讓政府采購回歸理性
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發(fā)布日期：2011年01月21日
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不久前,一些地方政府曝出的“豪華”政府采購事件,備受公眾關(guān)注。從某市財(cái)政局采購蘋果iTouch4當(dāng)U盤,到某省公安廳電腦采購清單中出現(xiàn)4.1萬元超高配置筆記本電腦,再到某地方法院采購豪華電動(dòng)按摩椅等等,這些地方政府采購行為變成了大手大腳的奢侈消費(fèi)。
政府采購的本意是通過公開公平競(jìng)爭(zhēng),用更少的錢買到性價(jià)比更高的東西,從而降低行政開支,而上述政府采購需求的范圍卻違背了政府采購的初衷。如何讓政府采購回歸理性,讓陽光采購贏得更多喝彩。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共采購所所長曹富國教授為我們作出了深度解析。
1 問題被發(fā)現(xiàn)，本身就是一種進(jìn)步
記者：上述案例中，地方政府采購的商品可以用“豪華”來形容，網(wǎng)上有人戲稱為“天價(jià)采購門”。您如何看這些現(xiàn)象？
曹富國：首先，我們要看到，這些問題的發(fā)現(xiàn)本身就是政府采購的一個(gè)進(jìn)步。我們?cè)陉P(guān)注這些通過媒體曝光的“天價(jià)”采購現(xiàn)象時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多采購問題都是網(wǎng)友通過政府網(wǎng)站上公告的采購信息發(fā)現(xiàn)的。這些問題的發(fā)現(xiàn)正是基于這些年有關(guān)法律要求公共采購信息公開的結(jié)果，是政府采購公開透明、主動(dòng)接受監(jiān)督的一個(gè)表現(xiàn)。
公共采購信息公開，一般是指將要求的應(yīng)當(dāng)公開的公共采購信息在有關(guān)部門指定的公共采購信息發(fā)布媒體上向社會(huì)公開發(fā)布。
公共采購信息公開是公共采購公開透明的基本要求及主要表現(xiàn)方式。公共采購要做到公開透明，首先要求做到公開采購信息，讓社會(huì)公眾了解公共的采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購過程和采購結(jié)果，告訴社會(huì)公眾，公共機(jī)構(gòu)有哪些采購需求，什么時(shí)候開始采購，如何開展采購活動(dòng)。
公共采購信息公開，既便于接受社會(huì)公眾監(jiān)督，也便于潛在供應(yīng)商和參加公共采購活動(dòng)的當(dāng)事人掌握商機(jī)或全面了解采購活動(dòng)的動(dòng)態(tài)。
通過這些現(xiàn)象，我們還看到，公眾對(duì)于政府采購也越來越關(guān)注。這就要求相關(guān)的政府部門在公開政府采購信息的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范采購行為，切切實(shí)實(shí)做到“陽光采購”，讓公眾滿意、讓公眾放心。
2 “豪華”需求：板子不能打在采購屁股上
記者：從最近所曝光的幾個(gè)“天價(jià)”采購案及公眾反應(yīng)來看，大家對(duì)“政府采購”這個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)疑很多，您怎么看待這些問題？
曹富國：這些年來，總是時(shí)不時(shí)出現(xiàn)被公眾和媒體關(guān)注的公共采購案。工程、醫(yī)療器械、藥品、信息系統(tǒng)及其產(chǎn)品、汽車、空調(diào)、政府保障房建設(shè)等公共采購領(lǐng)域都是被關(guān)注的重點(diǎn)。我在許多場(chǎng)合也聽到大家對(duì)某些地方政府采購的質(zhì)疑。我認(rèn)為，首先這些質(zhì)疑都是對(duì)的，而且這些問題可能并不是個(gè)案。
