為服務(wù)類項目采購“診脈”
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發(fā)布日期：2011年01月30日
隨著政府采購工作的不斷推進(jìn)，服務(wù)類項目的政府采購范圍和規(guī)模也在不斷擴(kuò)大，2009年，全國服務(wù)類項目采購規(guī)模已達(dá)到了544.2億元，比上年同期增長20%。2010年，財政部已明確將服務(wù)外包作為政府采購工作的一項要點。服務(wù)類項目越來越需要給予足夠的重視，但如何規(guī)范服務(wù)類項目的采購，尤其在具體操作方面，國內(nèi)相關(guān)的專題研究還較少。近年來，江蘇省政府采購中心先后組織實施過多個服務(wù)類項目，內(nèi)容涉及物業(yè)管理、投資評審、檔案數(shù)字化加工、環(huán)境影響評價等多項服務(wù)，其中有些項目屬于國內(nèi)首次納入政府采購。筆者總結(jié)從事政府采購工作以來所經(jīng)辦過的各類服務(wù)類項目的經(jīng)驗教訓(xùn)，希望能拋磚引玉，與政府采購?fù)室黄鹛接憽?
◆招標(biāo)文件的規(guī)范性不夠
江蘇省政府采購中心組織實施的服務(wù)類項目大多采用公開招標(biāo)方式，主要遵循《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱第18號令）進(jìn)行。第18號令對貨物和服務(wù)類項目招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容做出了明確的規(guī)定，對照相關(guān)規(guī)定，服務(wù)類項目的招標(biāo)文件經(jīng)常會出現(xiàn)下列問題：
一是文件模本亂套用。服務(wù)類項目對供應(yīng)商資格條件、文件內(nèi)容、合同條款、報價方式等都有自身的要求，一旦套用貨物或工程類項目的招標(biāo)文件模本，又沒有根據(jù)服務(wù)類項目的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，會給人“風(fēng)馬牛不相及”的感覺。
二是采購需求不明確。有些招標(biāo)文件中列出的采購需求，不符合招標(biāo)的要求，不是造成供應(yīng)商提出詢問或質(zhì)疑，就是造成供應(yīng)商根據(jù)各自的理解制訂出差異很大的投標(biāo)方案，導(dǎo)致專家無法進(jìn)行評審。
三是內(nèi)容前后不一致。筆者在審核招標(biāo)文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有自相矛盾的現(xiàn)象，如物業(yè)管理項目，前面可能要求對外墻一個季度清洗一次，后面就變成了每月清洗一次。
四是合同條款不完備。有的招標(biāo)文件中合同條款非常簡單，有點干脆就沒有合同條款，而合同條款是第18號令明確規(guī)定的一份招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容。
◆投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)較少
除財務(wù)審計、工程造價、項目監(jiān)理等市場比較成熟的服務(wù)類項目外，許多服務(wù)類項目存在滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)不到法定要求的情形，即便市場上有許多符合招標(biāo)資質(zhì)條件的物業(yè)管理項目，也會出現(xiàn)只有一兩家供應(yīng)商投標(biāo)的現(xiàn)象，造成只能重新組織招標(biāo)或更改采購方式進(jìn)行采購。
◆中標(biāo)供應(yīng)商老面孔居多
筆者發(fā)現(xiàn)，有些服務(wù)類項目的供應(yīng)商成了中標(biāo)專業(yè)戶，尤其是有一定連續(xù)性的服務(wù)類定點采購項目，如國際機(jī)票、保險、印刷等，中標(biāo)供應(yīng)商基本上總是幾個老面孔。
◆評審專家的質(zhì)和量齊缺
