工程投標(biāo)保證金作為投標(biāo)人提交的擔(dān)保金，在防止投標(biāo)人投標(biāo)后隨意撤回投標(biāo)、中標(biāo)后不簽約、保證招標(biāo)投標(biāo)市場(chǎng)的正常秩序等方面起到積極作用，但其往往被“誤讀”和“濫用”，實(shí)際收受中有許多不合法和不合理之處，其結(jié)果將損害法律的尊嚴(yán)，增加社會(huì)成本，也不利于和諧社會(huì)的構(gòu)建。因此，探討工程投標(biāo)保證金問(wèn)題，并從法律和制度層面加以規(guī)制很有必要。本文列舉了一些典型違規(guī)現(xiàn)象，并指出其違反的具體的法規(guī)條文，并提出規(guī)制的相應(yīng)辦法。
建設(shè)工程項(xiàng)目投標(biāo)保證金是指在項(xiàng)目招標(biāo)投標(biāo)活動(dòng)中，投標(biāo)人隨投標(biāo)文件一同遞交給招標(biāo)人一定金額的投標(biāo)責(zé)任擔(dān)保。其作用體現(xiàn)在：對(duì)投標(biāo)人的投標(biāo)行為產(chǎn)生約束，保證招投標(biāo)活動(dòng)的嚴(yán)肅性；在投標(biāo)人投標(biāo)后隨意撤回投標(biāo)、中標(biāo)后不簽約情況下，可以彌補(bǔ)招標(biāo)人的損失；督促招標(biāo)人在投標(biāo)保證金有效期內(nèi)定標(biāo)；從側(cè)面反映和考察投標(biāo)人的實(shí)力。由國(guó)家計(jì)委等七部委共同審議通過(guò)，自2003年5月1日起施行的《工程建設(shè)項(xiàng)目施工招標(biāo)投標(biāo)辦法》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》）對(duì)工程投標(biāo)保證金作了專(zhuān)門(mén)的規(guī)定。但實(shí)際招投標(biāo)中這些規(guī)定沒(méi)有得到很好的執(zhí)行，規(guī)定本身又存在漏洞。筆者自2001年起在施工企業(yè)從事投標(biāo)工作，親歷了全國(guó)80%以上地區(qū)，500個(gè)以上項(xiàng)目投標(biāo)，感到招標(biāo)人在投標(biāo)保證金方面給投標(biāo)人越來(lái)越多的限制，投標(biāo)人往住處于被動(dòng)的“接受”位置，這顯然有悖于公平原則。投標(biāo)保證金在收受后又缺少監(jiān)管，其往往成為招標(biāo)人挪用資金或其利息進(jìn)入“小金庫(kù)”的來(lái)源。這個(gè)問(wèn)題的長(zhǎng)期存在固然有市場(chǎng)自身（招標(biāo)人與投標(biāo)人天然“不平等”）、監(jiān)管缺位（條塊分割管理、自我監(jiān)察、同體監(jiān)督）等原因，但法律缺位是產(chǎn)生這些問(wèn)題的主要原因。筆者作為一名在職法律碩士，愿從法律角度分析投標(biāo)保證金存在的這些問(wèn)題，并提出相應(yīng)的規(guī)制辦法，希望能引起同行的共鳴和相關(guān)部門(mén)的重視。
一、存在的問(wèn)題及現(xiàn)行法律對(duì)其規(guī)制不力之處
筆者擬根據(jù)《辦法》規(guī)定從誰(shuí)來(lái)收（收受人）、如何收（提交方式）、收多少（限額）、收多久（期限）、期間產(chǎn)生的收益（利息）權(quán)屬等五個(gè)問(wèn)題逐一進(jìn)行探討。
《辦法》第三十七條規(guī)定：招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金。投標(biāo)保證金除現(xiàn)金外，可以是銀行出具的銀行保函、保兌支票、銀行匯票或現(xiàn)金支票。
投標(biāo)保證金一般不得超過(guò)投標(biāo)總價(jià)的百分之二，但最高不得超過(guò)八十萬(wàn)元人民幣。投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)超出投標(biāo)有效期三十天。
第二十九條規(guī)定：招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，以保證招標(biāo)人有足夠的時(shí)間完成評(píng)標(biāo)和與中標(biāo)人簽訂合同。投標(biāo)有效期從投標(biāo)人提交投標(biāo)文件截止之日起計(jì)算。
筆者認(rèn)為，上述規(guī)定可歸納理解：收受權(quán)屬招標(biāo)人，但未規(guī)定具體收受人；提交方式可在五種方式之間選擇；其金額是受限制的；期限未作具體規(guī)定；期間帶來(lái)的收益權(quán)屬未作具體規(guī)定。具體分析如下：
1、誰(shuí)來(lái)收的問(wèn)題