我認(rèn)為，一定是哪些環(huán)節(jié)出了問題，一定是政府采購制度還有仍需改進(jìn)的地方。西方發(fā)達(dá)國家的公共采購制度在過去的二三十年中也一直在進(jìn)行革命和持續(xù)革命。我們需要對(duì)這些質(zhì)疑進(jìn)行認(rèn)真的研究和分析，找到問題所在。以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，對(duì)政府采購而言尤其重要，因?yàn)閷?duì)政府采購制度的信心是政府采購制度得以有效運(yùn)行的靈魂。要在中國的具體制度環(huán)境下來分析具體的個(gè)案原因。從近來所發(fā)生的幾個(gè)個(gè)案來說，我認(rèn)為板子不能打在采購的屁股上。
從曝光問題的表象上來看，這些問題幾乎都是在采購需求失控情況下的超需求采購或豪華采購問題，而這一問題既不是現(xiàn)有的采購環(huán)節(jié)造成的，也不是現(xiàn)有采購制度所能夠解決的。
實(shí)際上現(xiàn)有有限的采購職能對(duì)解決這一問題的作用是非常有限的。政府采購法側(cè)重解決的問題是如何采購的問題，它假設(shè)采購需求已經(jīng)確定，采購預(yù)算已經(jīng)配置到位，然后采購人（即用戶部門）委托采購代理機(jī)構(gòu)來完成采購。
從總體上看，我國有關(guān)規(guī)制政府需求和預(yù)算的法律在某些程度上不具有可執(zhí)行性（比方說讓政府自己控制自己需求和給自己配置預(yù)算。這不是說一定不行，但是要考慮到這里邊所存在的利益沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并注意尋求防止這一風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制）。暴露于外的豪華采購問題，也說明這種風(fēng)險(xiǎn)不是想象出來的或者從理論上推導(dǎo)出來的，很可能是現(xiàn)實(shí)存在的。
3 指定品牌：同樣使政府采購制度受到傷害
記者：在媒體曝光的幾個(gè)案例中，問題還不限于“豪華”采購問題，還存在著指定品牌問題，比如某地明確提出購買“蘋果品牌”的U盤或者電腦，這是不是干擾了政府采購的公平性？
曹富國：是的。這幾個(gè)案子在去年年底幾天集中被曝光，年前年后幾家媒體都找我采訪。為了慎重起見，我收集到了所涉及的幾個(gè)信息公告。認(rèn)真看了以后，我有了意外發(fā)現(xiàn)：在所涉及的幾個(gè)案子中，指定品牌的問題很普遍。要知道，現(xiàn)代政府采購制度的基石就是它的開放性，而指定品牌則顯然與此背道而馳。
雖然我也總是找機(jī)會(huì)在各地調(diào)研，在招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法已經(jīng)實(shí)施了這么多年之后，仍然出現(xiàn)這樣的問題，這是我始料不及的。
政府采購中的指定品牌問題與政府采購需求及表現(xiàn)此需求的技術(shù)規(guī)格有關(guān)。在政府采購中，用以定義政府所需的產(chǎn)品、工程或服務(wù)等需求的形式就是技術(shù)規(guī)格。技術(shù)規(guī)格是采購中的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，它上聯(lián)需求，下接評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。就前者而言，它將采購需求表現(xiàn)于外，使供應(yīng)商了解政府的具體需求，并據(jù)此進(jìn)行投標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)。就后者而言，評(píng)標(biāo)中一個(gè)決定性的因素就是供應(yīng)商的投標(biāo)能否滿足技術(shù)規(guī)格所體現(xiàn)的需求。