與貨物和工程類項目相比，許多服務(wù)類項目的評審專家更難以滿足評審的需要：一是有些服務(wù)類項目專家?guī)靸?nèi)沒有對應(yīng)的類別；二是專家?guī)靸?nèi)的專家數(shù)量極少；三是專家?guī)靸?nèi)專家不專，一些評審專家根本不具備相關(guān)工作的專業(yè)經(jīng)驗。為了保證評審工作能正常進(jìn)行，有些服務(wù)類項目基本采用從庫外選擇性方式確定評審專家。由于采用選擇性方式確定的評審專家名單大多由采購人提供，一些專家與采購人或供應(yīng)商關(guān)系密切，在評審過程中，很難保證其評審的獨立性和公正性。
筆者認(rèn)為，上述問題的出現(xiàn)主要由于以下原因：
◆招標(biāo)文件的制作經(jīng)驗匱乏
我國對貨物和工程類項目實行招投標(biāo)管理制度已經(jīng)有較長一段歷史，招標(biāo)經(jīng)驗相對比較豐富，相關(guān)項目納入政府采購后，對制作招標(biāo)文件有一定的借鑒價值。但大多數(shù)服務(wù)類項目以前從未實施過招標(biāo)，很多項目都屬于首次納入政府采購，對于采購中心經(jīng)辦人而言，缺乏制作招標(biāo)文件可借鑒的經(jīng)驗。
難以套用。目前，采購中心大多都有自己的招標(biāo)文件模本，但由于服務(wù)類項目之間的專業(yè)性差距較大，即使有招標(biāo)文件模本，也僅能套用招標(biāo)程序，而招標(biāo)文件中的采購需求、合同條款，不能簡單照搬，必須要由采購人和采購中心根據(jù)每個行業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和特點重新制訂。
無從下手。許多服務(wù)類項目的采購人未參加過類似項目的政府采購，不知道如何提出合理的采購需求，采購需求提交到采購中心后，或是漏洞百出，或是過于粗泛，有的干脆由關(guān)系密切的供應(yīng)商代勞，有明顯的傾向性，使采購中心無法直接用于招標(biāo)文件的制作。同時，采購中心經(jīng)辦人由于受專業(yè)知識和采購經(jīng)驗的限制，對采購人提出的需求也不知道如何審核和修改。
態(tài)度馬虎。個別采購中心經(jīng)辦人在制作招標(biāo)文件時，對文件內(nèi)容審核不認(rèn)真，造成文件中出現(xiàn)前后矛盾等低級錯誤。
亂設(shè)門檻。個別采購人官本位思想嚴(yán)重，招標(biāo)門檻設(shè)置過高，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，片面追求供應(yīng)商資質(zhì)條件越高越好、企業(yè)規(guī)模越大越好，不接受中小企業(yè)招標(biāo)，或給中小企業(yè)中標(biāo)設(shè)置一定的障礙，造成有些大企業(yè)不愿為采購人服務(wù)、中小企業(yè)又沒有提供服務(wù)的機(jī)會。
◆服務(wù)類供應(yīng)商具備特殊性
專業(yè)性。每個服務(wù)行業(yè)基本上都有相關(guān)的特殊資質(zhì)要求，或?qū)嵭薪?jīng)營許可，或設(shè)定從業(yè)資格，同時還存在相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如保險有保險業(yè)經(jīng)營許可，由保監(jiān)會監(jiān)管；物業(yè)管理、印刷、工程造價、評估、審計等都存在相關(guān)的許可或資格，造成有些服務(wù)類項目只能由取得許可或資格的少數(shù)專業(yè)供應(yīng)商參加投標(biāo)。
壟斷性。有些服務(wù)類項目，如特殊行業(yè)的咨詢服務(wù)、評估服務(wù)、可行性研究服務(wù)，全國范圍內(nèi)有資質(zhì)的供應(yīng)商不多，省內(nèi)更少，造成實質(zhì)上的地區(qū)壟斷。有些供應(yīng)商與政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、大專院校有密切的聯(lián)系，有的直接就是其下屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)費有保障，缺乏市場競爭意識，對政府采購的關(guān)注度和積極性不夠。
獨占性。實行經(jīng)營許可或從業(yè)資格的服務(wù)類項目，只能由取得許可或資格的供應(yīng)商參加投標(biāo)，這些供應(yīng)商不允許再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓其資質(zhì)給其他供應(yīng)商投標(biāo)，這也是服務(wù)類項目相對于貨物或工程類項目參加投標(biāo)供應(yīng)商少的原因之一。