《辦法》沒(méi)有對(duì)這一問(wèn)題的具體規(guī)定，現(xiàn)行投標(biāo)保證金收受人各有不同，既有招標(biāo)人、招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)，也有當(dāng)?shù)毓こ探灰字行模€有專(zhuān)門(mén)的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)。筆者認(rèn)為，投標(biāo)保證金少則幾十萬(wàn)元，多則上千萬(wàn)，收受人設(shè)置應(yīng)謹(jǐn)慎，其應(yīng)具備相應(yīng)的民事權(quán)利能力和行為能力。如果出現(xiàn)問(wèn)題，確保收受人有能力進(jìn)行賠付。
既然招標(biāo)人可以在招標(biāo)文件中要求投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金，那么招標(biāo)人自行收取應(yīng)屬合法，問(wèn)題是2009年5月《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目資本金比例的通知》中對(duì)固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目建設(shè)最低資本金已作調(diào)整，資本金比例由1996年規(guī)定的35%調(diào)整至25%。意味著招標(biāo)人自有資金門(mén)檻降低，隨著B(niǎo)OT項(xiàng)目的增多，投標(biāo)保證金總額將會(huì)越來(lái)越接近甚至超過(guò)招標(biāo)人的資本金，投標(biāo)人風(fēng)險(xiǎn)將會(huì)加大，是否繼續(xù)由招標(biāo)人收受保證金的做法值得商榷。
而由招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)收取投標(biāo)保證金，筆者認(rèn)為，是極不妥當(dāng)?shù)?。工程建設(shè)項(xiàng)目招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)資格認(rèn)定辦法(建設(shè)部令第154號(hào))中規(guī)定：甲級(jí)、乙級(jí)工程招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)的注冊(cè)資金分別是200萬(wàn)元和100萬(wàn)元，對(duì)于注冊(cè)資金一、二百萬(wàn)元的中介機(jī)構(gòu)，如何保證對(duì)金額巨大的投標(biāo)保證金負(fù)責(zé)。
近年來(lái)，鑒于出現(xiàn)招標(biāo)人或招標(biāo)代理機(jī)構(gòu)攜巨額投標(biāo)保證金逃跑事件，多省市政府出臺(tái)規(guī)定，投標(biāo)保證金由政府職能的建設(shè)工程交易中心、監(jiān)管機(jī)構(gòu)統(tǒng)一收取，這一規(guī)定對(duì)確保投資金安全、加強(qiáng)監(jiān)管起到積極作用，值得借鑒，但筆者認(rèn)為：政府強(qiáng)制規(guī)定其為投標(biāo)保證金收受人，與《辦法》規(guī)定的收受權(quán)屬招標(biāo)人相悖，政府有越權(quán)之嫌。
2、怎樣提交的問(wèn)題
按上述規(guī)定，投標(biāo)人可在銀行保函、保兌支票、銀行匯票、現(xiàn)金支票五種方式之間自由選擇，一般來(lái)說(shuō)，投標(biāo)人更傾向于選擇銀行保函方式，因?yàn)檫@種方式只需提供20%-60%左右的現(xiàn)金壓放在銀行，可以節(jié)省流動(dòng)資金，降低企業(yè)成本。而招標(biāo)人考慮銀行保函真實(shí)性和兌付的風(fēng)險(xiǎn)，更因?yàn)楝F(xiàn)金實(shí)在并能產(chǎn)生收益（利息），往往要求投標(biāo)人以現(xiàn)金或銀行匯款（相當(dāng)于現(xiàn)金）方式提交保證金，讓可選擇其他方式的規(guī)定流于形式，剝奪了投標(biāo)人按其他方式提交保證金的權(quán)力，損害了投標(biāo)人的利益。
3、提交多少的問(wèn)題
《辦法》規(guī)定提交金額為投標(biāo)總價(jià)的2%和最高不超過(guò)80萬(wàn)元，但近年來(lái)，安徽、陜西、山西、重慶、甘肅等省市在投標(biāo)保證金額之外，要求投標(biāo)人提交“信譽(yù)或誠(chéng)信擔(dān)保金”，使得保證金總額遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過(guò)80萬(wàn)元，甚至出現(xiàn)甘肅160萬(wàn)、重慶200萬(wàn)元“天價(jià)”保證金的現(xiàn)象。
