沖突問題，否則，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)觀念難改變。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范運(yùn)行。加大政府采購監(jiān)督力度，強(qiáng)化處罰的震懾作用，采購人要擺正自己的位置，財(cái)政部門要嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理政府采購方式的審批，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門要搞好督促檢查，保障財(cái)政部門正確履行工作職責(zé)，推進(jìn)依法行政規(guī)范運(yùn)行。
來源：《中國政府采購》
一、政府采購方式的確定原則
按照《政府采購法》第七條的規(guī)定，我國政府采購采取集中采購和分散采購相結(jié)合的模式。同時(shí)，第二十六條規(guī)定了政府采購采用五種基本方式：公開招標(biāo)、邀請(qǐng)招標(biāo)、競爭性談判、單一來源采購、詢價(jià)，并確定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要采購方式。此外，第二十七條規(guī)定了公開招標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定原則以及采購方式的批準(zhǔn)權(quán)限，涉及到具體的采購項(xiàng)目時(shí)，政府采購方式的確定由同級(jí)政府采購監(jiān)管部門審批。據(jù)此，我們可以總結(jié)為這樣幾條原則：
(一)采購模式的審批原則。按照《政府采購法》的規(guī)定，集中采購目錄確定后，各預(yù)算單位應(yīng)按照集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)編制政府采購預(yù)算，財(cái)政部門審定后應(yīng)編制政府采購計(jì)劃。這個(gè)政府采購計(jì)劃，要涉及的重要環(huán)節(jié)就是確定是“集中采購”還是“分散采購”。中途采購計(jì)劃調(diào)整（含追加、減少）時(shí)首先要確定的還是“集中采購”和“分散采購”問題。其確定原則就是屬于集中采購目錄和限額標(biāo)準(zhǔn)范圍的納入“集中采購”，其他的納入“分散采購”。
(二)采購方式的審批原則。從表面上看，《政府采購法》第三章“政府采購方式”用了七條就其審批原則作了明確規(guī)定，因此就有了依法確定的原則。但在實(shí)際工作中卻感覺不是那么簡單。首先政府采購方式名稱上，實(shí)際工作中各地都有了創(chuàng)新，比如定點(diǎn)采購、協(xié)議采購等都執(zhí)行得較多，而定點(diǎn)項(xiàng)目和供應(yīng)商的確定，各地做法都不一樣，就是同一個(gè)地方，因采購項(xiàng)目的特殊性，確定方式也差別巨大。一般來講是采用“公開招標(biāo)”和“競爭性談判”來確定定點(diǎn)供應(yīng)商的，而定點(diǎn)采購項(xiàng)目則是根據(jù)采購項(xiàng)目的特殊性考慮方便采購人提高效率來確定的。所有這些創(chuàng)新和靈活性與《政府采購法》的原則性存在差異。因此，難免出現(xiàn)在采購方式問題上出現(xiàn)不利于公開、公平、公正原則的現(xiàn)象，突出表現(xiàn)在定點(diǎn)項(xiàng)目和供應(yīng)商一旦確定，就意味著其他供應(yīng)商失去了公平的機(jī)會(huì)。其次，在具體采購方式的確定上，存在很大差異，其差異主要來自《政府采購法》第三章中對(duì)各條安排次序上和執(zhí)行者的理解上。這就引申出后面兩條原則。
(三)公開招標(biāo)優(yōu)先原則。因《政府采購法》第二十六條規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式。故在實(shí)際工作中可以這樣確定：只要某一采購項(xiàng)目預(yù)算金額達(dá)到了公開招標(biāo)限額標(biāo)準(zhǔn)就首先實(shí)行公開招標(biāo)，而不能選擇后面的采購方式。重慶市財(cái)政局渝財(cái)采購〔2007〕47號(hào)《重慶市財(cái)政局關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)政府采購公開招標(biāo)采購方式變更管理工作的通知》，核心就是把政府采購方式區(qū)分為“公開招標(biāo)”和“非公開招標(biāo)”，并以此來規(guī)定政府采購方式的審批原則。該文規(guī)定凡是符合《政府采購集中采購目錄》有關(guān)規(guī)定，達(dá)到公開招標(biāo)采購的項(xiàng)目，因情況特殊需要采用公開招標(biāo)以外的其他非公開招標(biāo)采購方式的需要財(cái)政部門審批，就是這一原則的具體體現(xiàn)。這一原則好像符合《政府采購法》的精神實(shí)質(zhì)。但在實(shí)際工作中并不能都這樣處理，比如：網(wǎng)絡(luò)設(shè)備和服務(wù)、車輛采購、車輛集中保險(xiǎn)、醫(yī)療器械等采購項(xiàng)目，其采購金額無一例外能達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)量標(biāo)準(zhǔn)，如果真正按公開招標(biāo)方式采購，不要說采購時(shí)間長不能滿足采購人需要，就是時(shí)間允許，這種采購方式采購的產(chǎn)品極有可能不能滿足采購人實(shí)際需要。如果不按“公開招標(biāo)”來采購，就可能要違背第二十八條規(guī)定，說你“以其他任何方式規(guī)避公開招標(biāo)采購”。
