誰(shuí)該擁有招標(biāo)文件的解釋權(quán)
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發(fā)布日期：2010年12月02日
案情
浙江省某市政府采購(gòu)中心受采購(gòu)人委托通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)一套計(jì)算機(jī)機(jī)房網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。評(píng)標(biāo)結(jié)束后遭遇供應(yīng)商質(zhì)疑，在采購(gòu)中心組織評(píng)審專(zhuān)家對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審時(shí)，采購(gòu)人與采購(gòu)中心對(duì)招標(biāo)文件中評(píng)分方法的理解產(chǎn)生了分歧（具體涉及商務(wù)部分分值的計(jì)算方法），按照雙方不同的理解最后是不同的供應(yīng)商中標(biāo)。雙方相持不下，監(jiān)管部門(mén)一時(shí)也無(wú)法提出最佳的建議。最終，該標(biāo)以“無(wú)法計(jì)算商務(wù)分”為由宣布廢標(biāo)。
分析
當(dāng)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧時(shí)，應(yīng)以誰(shuí)的理解為準(zhǔn)？
解釋權(quán)究竟歸誰(shuí)
基于授權(quán)，代理機(jī)構(gòu)有解釋權(quán)。按照《政府采購(gòu)法》第20條規(guī)定，采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間是委托代理關(guān)系。采購(gòu)人為被代理人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為代理人。《民法通則》第63條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為，被代理人對(duì)代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人的委托，以采購(gòu)人的名義在委托的權(quán)限范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。
招標(biāo)文件解釋權(quán)的問(wèn)題，涉及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理權(quán)限。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在委托代理協(xié)議中明確代理權(quán)限。但協(xié)議可能會(huì)規(guī)定代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)編制招標(biāo)文件，很少涉及對(duì)招標(biāo)文件的解釋權(quán)。
若采購(gòu)人自行編制招標(biāo)文件，筆者認(rèn)為有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都應(yīng)由采購(gòu)人做出處理，包括對(duì)招標(biāo)文件的解釋。若采購(gòu)人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，則可以推定有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都在授權(quán)范圍之內(nèi)，代理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修 改、補(bǔ)正等，包括解釋。
從代理關(guān)系的特征看，代理人在授權(quán)范圍內(nèi)從事代理行為時(shí)，應(yīng)斟酌具體情況，獨(dú)立進(jìn)行意思表示?！氨M管代理人必須在代理權(quán)限內(nèi)行為，但否認(rèn)代理行為的獨(dú)立性是不妥當(dāng)?shù)?。代理行為本質(zhì)上仍然是代理人有意志的行為，代理人在從事代理行為的過(guò)程中，不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，而可以在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立地進(jìn)行或接受意思表示。在授權(quán)范圍內(nèi)，其仍然有選擇行為的自由。由于代理人能夠在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行意思表示，他才能夠充分地維護(hù)被代理人的利益，只有允許代理人獨(dú)立地進(jìn)行意思表示，而不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，才能圓滿地完成被代理人委托的事項(xiàng)”（引自《民法總則研究》，作者王利明）。由此可見(jiàn)，在授權(quán)范圍內(nèi)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立意志才能順利圓滿地完成采購(gòu)人的委托。而且采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人之間并無(wú)隸屬關(guān)系，雙方只是一種民事上的委托代理關(guān)系，雙方的地位是平等的，這更決定了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在代理采購(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的意思表示，保留其在出現(xiàn)一些現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，自己做出決定的權(quán)利，采購(gòu)人不應(yīng)當(dāng)過(guò)多干涉。