產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)格包含如下內(nèi)容，比如產(chǎn)品的功能、安全標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求以及其他技術(shù)規(guī)格，與現(xiàn)有設(shè)備的兼容性、環(huán)境特征——比如，使用可回收材料的要求等。技術(shù)規(guī)格的內(nèi)容會(huì)對(duì)合同的競(jìng)爭(zhēng)范圍產(chǎn)生重大影響。
技術(shù)規(guī)格的開放性和非歧視性是政府采購法的基礎(chǔ)。如果使用某一供應(yīng)商或某一產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)格，就會(huì)對(duì)其他供應(yīng)商或產(chǎn)品造成歧視。因此，公共采購法禁止在采購中指定品牌。
政府采購中的品牌具有技術(shù)規(guī)格的功能。只有不借助指定品牌就無法描述技術(shù)規(guī)格的情況下，才可以參照指定品牌來說明其需求。但此時(shí)，為了滿足公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，一定要同時(shí)加上類似于“或同等功能的產(chǎn)品也是合格產(chǎn)品”的表達(dá)。而指定品牌，本身就違背了政府采購法的相關(guān)規(guī)定。
4 職能和專家型采購：公共采購改革往哪里走？
記者：我國已有的《政府采購法》可不可以解決政府采購中暴露出的問題，如何解決？
曹富國：這本應(yīng)該是《政府采購法》應(yīng)該解決好的，因?yàn)椴少徛毮艿谋疽馐前l(fā)揮政府的采購專家的作用，它能夠告訴政府用戶，如何才能滿足其公務(wù)需求。但是在我國現(xiàn)有采購法下，采購職能在絕大多數(shù)情況下被局限于購買環(huán)節(jié)，即接受采購人用戶的需求進(jìn)行采購。它上不管采購需求是如何發(fā)生、是否適當(dāng)以及預(yù)算是如何配置的，下不管貨物是怎么交付和接受檢驗(yàn)，尤其是采購合同是如何履行的。這樣的采購職能可能會(huì)是一個(gè)購買專家，但不可能是政府的一個(gè)采購專家。我這樣講的意思是，政府采購職能決不僅僅限于招標(biāo)這一狹窄的購買環(huán)節(jié)，它應(yīng)該成為如何滿足政府公務(wù)需求的采購與供應(yīng)專家職能。
實(shí)際上，公共采購法和采購制度改革的終極目標(biāo)不是為了監(jiān)管，而是為了使政府成為一個(gè)最好的采購人，實(shí)現(xiàn)最好的采購。因此，我認(rèn)為強(qiáng)調(diào)中國政府專家型采購職能是中國公共采購立法和改革的方向之一。但這是一個(gè)被現(xiàn)有公共采購法律所忽略的問題。現(xiàn)有公共采購法在很大程度上是為了監(jiān)管而制訂，加強(qiáng)監(jiān)管也常常成為處理公共采購中所暴露出的問題的一個(gè)簡(jiǎn)單而又慣常的手段。
可是，我們從這幾個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，問題本身不是因?yàn)闆]有監(jiān)管所造成的。更多的監(jiān)管不僅可能于事無補(bǔ)，而且可能還會(huì)衍生出新的監(jiān)管問題。當(dāng)一個(gè)采購職能是高度分散化和外包化的時(shí)候，你不可能指望政府有一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的采購專家職能。如果政府沒有這樣一個(gè)專家職能，什么樣的加強(qiáng)監(jiān)管手段都可能是南轅北轍。我談專家型采購還與我觀察到的另一個(gè)采購問題有關(guān)：強(qiáng)監(jiān)管模式導(dǎo)致了追求合規(guī)性和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政府采購行為模式。所以，盡管采購的效果令公眾大跌眼鏡，但采購過程你卻挑不出合法性毛病。因此，以強(qiáng)監(jiān)管為導(dǎo)向的中國公共采購法治可能正在走向兩個(gè)極端：放松監(jiān)管，就會(huì)導(dǎo)致這幾個(gè)案例所表現(xiàn)出的違法采購問題；而加強(qiáng)監(jiān)管則可能導(dǎo)致追求合規(guī)性而偏離專家型的采購行為?，F(xiàn)在到了我們思考什么是更好的監(jiān)管的時(shí)候了。專家型采購職能建設(shè)和采購職業(yè)化發(fā)展不僅可能為中國公共采購制度的健康發(fā)展提供可持續(xù)的支撐，而且還可能為中國未來的采購法律改革提供一種可參考的思路。
