誰(shuí)來(lái)判定供應(yīng)商是否超范圍經(jīng)營(yíng)
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發(fā)布日期：2010年11月30日
案情
不久前，某省政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)收到一起供應(yīng)商的投訴，在進(jìn)行投訴處理的過(guò)程中遭遇了不小的麻煩。
在某項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)后進(jìn)行公示期間，有供應(yīng)商依法投訴說(shuō)中標(biāo)供應(yīng)商存在超范圍經(jīng)營(yíng)行為。受理投訴后，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)投訴材料并進(jìn)行核查后認(rèn)為，中標(biāo)供應(yīng)商確實(shí)存在超范圍經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。因?yàn)樵谥袠?biāo)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)許可證上寫(xiě)著，其經(jīng)營(yíng)范圍是電器，而此次招標(biāo)的貨物應(yīng)該歸屬于電子類。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)查詢了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)于這類貨物的分類，證實(shí)此次招標(biāo)的標(biāo)的應(yīng)該歸屬于電子類。于是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)做出了投訴處理決定，認(rèn)定該中標(biāo)供應(yīng)商超范圍經(jīng)營(yíng)，取消其中標(biāo)資格。
然而該供應(yīng)商對(duì)投訴處理不服，把政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)告上了法庭。法院一審判決認(rèn)為，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的處理決定缺少依據(jù)，判斷一個(gè)企業(yè)是否超范圍經(jīng)營(yíng)應(yīng)該由工商部門(mén)來(lái)認(rèn)定。也就是說(shuō)這個(gè)投訴處理少了一道程序，應(yīng)該先由工商部門(mén)出具認(rèn)定原中標(biāo)供應(yīng)商超經(jīng)營(yíng)范圍的認(rèn)定書(shū)，再根據(jù)這個(gè)認(rèn)定書(shū)來(lái)作出投訴處理決定。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不服，進(jìn)行上訴，目前此案正在二審之中。
分析
記者采訪了一些政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，超經(jīng)營(yíng)范圍如果是很明確的事，不需要工商部門(mén)出具認(rèn)定書(shū)就可以進(jìn)行判斷。陜西省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦相關(guān)人員對(duì)記者表示，在供應(yīng)商參與投標(biāo)時(shí)就應(yīng)提供企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本，副本中所標(biāo)明的經(jīng)營(yíng)范圍很明確，“比如買(mǎi)醫(yī)用儀器的項(xiàng)目肯定不能允許生產(chǎn)計(jì)算機(jī)的企業(yè)去報(bào)名參與投標(biāo)。當(dāng)時(shí)就應(yīng)該進(jìn)行審核，是否符合報(bào)名資質(zhì)。也就是說(shuō)第一道關(guān)的把握就有問(wèn)題。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在審核這個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商確實(shí)超經(jīng)營(yíng)范圍的時(shí)候，應(yīng)做出廢標(biāo)，取消中標(biāo)資格的決定。”