尊重當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）的真實(shí)意思表示。采購(gòu)人授權(quán)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，當(dāng)現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑需要解釋時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)確立尊重當(dāng)事人的真實(shí)意思表示為一般解釋原則。
在民法領(lǐng)域中，一項(xiàng)民事法律行為能否成立，有3項(xiàng)要件：當(dāng)事人是否具有相應(yīng)的民事行為能力；該民事行為是否是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示；該民事行為不違反法律和法規(guī)或社會(huì)公共利益。意思表示真實(shí)是民事法律行為不可或缺的構(gòu)成要件，也是民事法律行為的核心。
對(duì)招標(biāo)文件做出解釋是一項(xiàng)民事法律行為，應(yīng)符合民事法律行為成立的一般要件，當(dāng)事人意思表示真實(shí)是必不可少的。此處的當(dāng)事人應(yīng)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所編制，招標(biāo)文件所想表達(dá)的意思只有編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)最為清楚，當(dāng)有人對(duì)招標(biāo)文件提出異議，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋、所表達(dá)的意思才是真正反映招標(biāo)文件本意、符合采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)意志的真實(shí)意思表示。采購(gòu)人不能對(duì)其過(guò)多干預(yù)，不得強(qiáng)迫采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按其意思做出解釋?zhuān)磻?yīng)當(dāng)確立尊重采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的意思優(yōu)先的原則，由此，招標(biāo)文件的解釋權(quán)是屬于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的。
特殊情況下，代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)有限制。在采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未明確約定招標(biāo)文件解釋權(quán)歸屬的情況下，該解釋權(quán)應(yīng)屬于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，但這并不意味著采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)做出的所有解釋都是有效的、最終的，在一些特殊情況下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)是要受到一定限制的。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋一定要符合采購(gòu)人的利益，要符合采購(gòu)人進(jìn)行政府采購(gòu)的目的，要符合法律、法規(guī)和社會(huì)公共利益，否則，其所做出的解釋就是無(wú)效的。
采購(gòu)人享有最終解釋權(quán)。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)活動(dòng)的被代理人，該活動(dòng)的最終法律后果是由采購(gòu)人承擔(dān)的，因此，其應(yīng)當(dāng)具有對(duì)招標(biāo)文件的最終的解釋權(quán)，但這個(gè)最終的解釋權(quán)在一般情況下都要受到限制。在其授權(quán)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)代理的采購(gòu)活動(dòng)的獨(dú)立意思表示，并確立探尋當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）的真實(shí)意思表示的一般原則，將招標(biāo)文件的解釋權(quán)賦予采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，只有采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋有上述特殊情況時(shí)，采購(gòu)人的最終解釋權(quán)方能實(shí)現(xiàn)。
監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)干預(yù)
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件解釋權(quán)問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)。因?yàn)楸O(jiān)管部門(mén)的職責(zé)在于從行政監(jiān)管的角度保障政府采購(gòu)行為的合規(guī)性，不宜介入具體操作問(wèn)題。
此外，當(dāng)上述案例中類(lèi)似的矛盾產(chǎn)生時(shí)，評(píng)審專(zhuān)家可以闡明其對(duì)采購(gòu)文件載明或有關(guān)法律規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的理解與立場(chǎng)，在經(jīng)采購(gòu)方確認(rèn)后作為評(píng)審依據(jù)。如果專(zhuān)家認(rèn)為爭(zhēng)議無(wú)關(guān)緊要或質(zhì)疑并無(wú)道理，則可以徑行推薦中標(biāo)候選人。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