投標(biāo)保證金本身就有規(guī)范、約束投標(biāo)人在投標(biāo)環(huán)節(jié)的不誠(chéng)信行為的作用，在此之外增加“信譽(yù)或誠(chéng)信擔(dān)保金”沒(méi)有必要?！靶抛u(yù)或誠(chéng)信擔(dān)保金”本身并無(wú)法律依據(jù)，數(shù)額也不受限制，如不制止，將會(huì)出現(xiàn)投標(biāo)保證金總額達(dá)300萬(wàn)、500萬(wàn)甚至更高的現(xiàn)象，直接侵犯了投標(biāo)人權(quán)益。
4、收受期限的問(wèn)題
收受期限是指從投標(biāo)人提交投標(biāo)保證金到收受人返還的最長(zhǎng)時(shí)間。收受期限通常在招標(biāo)文件中明確規(guī)定，即規(guī)定投標(biāo)有效期是從開(kāi)標(biāo)之日起90或120天，收受期限有二種計(jì)算方法以：一、投標(biāo)保證金在投標(biāo)有效期滿(mǎn)后30天內(nèi)保持有效，即收受期限為120天或150天。二、招標(biāo)人最遲應(yīng)在投標(biāo)有效期后30天內(nèi)發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)，發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)后30天內(nèi)與中標(biāo)人簽訂合同協(xié)議書(shū)，合同簽訂后5日內(nèi)退回投標(biāo)保證金，即收受期限為155天或185天。筆者認(rèn)為，通常作法對(duì)收受期限規(guī)定過(guò)長(zhǎng)，90天以?xún)?nèi)即可，原因如下：
（1）投標(biāo)保證金在經(jīng)歷開(kāi)標(biāo)、評(píng)標(biāo)、定標(biāo)、公示、發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)、合同談判、合同簽訂、發(fā)出未中標(biāo)通知書(shū)后方可返還，正常2個(gè)月即可，而遇特殊情況需延長(zhǎng)期限招標(biāo)文件中都會(huì)作出類(lèi)似的規(guī)定：在非常情況下，招標(biāo)人有權(quán)要求投標(biāo)人延長(zhǎng)投標(biāo)有效期，其投標(biāo)保證金的期限即收受期限將相應(yīng)延長(zhǎng)。
（2）投標(biāo)保證金有督促招標(biāo)人在保證金有效期內(nèi)定標(biāo)的作用，而收受期限過(guò)長(zhǎng)使這一作用失去意義。
即便到了通常規(guī)定的收受期限，收受人以各種理由拖延返還屢見(jiàn)不鮮，且近年來(lái)，安徽、山西、陜西等省份出現(xiàn)在資審階段就要求提交資審保證金，通過(guò)資審后轉(zhuǎn)為投標(biāo)保證金，造成投標(biāo)保證金實(shí)際收受期限達(dá)6個(gè)月甚至一年以上，無(wú)人需要為此承擔(dān)責(zé)任。
為什么會(huì)出現(xiàn)這個(gè)現(xiàn)象呢？筆者認(rèn)為，這是現(xiàn)行規(guī)定含糊造成的，分析如下：
《辦法》規(guī)定：招標(biāo)文件應(yīng)當(dāng)規(guī)定一個(gè)適當(dāng)?shù)耐稑?biāo)有效期，投標(biāo)保證金有效期應(yīng)當(dāng)超出投標(biāo)有效期三十天。規(guī)定中的“適當(dāng)”“超出”二詞對(duì)時(shí)間的定義，較為含糊和不精確的，90天可理解為“適當(dāng)”，120天甚至更長(zhǎng)也可理解為“適當(dāng)”；“超出”30天，合法，“超出”60天或更長(zhǎng)，也不算違規(guī)。這種規(guī)定表面上對(duì)投標(biāo)保證金有效期作出了規(guī)定，實(shí)質(zhì)未作限制。規(guī)定也沒(méi)有對(duì)何時(shí)應(yīng)該提交，何時(shí)應(yīng)該返還保證金作出明確規(guī)定，這就意味著其收受期限是不受限制的。
5、誰(shuí)應(yīng)享有存放期間利息的問(wèn)題
《辦法》未對(duì)標(biāo)保證金存放期間的收益作規(guī)定，保證金存在金額大、存放時(shí)間長(zhǎng)的特點(diǎn)，其存放期間將產(chǎn)生大量利息，筆者參與過(guò)的所有投標(biāo)中關(guān)于投標(biāo)保證金的返還都是無(wú)息返還，“投標(biāo)保證金無(wú)息返還”視乎已成為一種商業(yè)習(xí)慣。筆者認(rèn)為，該利息應(yīng)由投標(biāo)人享有，收受人收歸其所有應(yīng)屬不當(dāng)?shù)美碛扇缦拢?