北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德分析說(shuō)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，這種情況在實(shí)際工作中很多。他表示首先要看對(duì)是否超出經(jīng)營(yíng)范圍的事實(shí)認(rèn)定對(duì)采購(gòu)結(jié)果會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響。比如代理商的超范圍經(jīng)營(yíng)對(duì)采購(gòu)結(jié)果就沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響，如果是生產(chǎn)商就會(huì)有影響。其次，要看超范圍經(jīng)營(yíng)的行為違反的是哪種法律規(guī)定，如果這種規(guī)定是一種強(qiáng)制性規(guī)定，這種超范圍經(jīng)營(yíng)的行為肯定是違法行為，根據(jù)財(cái)政部第18號(hào)部長(zhǎng)令的規(guī)定，這種超范圍經(jīng)營(yíng)要作為無(wú)效投標(biāo)處理。但如果超范圍經(jīng)營(yíng)只是違反了一般的規(guī)定，不屬于行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，或者工商部門(mén)都認(rèn)為不是嚴(yán)重的違法行為，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有必要將其作為無(wú)效投標(biāo)處理，因?yàn)檫@樣說(shuō)服力可能不夠。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問(wèn)題的解釋（一）》第10條規(guī)定，當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無(wú)效。但違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)規(guī)定的除外。根據(jù)此規(guī)定，有人認(rèn)為，司法解釋明確了超越經(jīng)營(yíng)范圍（含沒(méi)有經(jīng)營(yíng)范圍）不違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)（即不違反行政許可、行政審批項(xiàng)目）訂立的合同是有效合同。政府采購(gòu)方式（招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源和其他方式）是訂立合同方式之一，在政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審中對(duì)供應(yīng)商超越經(jīng)營(yíng)范圍的評(píng)審也要遵循司法解釋的要求。
但馬明德同時(shí)表示，還有一點(diǎn)也很重要，那就是招標(biāo)文件如果已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行限定，依據(jù)的不是法律，而是招標(biāo)文件的規(guī)定，這時(shí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)按招標(biāo)文件進(jìn)行處理，法院認(rèn)為缺一道手續(xù)是站不住腳的?！耙?yàn)樵谡型稑?biāo)過(guò)程中，招標(biāo)文件本身就是有法律效力的文件，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的投標(biāo)文件就是無(wú)效的，這已經(jīng)是授權(quán)給招標(biāo)活動(dòng)的一種任命方式，一般是不需要經(jīng)過(guò)第三方行政部門(mén)的認(rèn)定的?！彼治稣f(shuō)，比如在評(píng)標(biāo)期間，不可能把招標(biāo)活動(dòng)停下來(lái)去找工商部門(mén)，而且工商部門(mén)認(rèn)定的期限程序是什么，多長(zhǎng)時(shí)間能給這個(gè)認(rèn)定也是一個(gè)問(wèn)題。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到投訴后30個(gè)工作日內(nèi)對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定?！叭绻?0個(gè)工作日拿不到認(rèn)定，難道可以不處理嗎？”馬明德認(rèn)為，法院的邏輯也必須要有一定的依據(jù)去支持，財(cái)政部門(mén)也應(yīng)該依法去處理投訴。具體哪一方的依據(jù)更確切，還要具體看案件的材料。從邏輯推理的角度來(lái)看，財(cái)政部門(mén)的處理決定還是有一定道理的。
從整個(gè)案件表象來(lái)分析，似乎很簡(jiǎn)單，就是一個(gè)招投標(biāo)過(guò)程中投標(biāo)人資格資信是否合格的問(wèn)題。然而案件所顯示的問(wèn)題又比較復(fù)雜。馬明德告訴記者，如果強(qiáng)加給財(cái)政部門(mén)說(shuō)缺一道手續(xù)，財(cái)政部門(mén)以后要履行程序，是否應(yīng)該有一個(gè)約束工商部門(mén)期限和程序的規(guī)定？如果沒(méi)有，財(cái)政部門(mén)怎么履行，這背后的問(wèn)題會(huì)更復(fù)雜。如果財(cái)政部門(mén)按照人民法院的判決去執(zhí)行，就有可能超期，超期不僅要承擔(dān)敗訴的結(jié)果，按照《政府采購(gòu)法》，逾期不處理還要承擔(dān)行政處分的責(zé)任，這是更嚴(yán)重的違法。因此，財(cái)政部門(mén)還是要緊緊依據(jù)法律和招標(biāo)文件的規(guī)定來(lái)進(jìn)行投訴處理。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