(四)原則性與靈活性并行原則。既然《政府采購法》第三章規(guī)定政府采購方式時(shí)，第二十六條先羅列了各種采購方式，接著規(guī)定公開招標(biāo)應(yīng)作為政府采購的主要方式并強(qiáng)調(diào)不要規(guī)避該方式，然后在第二十九條、第三十條、第三十一條、第三十二條分別對(duì)“邀請(qǐng)招標(biāo)”、“競爭性談判”、“單一來源”、“詢價(jià)”采購的條件作出了詳細(xì)規(guī)定。我們就完全可以這樣理解：《政府采購法》原則上規(guī)定了公開招標(biāo)作為政府采購的主要方式，但只要采購項(xiàng)目符合第二十九條至第三十二條規(guī)定情形的自然按后面的規(guī)定執(zhí)行，這就是并行原則，或例外原則。在實(shí)際工作中，大多是按這個(gè)原則來處理的。但這樣處理有時(shí)會(huì)遭到“規(guī)避公開招標(biāo)”的質(zhì)疑，也會(huì)遇到人們認(rèn)為政府采購就是“招標(biāo)采購”思潮的挑戰(zhàn)。
二、政府采購方式審批存在的問題
因沒有政府采購法實(shí)施細(xì)則配套，政府采購方式的審批又存在上述不確定性，導(dǎo)致實(shí)際工作中在審批政府采購方式時(shí)存在很多問題。
(一)采購模式的確定被采購人淡化。這主要是采購人對(duì)《政府采購法》和政府采購知識(shí)了解不夠，一提政府采購就認(rèn)為是集中采購，或者就是“讓”采購中心采購，有明顯感覺其采購權(quán)利被剝奪的味道。沒有“分散采購”的概念。因此實(shí)際工作中，很多采購人不知道有采購模式這個(gè)概念。
(二)現(xiàn)行按公開招標(biāo)優(yōu)先原則確定政府采購方式，加大了政府采購公開招標(biāo)方式變更的審批工作量。如果嚴(yán)格按渝財(cái)采購〔2007〕47號(hào)執(zhí)行，本區(qū)只要達(dá)到20萬元以上的政府采購項(xiàng)目都得先實(shí)行公開招標(biāo)，然后再變更，或者在辦理政府采購手續(xù)時(shí)就打報(bào)告辦理變更申請(qǐng)。這讓采購人難以理解，經(jīng)辦人員也難以理解，因此，無法執(zhí)行該文件的規(guī)定。很顯然這是不符合規(guī)定的。
(三)實(shí)際操作按原則性與靈活性并行原則確定政府采購方式，明顯與上級(jí)規(guī)定不符，但卻能很好解決采購人、集中采購機(jī)構(gòu)、供應(yīng)商各自的利益沖突問題。如果上級(jí)再不作出明確的界定，一些重大的政府采購項(xiàng)目很可能遭遇落標(biāo)采購供應(yīng)商對(duì)政府采購方式審批的質(zhì)疑。
(四)影響政府采購方式的外部問題。主要來自個(gè)別官員越位確定采購方式，導(dǎo)致下達(dá)政府采購方式時(shí)左也不是右也不是。
三、解決有關(guān)問題的對(duì)策與建議
(一)加強(qiáng)宣傳，提高認(rèn)識(shí)。宣傳要重點(diǎn)面對(duì)黨政領(lǐng)導(dǎo)、紀(jì)檢監(jiān)察、各單位領(lǐng)導(dǎo)和財(cái)會(huì)人員。領(lǐng)導(dǎo)的支持是政府采購制度推行強(qiáng)有力的助推器，財(cái)會(huì)人員是具體執(zhí)行者，他們的積極配合將大大提高采購效率。一是突出宣傳采購法規(guī)政策和政府采購知識(shí)。二是宣傳政府采購監(jiān)管機(jī)制。其目的要讓采購人清楚什么是集中采購，什么是分散采購，有哪些采購方式，自己該干什么，不該干什么。核心改革要從政府采購監(jiān)管機(jī)構(gòu)開始，比如整合監(jiān)察、財(cái)政、審計(jì)資源，打造全新監(jiān)管機(jī)構(gòu)。
(二)完善制度，理順規(guī)則。主要呼吁盡快出臺(tái)《政府采購法》實(shí)施細(xì)則，期待對(duì)相關(guān)問題進(jìn)行細(xì)化和明確，特別是要考慮政府采購方式審批的原則性和靈活性，還要考慮適用性。對(duì)此建議政府采購方式的審批原則采用前述的第四條原則，即平行與例外的原則，把除“公開招標(biāo)”以外的方式全部作為例外加以明確，或把它們平行列出，徹底消除模糊概念。突出解決《政府采購法》和《招投標(biāo)法》兩部法律體系下的部門利益沖突問題，否則，各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)觀念難改變。
(三)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范運(yùn)行。加大政府采購監(jiān)督力度，強(qiáng)化處罰的震懾作用，采購人要擺正自己的位置，財(cái)政部門要嚴(yán)格按規(guī)定程序辦理政府采購方式的審批，紀(jì)檢監(jiān)察、審計(jì)部門要搞好督促檢查，保障財(cái)政部門正確履行工作職責(zé)，推進(jìn)依法行政規(guī)范運(yùn)行。
來源：《中國政府采購》