猜疑性。根據(jù)第18號令的規(guī)定，服務(wù)類項目采用綜合評分法評審時，其價格分值只占總分值比重的10%-30%，報價已經(jīng)不是中標(biāo)的主要因素，經(jīng)常發(fā)生報價很低的供應(yīng)商不能中標(biāo)的情形，容易被供應(yīng)商誤解有內(nèi)定的嫌疑。同時在評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定時，采購中心經(jīng)辦人不知道哪些內(nèi)容應(yīng)該作為評分項，有時分值設(shè)置也不合理，給人以指定供應(yīng)商的感覺，影響了供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性。
◆招標(biāo)文件的制作缺乏變化
一些采購中心經(jīng)辦人不認(rèn)真研究市場的變化，不積極主動對招標(biāo)文件進(jìn)行完善，缺乏不斷創(chuàng)新的意識和嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的態(tài)度，認(rèn)為只要沒有供應(yīng)商提出質(zhì)疑，制訂的招標(biāo)文件就沒有再改進(jìn)的必要，結(jié)果造成多年來每次招標(biāo)的招標(biāo)文件和評審標(biāo)準(zhǔn)都大同小異，供應(yīng)商一旦中標(biāo)，在自身經(jīng)營沒發(fā)生意外的情況下，以后基本上每次都能中標(biāo)，這是造成連續(xù)性采購的服務(wù)類項目中標(biāo)人總是老面孔的主要原因。
◆專家?guī)觳荒軡M足評審需要
目前政府采購評審專家?guī)斓木S護(hù)、更新、升級速度不夠，不能適應(yīng)服務(wù)類項目范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大的需求：一是分類不合理，造成庫內(nèi)評審專家不專業(yè)，在評審服務(wù)類項目時濫竽充數(shù)。二是結(jié)構(gòu)不配套，專家?guī)炫c每年制訂的集中采購目錄和采購數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)，造成目錄有項目、庫內(nèi)沒專家的情況。三是數(shù)量未擴(kuò)充，一些服務(wù)類項目的專家?guī)?，多年來一直未補(bǔ)充過新專家，造成參加評審的專家老面孔、老齡化的問題。四是庫外專家缺乏相應(yīng)的管理制度。目前《政府采購評審專家管理辦法》僅對納入專家?guī)斓脑u審專家的資格條件、權(quán)利義務(wù)、使用管理和處罰辦法作出了規(guī)定，而對參加政府采購評審的采購人代表、庫外專家缺少監(jiān)督管理的辦法，造成采購人代表傾向性明顯、庫外專家魚目混珠，對服務(wù)類項目評審的負(fù)面影響尤其明顯。
來源：中國政府采購報
◆招標(biāo)文件的規(guī)范性不夠
江蘇省政府采購中心組織實施的服務(wù)類項目大多采用公開招標(biāo)方式，主要遵循《政府采購貨物和服務(wù)招標(biāo)投標(biāo)管理辦法》（以下簡稱第18號令）進(jìn)行。第18號令對貨物和服務(wù)類項目招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容做出了明確的規(guī)定，對照相關(guān)規(guī)定，服務(wù)類項目的招標(biāo)文件經(jīng)常會出現(xiàn)下列問題：
一是文件模本亂套用。服務(wù)類項目對供應(yīng)商資格條件、文件內(nèi)容、合同條款、報價方式等都有自身的要求，一旦套用貨物或工程類項目的招標(biāo)文件模本，又沒有根據(jù)服務(wù)類項目的要求進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整，會給人“風(fēng)馬牛不相及”的感覺。
二是采購需求不明確。有些招標(biāo)文件中列出的采購需求，不符合招標(biāo)的要求，不是造成供應(yīng)商提出詢問或質(zhì)疑，就是造成供應(yīng)商根據(jù)各自的理解制訂出差異很大的投標(biāo)方案，導(dǎo)致專家無法進(jìn)行評審。