不久前，某省政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)收到一起供應(yīng)商的投訴，在進(jìn)行投訴處理的過(guò)程中遭遇了不小的麻煩。
在某項(xiàng)目公開(kāi)招標(biāo)后進(jìn)行公示期間，有供應(yīng)商依法投訴說(shuō)中標(biāo)供應(yīng)商存在超范圍經(jīng)營(yíng)行為。受理投訴后，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)根據(jù)投訴材料并進(jìn)行核查后認(rèn)為，中標(biāo)供應(yīng)商確實(shí)存在超范圍經(jīng)營(yíng)的問(wèn)題。因?yàn)樵谥袠?biāo)供應(yīng)商的經(jīng)營(yíng)許可證上寫(xiě)著，其經(jīng)營(yíng)范圍是電器，而此次招標(biāo)的貨物應(yīng)該歸屬于電子類。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)查詢了國(guó)家統(tǒng)計(jì)局對(duì)于這類貨物的分類，證實(shí)此次招標(biāo)的標(biāo)的應(yīng)該歸屬于電子類。于是政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)做出了投訴處理決定，認(rèn)定該中標(biāo)供應(yīng)商超范圍經(jīng)營(yíng)，取消其中標(biāo)資格。
然而該供應(yīng)商對(duì)投訴處理不服，把政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)告上了法庭。法院一審判決認(rèn)為，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)的處理決定缺少依據(jù)，判斷一個(gè)企業(yè)是否超范圍經(jīng)營(yíng)應(yīng)該由工商部門(mén)來(lái)認(rèn)定。也就是說(shuō)這個(gè)投訴處理少了一道程序，應(yīng)該先由工商部門(mén)出具認(rèn)定原中標(biāo)供應(yīng)商超經(jīng)營(yíng)范圍的認(rèn)定書(shū)，再根據(jù)這個(gè)認(rèn)定書(shū)來(lái)作出投訴處理決定。政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)不服，進(jìn)行上訴，目前此案正在二審之中。
分析
記者采訪了一些政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)的相關(guān)負(fù)責(zé)人。湖南省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，超經(jīng)營(yíng)范圍如果是很明確的事，不需要工商部門(mén)出具認(rèn)定書(shū)就可以進(jìn)行判斷。陜西省財(cái)政廳政府采購(gòu)辦相關(guān)人員對(duì)記者表示，在供應(yīng)商參與投標(biāo)時(shí)就應(yīng)提供企業(yè)營(yíng)業(yè)執(zhí)照副本，副本中所標(biāo)明的經(jīng)營(yíng)范圍很明確，“比如買(mǎi)醫(yī)用儀器的項(xiàng)目肯定不能允許生產(chǎn)計(jì)算機(jī)的企業(yè)去報(bào)名參與投標(biāo)。當(dāng)時(shí)就應(yīng)該進(jìn)行審核，是否符合報(bào)名資質(zhì)。也就是說(shuō)第一道關(guān)的把握就有問(wèn)題。政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)在審核這個(gè)中標(biāo)供應(yīng)商確實(shí)超經(jīng)營(yíng)范圍的時(shí)候，應(yīng)做出廢標(biāo)，取消中標(biāo)資格的決定。”