浙江省某市政府采購(gòu)中心受采購(gòu)人委托通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)采購(gòu)一套計(jì)算機(jī)機(jī)房網(wǎng)絡(luò)設(shè)備。評(píng)標(biāo)結(jié)束后遭遇供應(yīng)商質(zhì)疑，在采購(gòu)中心組織評(píng)審專(zhuān)家對(duì)評(píng)審結(jié)果進(jìn)行復(fù)審時(shí)，采購(gòu)人與采購(gòu)中心對(duì)招標(biāo)文件中評(píng)分方法的理解產(chǎn)生了分歧（具體涉及商務(wù)部分分值的計(jì)算方法），按照雙方不同的理解最后是不同的供應(yīng)商中標(biāo)。雙方相持不下，監(jiān)管部門(mén)一時(shí)也無(wú)法提出最佳的建議。最終，該標(biāo)以“無(wú)法計(jì)算商務(wù)分”為由宣布廢標(biāo)。
分析
當(dāng)采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)招標(biāo)文件內(nèi)容的理解產(chǎn)生分歧時(shí)，應(yīng)以誰(shuí)的理解為準(zhǔn)？
解釋權(quán)究竟歸誰(shuí)
基于授權(quán)，代理機(jī)構(gòu)有解釋權(quán)。按照《政府采購(gòu)法》第20條規(guī)定，采購(gòu)人與采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)之間是委托代理關(guān)系。采購(gòu)人為被代理人，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)為代理人。《民法通則》第63條規(guī)定，代理人在代理權(quán)限內(nèi)以被代理人的名義實(shí)施民事法律行為，被代理人對(duì)代理人的代理行為承擔(dān)民事責(zé)任。在政府采購(gòu)活動(dòng)中，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)受采購(gòu)人的委托，以采購(gòu)人的名義在委托的權(quán)限范圍內(nèi)辦理政府采購(gòu)事宜。
招標(biāo)文件解釋權(quán)的問(wèn)題，涉及采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的代理權(quán)限。采購(gòu)人應(yīng)當(dāng)在委托代理協(xié)議中明確代理權(quán)限。但協(xié)議可能會(huì)規(guī)定代理機(jī)構(gòu)是否有權(quán)編制招標(biāo)文件，很少涉及對(duì)招標(biāo)文件的解釋權(quán)。
若采購(gòu)人自行編制招標(biāo)文件，筆者認(rèn)為有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都應(yīng)由采購(gòu)人做出處理，包括對(duì)招標(biāo)文件的解釋。若采購(gòu)人授權(quán)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，則可以推定有關(guān)招標(biāo)文件的一切事宜都在授權(quán)范圍之內(nèi)，代理機(jī)構(gòu)有權(quán)對(duì)招標(biāo)文件進(jìn)行澄清、修 改、補(bǔ)正等，包括解釋。
從代理關(guān)系的特征看，代理人在授權(quán)范圍內(nèi)從事代理行為時(shí)，應(yīng)斟酌具體情況，獨(dú)立進(jìn)行意思表示?！氨M管代理人必須在代理權(quán)限內(nèi)行為，但否認(rèn)代理行為的獨(dú)立性是不妥當(dāng)?shù)?。代理行為本質(zhì)上仍然是代理人有意志的行為，代理人在從事代理行為的過(guò)程中，不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，而可以在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立地進(jìn)行或接受意思表示。在授權(quán)范圍內(nèi)，其仍然有選擇行為的自由。由于代理人能夠在授權(quán)范圍內(nèi)獨(dú)立進(jìn)行意思表示，他才能夠充分地維護(hù)被代理人的利益，只有允許代理人獨(dú)立地進(jìn)行意思表示，而不是機(jī)械地執(zhí)行本人的意志，才能圓滿地完成被代理人委托的事項(xiàng)”（引自《民法總則研究》，作者王利明）。由此可見(jiàn)，在授權(quán)范圍內(nèi)，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)擁有獨(dú)立意志才能順利圓滿地完成采購(gòu)人的委托。而且采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)與采購(gòu)人之間并無(wú)隸屬關(guān)系，雙方只是一種民事上的委托代理關(guān)系，雙方的地位是平等的，這更決定了采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)在代理采購(gòu)時(shí)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立的意思表示，保留其在出現(xiàn)一些現(xiàn)實(shí)情況時(shí)，自己做出決定的權(quán)利，采購(gòu)人不應(yīng)當(dāng)過(guò)多干涉。
尊重當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）的真實(shí)意思表示。采購(gòu)人授權(quán)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件，當(dāng)現(xiàn)實(shí)質(zhì)疑需要解釋時(shí)，筆者認(rèn)為應(yīng)確立尊重當(dāng)事人的真實(shí)意思表示為一般解釋原則。