來源：光明日?qǐng)?bào)
不久前,一些地方政府曝出的“豪華”政府采購事件,備受公眾關(guān)注。從某市財(cái)政局采購蘋果iTouch4當(dāng)U盤,到某省公安廳電腦采購清單中出現(xiàn)4.1萬元超高配置筆記本電腦,再到某地方法院采購豪華電動(dòng)按摩椅等等,這些地方政府采購行為變成了大手大腳的奢侈消費(fèi)。
政府采購的本意是通過公開公平競(jìng)爭(zhēng),用更少的錢買到性價(jià)比更高的東西,從而降低行政開支,而上述政府采購需求的范圍卻違背了政府采購的初衷。如何讓政府采購回歸理性,讓陽光采購贏得更多喝彩。中央財(cái)經(jīng)大學(xué)中國公共采購所所長曹富國教授為我們作出了深度解析。
1 問題被發(fā)現(xiàn)，本身就是一種進(jìn)步
記者：上述案例中，地方政府采購的商品可以用“豪華”來形容，網(wǎng)上有人戲稱為“天價(jià)采購門”。您如何看這些現(xiàn)象？
曹富國：首先，我們要看到，這些問題的發(fā)現(xiàn)本身就是政府采購的一個(gè)進(jìn)步。我們?cè)陉P(guān)注這些通過媒體曝光的“天價(jià)”采購現(xiàn)象時(shí)會(huì)發(fā)現(xiàn)，很多采購問題都是網(wǎng)友通過政府網(wǎng)站上公告的采購信息發(fā)現(xiàn)的。這些問題的發(fā)現(xiàn)正是基于這些年有關(guān)法律要求公共采購信息公開的結(jié)果，是政府采購公開透明、主動(dòng)接受監(jiān)督的一個(gè)表現(xiàn)。
公共采購信息公開，一般是指將要求的應(yīng)當(dāng)公開的公共采購信息在有關(guān)部門指定的公共采購信息發(fā)布媒體上向社會(huì)公開發(fā)布。
公共采購信息公開是公共采購公開透明的基本要求及主要表現(xiàn)方式。公共采購要做到公開透明，首先要求做到公開采購信息，讓社會(huì)公眾了解公共的采購預(yù)算、采購計(jì)劃、采購過程和采購結(jié)果，告訴社會(huì)公眾，公共機(jī)構(gòu)有哪些采購需求，什么時(shí)候開始采購，如何開展采購活動(dòng)。
公共采購信息公開，既便于接受社會(huì)公眾監(jiān)督，也便于潛在供應(yīng)商和參加公共采購活動(dòng)的當(dāng)事人掌握商機(jī)或全面了解采購活動(dòng)的動(dòng)態(tài)。
通過這些現(xiàn)象，我們還看到，公眾對(duì)于政府采購也越來越關(guān)注。這就要求相關(guān)的政府部門在公開政府采購信息的同時(shí)，進(jìn)一步規(guī)范采購行為，切切實(shí)實(shí)做到“陽光采購”，讓公眾滿意、讓公眾放心。
2 “豪華”需求：板子不能打在采購屁股上
記者：從最近所曝光的幾個(gè)“天價(jià)”采購案及公眾反應(yīng)來看，大家對(duì)“政府采購”這個(gè)環(huán)節(jié)的質(zhì)疑很多，您怎么看待這些問題？
曹富國：這些年來，總是時(shí)不時(shí)出現(xiàn)被公眾和媒體關(guān)注的公共采購案。工程、醫(yī)療器械、藥品、信息系統(tǒng)及其產(chǎn)品、汽車、空調(diào)、政府保障房建設(shè)等公共采購領(lǐng)域都是被關(guān)注的重點(diǎn)。我在許多場(chǎng)合也聽到大家對(duì)某些地方政府采購的質(zhì)疑。我認(rèn)為，首先這些質(zhì)疑都是對(duì)的，而且這些問題可能并不是個(gè)案。