北京齊致律師事務(wù)所律師馬明德分析說(shuō)，根據(jù)以往的經(jīng)驗(yàn)，這種情況在實(shí)際工作中很多。他表示首先要看對(duì)是否超出經(jīng)營(yíng)范圍的事實(shí)認(rèn)定對(duì)采購(gòu)結(jié)果會(huì)產(chǎn)生什么樣的影響。比如代理商的超范圍經(jīng)營(yíng)對(duì)采購(gòu)結(jié)果就沒(méi)有實(shí)質(zhì)性的影響，如果是生產(chǎn)商就會(huì)有影響。其次，要看超范圍經(jīng)營(yíng)的行為違反的是哪種法律規(guī)定，如果這種規(guī)定是一種強(qiáng)制性規(guī)定，這種超范圍經(jīng)營(yíng)的行為肯定是違法行為，根據(jù)財(cái)政部第18號(hào)部長(zhǎng)令的規(guī)定，這種超范圍經(jīng)營(yíng)要作為無(wú)效投標(biāo)處理。但如果超范圍經(jīng)營(yíng)只是違反了一般的規(guī)定，不屬于行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定，或者工商部門(mén)都認(rèn)為不是嚴(yán)重的違法行為，財(cái)政部門(mén)沒(méi)有必要將其作為無(wú)效投標(biāo)處理，因?yàn)檫@樣說(shuō)服力可能不夠。
《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國(guó)合同法>若干問(wèn)題的解釋（一）》第10條規(guī)定，當(dāng)事人超越經(jīng)營(yíng)范圍訂立合同，人民法院不因此認(rèn)定合同無(wú)效。但違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)規(guī)定的除外。根據(jù)此規(guī)定，有人認(rèn)為，司法解釋明確了超越經(jīng)營(yíng)范圍（含沒(méi)有經(jīng)營(yíng)范圍）不違反國(guó)家限制經(jīng)營(yíng)、特許經(jīng)營(yíng)以及法律、行政法規(guī)禁止經(jīng)營(yíng)（即不違反行政許可、行政審批項(xiàng)目）訂立的合同是有效合同。政府采購(gòu)方式（招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、詢價(jià)、單一來(lái)源和其他方式）是訂立合同方式之一，在政府采購(gòu)項(xiàng)目評(píng)審中對(duì)供應(yīng)商超越經(jīng)營(yíng)范圍的評(píng)審也要遵循司法解釋的要求。
但馬明德同時(shí)表示，還有一點(diǎn)也很重要，那就是招標(biāo)文件如果已經(jīng)對(duì)經(jīng)營(yíng)范圍進(jìn)行限定，依據(jù)的不是法律，而是招標(biāo)文件的規(guī)定，這時(shí)政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)按招標(biāo)文件進(jìn)行處理，法院認(rèn)為缺一道手續(xù)是站不住腳的?！耙?yàn)樵谡型稑?biāo)過(guò)程中，招標(biāo)文件本身就是有法律效力的文件，沒(méi)有實(shí)質(zhì)性響應(yīng)招標(biāo)文件的投標(biāo)文件就是無(wú)效的，這已經(jīng)是授權(quán)給招標(biāo)活動(dòng)的一種任命方式，一般是不需要經(jīng)過(guò)第三方行政部門(mén)的認(rèn)定的?！彼治稣f(shuō)，比如在評(píng)標(biāo)期間，不可能把招標(biāo)活動(dòng)停下來(lái)去找工商部門(mén)，而且工商部門(mén)認(rèn)定的期限程序是什么，多長(zhǎng)時(shí)間能給這個(gè)認(rèn)定也是一個(gè)問(wèn)題。
根據(jù)《政府采購(gòu)法》的規(guī)定，政府采購(gòu)監(jiān)督管理部門(mén)應(yīng)當(dāng)在收到投訴后30個(gè)工作日內(nèi)對(duì)投訴事項(xiàng)作出處理決定?！叭绻?0個(gè)工作日拿不到認(rèn)定，難道可以不處理嗎？”馬明德認(rèn)為，法院的邏輯也必須要有一定的依據(jù)去支持，財(cái)政部門(mén)也應(yīng)該依法去處理投訴。具體哪一方的依據(jù)更確切，還要具體看案件的材料。從邏輯推理的角度來(lái)看，財(cái)政部門(mén)的處理決定還是有一定道理的。
從整個(gè)案件表象來(lái)分析，似乎很簡(jiǎn)單，就是一個(gè)招投標(biāo)過(guò)程中投標(biāo)人資格資信是否合格的問(wèn)題。然而案件所顯示的問(wèn)題又比較復(fù)雜。馬明德告訴記者，如果強(qiáng)加給財(cái)政部門(mén)說(shuō)缺一道手續(xù)，財(cái)政部門(mén)以后要履行程序，是否應(yīng)該有一個(gè)約束工商部門(mén)期限和程序的規(guī)定？如果沒(méi)有，財(cái)政部門(mén)怎么履行，這背后的問(wèn)題會(huì)更復(fù)雜。如果財(cái)政部門(mén)按照人民法院的判決去執(zhí)行，就有可能超期，超期不僅要承擔(dān)敗訴的結(jié)果，按照《政府采購(gòu)法》，逾期不處理還要承擔(dān)行政處分的責(zé)任，這是更嚴(yán)重的違法。因此，財(cái)政部門(mén)還是要緊緊依據(jù)法律和招標(biāo)文件的規(guī)定來(lái)進(jìn)行投訴處理。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