我國(guó)《民法通則》第92條規(guī)定：“沒(méi)有合法根據(jù)，取得不當(dāng)利益，造成他人損失的，應(yīng)當(dāng)將取得的不當(dāng)利益返還受損失的人。學(xué)界里，不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要素有四：一方獲得財(cái)產(chǎn)上的利益；他方受到損失；獲得利益和受到損失之間有因果關(guān)系；獲得利益沒(méi)有合法根據(jù)。收受人在保證金存放期間獲得利息；投標(biāo)人利息受損；收受人獲利與投標(biāo)人受損有因果關(guān)系；收受人獲利沒(méi)有合法依據(jù)。這四條完全符合不當(dāng)?shù)美臉?gòu)成要素，投標(biāo)人完全有理由請(qǐng)求其返還。
另外，投標(biāo)保證金利息進(jìn)入“小金庫(kù)”、被招標(biāo)人“私分”已屢見(jiàn)不鮮。因此筆者認(rèn)為，徹底斬?cái)嗍帐苋藢⒗⑹諝w其所有的黑手，將徹底斬?cái)嗥鋵?duì)投標(biāo)保證金任意妄為的沖動(dòng)，上述提及的4個(gè)問(wèn)題都將得以解決。這筆錢(qián)本身不允許有其他用途，完全可以按三個(gè)月定期進(jìn)行存款，可以最大限度地維護(hù)投標(biāo)人的利益。筆者已經(jīng)注意到：上海市已發(fā)文明確規(guī)定從2008年9月8日起了利息歸投標(biāo)人所有（見(jiàn)滬建建管（2005）第65號(hào)《關(guān)于上海市工程建設(shè)項(xiàng)目施工投標(biāo)保證金實(shí)行集中提交的通知》——上海市2008年投標(biāo)保證金提交與退還操作須知（更新）），讓筆者看到了一絲曙光。
二、如何完善現(xiàn)有的法律制度以遏制這些問(wèn)題
綜上所述，筆者認(rèn)為應(yīng)從以下6個(gè)方面完善《辦法》以遏制投標(biāo)保證金存在的問(wèn)題：
1、建立統(tǒng)一的投標(biāo)保證金收取和退還的政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)，以區(qū)市為單位設(shè)立投標(biāo)保證金收取專(zhuān)戶(hù)，通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)方式選擇專(zhuān)戶(hù)銀行，今后本區(qū)域或管轄范圍內(nèi)項(xiàng)目的投標(biāo)保證金均匯入或交至（銀行保函）該專(zhuān)戶(hù)?！掇k法》要作相應(yīng)修改，以讓其收取名正言順。
2、規(guī)定投標(biāo)人可以在《辦法》中規(guī)定的投標(biāo)保證金五種提交方式中自由選擇。
3、規(guī)定不得以“信譽(yù)或誠(chéng)信擔(dān)?！钡攘砹⒚髂恳笸稑?biāo)人增加保證金。
4、明確投標(biāo)保證金提交的時(shí)間和返還的最長(zhǎng)期限，資審階段不得要求投標(biāo)人提交保證金。對(duì)一些小型項(xiàng)目或技術(shù)簡(jiǎn)單的項(xiàng)目，可以直接規(guī)定投標(biāo)保證金期限為三個(gè)月，以定期存款方式存放在專(zhuān)戶(hù)，如無(wú)特殊原因，應(yīng)在三個(gè)月后的第一周內(nèi)返還。對(duì)涉及的投標(biāo)有效期、發(fā)出中標(biāo)通知書(shū)、簽訂合同期限作出相應(yīng)的調(diào)整。
5、投標(biāo)保證金存放在該專(zhuān)戶(hù)期間利息由投標(biāo)人享有，如遇招標(biāo)人或收受人原因造成投標(biāo)保證金延期返還，還應(yīng)加倍計(jì)算利息或賠償由此給投標(biāo)人帶來(lái)的損失。
6、加強(qiáng)監(jiān)管，明確責(zé)任，增加挪用投標(biāo)保證金等違法行為的罰則。 （作者：江西方興科技有限公司 汪才華）
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