我認(rèn)為，一定是哪些環(huán)節(jié)出了問題，一定是政府采購制度還有仍需改進(jìn)的地方。西方發(fā)達(dá)國家的公共采購制度在過去的二三十年中也一直在進(jìn)行革命和持續(xù)革命。我們需要對(duì)這些質(zhì)疑進(jìn)行認(rèn)真的研究和分析，找到問題所在。以認(rèn)真負(fù)責(zé)的態(tài)度回應(yīng)公眾的質(zhì)疑，對(duì)政府采購而言尤其重要，因?yàn)閷?duì)政府采購制度的信心是政府采購制度得以有效運(yùn)行的靈魂。要在中國的具體制度環(huán)境下來分析具體的個(gè)案原因。從近來所發(fā)生的幾個(gè)個(gè)案來說，我認(rèn)為板子不能打在采購的屁股上。
從曝光問題的表象上來看，這些問題幾乎都是在采購需求失控情況下的超需求采購或豪華采購問題，而這一問題既不是現(xiàn)有的采購環(huán)節(jié)造成的，也不是現(xiàn)有采購制度所能夠解決的。
實(shí)際上現(xiàn)有有限的采購職能對(duì)解決這一問題的作用是非常有限的。政府采購法側(cè)重解決的問題是如何采購的問題，它假設(shè)采購需求已經(jīng)確定，采購預(yù)算已經(jīng)配置到位，然后采購人（即用戶部門）委托采購代理機(jī)構(gòu)來完成采購。
從總體上看，我國有關(guān)規(guī)制政府需求和預(yù)算的法律在某些程度上不具有可執(zhí)行性（比方說讓政府自己控制自己需求和給自己配置預(yù)算。這不是說一定不行，但是要考慮到這里邊所存在的利益沖突和潛在風(fēng)險(xiǎn)，并注意尋求防止這一風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制）。暴露于外的豪華采購問題，也說明這種風(fēng)險(xiǎn)不是想象出來的或者從理論上推導(dǎo)出來的，很可能是現(xiàn)實(shí)存在的。
3 指定品牌：同樣使政府采購制度受到傷害
記者：在媒體曝光的幾個(gè)案例中，問題還不限于“豪華”采購問題，還存在著指定品牌問題，比如某地明確提出購買“蘋果品牌”的U盤或者電腦，這是不是干擾了政府采購的公平性？
曹富國：是的。這幾個(gè)案子在去年年底幾天集中被曝光，年前年后幾家媒體都找我采訪。為了慎重起見，我收集到了所涉及的幾個(gè)信息公告。認(rèn)真看了以后，我有了意外發(fā)現(xiàn)：在所涉及的幾個(gè)案子中，指定品牌的問題很普遍。要知道，現(xiàn)代政府采購制度的基石就是它的開放性，而指定品牌則顯然與此背道而馳。
雖然我也總是找機(jī)會(huì)在各地調(diào)研，在招標(biāo)投標(biāo)法和政府采購法已經(jīng)實(shí)施了這么多年之后，仍然出現(xiàn)這樣的問題，這是我始料不及的。
政府采購中的指定品牌問題與政府采購需求及表現(xiàn)此需求的技術(shù)規(guī)格有關(guān)。在政府采購中，用以定義政府所需的產(chǎn)品、工程或服務(wù)等需求的形式就是技術(shù)規(guī)格。技術(shù)規(guī)格是采購中的一個(gè)非常重要的環(huán)節(jié)，它上聯(lián)需求，下接評(píng)標(biāo)標(biāo)準(zhǔn)。就前者而言，它將采購需求表現(xiàn)于外，使供應(yīng)商了解政府的具體需求，并據(jù)此進(jìn)行投標(biāo)和競(jìng)爭(zhēng)。就后者而言，評(píng)標(biāo)中一個(gè)決定性的因素就是供應(yīng)商的投標(biāo)能否滿足技術(shù)規(guī)格所體現(xiàn)的需求。
產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)格包含如下內(nèi)容，比如產(chǎn)品的功能、安全標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量要求以及其他技術(shù)規(guī)格，與現(xiàn)有設(shè)備的兼容性、環(huán)境特征——比如，使用可回收材料的要求等。技術(shù)規(guī)格的內(nèi)容會(huì)對(duì)合同的競(jìng)爭(zhēng)范圍產(chǎn)生重大影響。