在民法領(lǐng)域中，一項(xiàng)民事法律行為能否成立，有3項(xiàng)要件：當(dāng)事人是否具有相應(yīng)的民事行為能力；該民事行為是否是當(dāng)事人的真實(shí)意思表示；該民事行為不違反法律和法規(guī)或社會(huì)公共利益。意思表示真實(shí)是民事法律行為不可或缺的構(gòu)成要件，也是民事法律行為的核心。
對(duì)招標(biāo)文件做出解釋是一項(xiàng)民事法律行為，應(yīng)符合民事法律行為成立的一般要件，當(dāng)事人意思表示真實(shí)是必不可少的。此處的當(dāng)事人應(yīng)為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，招標(biāo)文件為采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所編制，招標(biāo)文件所想表達(dá)的意思只有編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)最為清楚，當(dāng)有人對(duì)招標(biāo)文件提出異議，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋、所表達(dá)的意思才是真正反映招標(biāo)文件本意、符合采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)意志的真實(shí)意思表示。采購(gòu)人不能對(duì)其過(guò)多干預(yù)，不得強(qiáng)迫采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)按其意思做出解釋?zhuān)磻?yīng)當(dāng)確立尊重采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的意思優(yōu)先的原則，由此，招標(biāo)文件的解釋權(quán)是屬于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的。
特殊情況下，代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)有限制。在采購(gòu)人和采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)未明確約定招標(biāo)文件解釋權(quán)歸屬的情況下，該解釋權(quán)應(yīng)屬于采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，但這并不意味著采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)做出的所有解釋都是有效的、最終的，在一些特殊情況下，采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)的解釋權(quán)是要受到一定限制的。采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋一定要符合采購(gòu)人的利益，要符合采購(gòu)人進(jìn)行政府采購(gòu)的目的，要符合法律、法規(guī)和社會(huì)公共利益，否則，其所做出的解釋就是無(wú)效的。
采購(gòu)人享有最終解釋權(quán)。采購(gòu)人作為政府采購(gòu)活動(dòng)的被代理人，該活動(dòng)的最終法律后果是由采購(gòu)人承擔(dān)的，因此，其應(yīng)當(dāng)具有對(duì)招標(biāo)文件的最終的解釋權(quán)，但這個(gè)最終的解釋權(quán)在一般情況下都要受到限制。在其授權(quán)采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)編制招標(biāo)文件的情況下，應(yīng)當(dāng)尊重采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)對(duì)代理的采購(gòu)活動(dòng)的獨(dú)立意思表示，并確立探尋當(dāng)事人（編制招標(biāo)文件的采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)）的真實(shí)意思表示的一般原則，將招標(biāo)文件的解釋權(quán)賦予采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)，只有采購(gòu)代理機(jī)構(gòu)所做出的解釋有上述特殊情況時(shí)，采購(gòu)人的最終解釋權(quán)方能實(shí)現(xiàn)。
監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)干預(yù)
筆者認(rèn)為，政府采購(gòu)監(jiān)管部門(mén)不應(yīng)對(duì)招標(biāo)文件解釋權(quán)問(wèn)題進(jìn)行干預(yù)。因?yàn)楸O(jiān)管部門(mén)的職責(zé)在于從行政監(jiān)管的角度保障政府采購(gòu)行為的合規(guī)性，不宜介入具體操作問(wèn)題。
此外，當(dāng)上述案例中類(lèi)似的矛盾產(chǎn)生時(shí)，評(píng)審專(zhuān)家可以闡明其對(duì)采購(gòu)文件載明或有關(guān)法律規(guī)定的評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)的理解與立場(chǎng)，在經(jīng)采購(gòu)方確認(rèn)后作為評(píng)審依據(jù)。如果專(zhuān)家認(rèn)為爭(zhēng)議無(wú)關(guān)緊要或質(zhì)疑并無(wú)道理，則可以徑行推薦中標(biāo)候選人。
來(lái)源：中國(guó)政府采購(gòu)報(bào)