技術(shù)規(guī)格的開放性和非歧視性是政府采購法的基礎(chǔ)。如果使用某一供應(yīng)商或某一產(chǎn)品的技術(shù)規(guī)格，就會(huì)對(duì)其他供應(yīng)商或產(chǎn)品造成歧視。因此，公共采購法禁止在采購中指定品牌。
政府采購中的品牌具有技術(shù)規(guī)格的功能。只有不借助指定品牌就無法描述技術(shù)規(guī)格的情況下，才可以參照指定品牌來說明其需求。但此時(shí)，為了滿足公平競(jìng)爭(zhēng)的原則，一定要同時(shí)加上類似于“或同等功能的產(chǎn)品也是合格產(chǎn)品”的表達(dá)。而指定品牌，本身就違背了政府采購法的相關(guān)規(guī)定。
4 職能和專家型采購：公共采購改革往哪里走？
記者：我國已有的《政府采購法》可不可以解決政府采購中暴露出的問題，如何解決？
曹富國：這本應(yīng)該是《政府采購法》應(yīng)該解決好的，因?yàn)椴少徛毮艿谋疽馐前l(fā)揮政府的采購專家的作用，它能夠告訴政府用戶，如何才能滿足其公務(wù)需求。但是在我國現(xiàn)有采購法下，采購職能在絕大多數(shù)情況下被局限于購買環(huán)節(jié)，即接受采購人用戶的需求進(jìn)行采購。它上不管采購需求是如何發(fā)生、是否適當(dāng)以及預(yù)算是如何配置的，下不管貨物是怎么交付和接受檢驗(yàn)，尤其是采購合同是如何履行的。這樣的采購職能可能會(huì)是一個(gè)購買專家，但不可能是政府的一個(gè)采購專家。我這樣講的意思是，政府采購職能決不僅僅限于招標(biāo)這一狹窄的購買環(huán)節(jié)，它應(yīng)該成為如何滿足政府公務(wù)需求的采購與供應(yīng)專家職能。
實(shí)際上，公共采購法和采購制度改革的終極目標(biāo)不是為了監(jiān)管，而是為了使政府成為一個(gè)最好的采購人，實(shí)現(xiàn)最好的采購。因此，我認(rèn)為強(qiáng)調(diào)中國政府專家型采購職能是中國公共采購立法和改革的方向之一。但這是一個(gè)被現(xiàn)有公共采購法律所忽略的問題。現(xiàn)有公共采購法在很大程度上是為了監(jiān)管而制訂，加強(qiáng)監(jiān)管也常常成為處理公共采購中所暴露出的問題的一個(gè)簡(jiǎn)單而又慣常的手段。
可是，我們從這幾個(gè)案例中可以發(fā)現(xiàn)，問題本身不是因?yàn)闆]有監(jiān)管所造成的。更多的監(jiān)管不僅可能于事無補(bǔ)，而且可能還會(huì)衍生出新的監(jiān)管問題。當(dāng)一個(gè)采購職能是高度分散化和外包化的時(shí)候，你不可能指望政府有一個(gè)持續(xù)穩(wěn)定的采購專家職能。如果政府沒有這樣一個(gè)專家職能，什么樣的加強(qiáng)監(jiān)管手段都可能是南轅北轍。我談專家型采購還與我觀察到的另一個(gè)采購問題有關(guān)：強(qiáng)監(jiān)管模式導(dǎo)致了追求合規(guī)性和規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)的政府采購行為模式。所以，盡管采購的效果令公眾大跌眼鏡，但采購過程你卻挑不出合法性毛病。因此，以強(qiáng)監(jiān)管為導(dǎo)向的中國公共采購法治可能正在走向兩個(gè)極端：放松監(jiān)管，就會(huì)導(dǎo)致這幾個(gè)案例所表現(xiàn)出的違法采購問題；而加強(qiáng)監(jiān)管則可能導(dǎo)致追求合規(guī)性而偏離專家型的采購行為?，F(xiàn)在到了我們思考什么是更好的監(jiān)管的時(shí)候了。專家型采購職能建設(shè)和采購職業(yè)化發(fā)展不僅可能為中國公共采購制度的健康發(fā)展提供可持續(xù)的支撐，而且還可能為中國未來的采購法律改革提供一種可參考的思路。
來源：光明日?qǐng)?bào)