三是內(nèi)容前后不一致。筆者在審核招標(biāo)文件時，經(jīng)常發(fā)現(xiàn)有自相矛盾的現(xiàn)象，如物業(yè)管理項目，前面可能要求對外墻一個季度清洗一次，后面就變成了每月清洗一次。
四是合同條款不完備。有的招標(biāo)文件中合同條款非常簡單，有點干脆就沒有合同條款，而合同條款是第18號令明確規(guī)定的一份招標(biāo)文件應(yīng)包括的主要內(nèi)容。
◆投標(biāo)的供應(yīng)商數(shù)較少
除財務(wù)審計、工程造價、項目監(jiān)理等市場比較成熟的服務(wù)類項目外，許多服務(wù)類項目存在滿足招標(biāo)文件實質(zhì)性要求的供應(yīng)商數(shù)量達(dá)不到法定要求的情形，即便市場上有許多符合招標(biāo)資質(zhì)條件的物業(yè)管理項目，也會出現(xiàn)只有一兩家供應(yīng)商投標(biāo)的現(xiàn)象，造成只能重新組織招標(biāo)或更改采購方式進(jìn)行采購。
◆中標(biāo)供應(yīng)商老面孔居多
筆者發(fā)現(xiàn)，有些服務(wù)類項目的供應(yīng)商成了中標(biāo)專業(yè)戶，尤其是有一定連續(xù)性的服務(wù)類定點采購項目，如國際機(jī)票、保險、印刷等，中標(biāo)供應(yīng)商基本上總是幾個老面孔。
◆評審專家的質(zhì)和量齊缺
與貨物和工程類項目相比，許多服務(wù)類項目的評審專家更難以滿足評審的需要：一是有些服務(wù)類項目專家?guī)靸?nèi)沒有對應(yīng)的類別；二是專家?guī)靸?nèi)的專家數(shù)量極少；三是專家?guī)靸?nèi)專家不專，一些評審專家根本不具備相關(guān)工作的專業(yè)經(jīng)驗。為了保證評審工作能正常進(jìn)行，有些服務(wù)類項目基本采用從庫外選擇性方式確定評審專家。由于采用選擇性方式確定的評審專家名單大多由采購人提供，一些專家與采購人或供應(yīng)商關(guān)系密切，在評審過程中，很難保證其評審的獨立性和公正性。
筆者認(rèn)為，上述問題的出現(xiàn)主要由于以下原因：
◆招標(biāo)文件的制作經(jīng)驗匱乏
我國對貨物和工程類項目實行招投標(biāo)管理制度已經(jīng)有較長一段歷史，招標(biāo)經(jīng)驗相對比較豐富，相關(guān)項目納入政府采購后，對制作招標(biāo)文件有一定的借鑒價值。但大多數(shù)服務(wù)類項目以前從未實施過招標(biāo)，很多項目都屬于首次納入政府采購，對于采購中心經(jīng)辦人而言，缺乏制作招標(biāo)文件可借鑒的經(jīng)驗。
難以套用。目前，采購中心大多都有自己的招標(biāo)文件模本，但由于服務(wù)類項目之間的專業(yè)性差距較大，即使有招標(biāo)文件模本，也僅能套用招標(biāo)程序，而招標(biāo)文件中的采購需求、合同條款，不能簡單照搬，必須要由采購人和采購中心根據(jù)每個行業(yè)服務(wù)的內(nèi)容和特點重新制訂。
無從下手。許多服務(wù)類項目的采購人未參加過類似項目的政府采購，不知道如何提出合理的采購需求，采購需求提交到采購中心后，或是漏洞百出，或是過于粗泛，有的干脆由關(guān)系密切的供應(yīng)商代勞，有明顯的傾向性，使采購中心無法直接用于招標(biāo)文件的制作。同時，采購中心經(jīng)辦人由于受專業(yè)知識和采購經(jīng)驗的限制，對采購人提出的需求也不知道如何審核和修改。
態(tài)度馬虎。個別采購中心經(jīng)辦人在制作招標(biāo)文件時，對文件內(nèi)容審核不認(rèn)真，造成文件中出現(xiàn)前后矛盾等低級錯誤。
亂設(shè)門檻。個別采購人官本位思想嚴(yán)重，招標(biāo)門檻設(shè)置過高，服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)過嚴(yán)，片面追求供應(yīng)商資質(zhì)條件越高越好、企業(yè)規(guī)模越大越好，不接受中小企業(yè)招標(biāo)，或給中小企業(yè)中標(biāo)設(shè)置一定的障礙，造成有些大企業(yè)不愿為采購人服務(wù)、中小企業(yè)又沒有提供服務(wù)的機(jī)會。
◆服務(wù)類供應(yīng)商具備特殊性
專業(yè)性。每個服務(wù)行業(yè)基本上都有相關(guān)的特殊資質(zhì)要求，或?qū)嵭薪?jīng)營許可，或設(shè)定從業(yè)資格，同時還存在相關(guān)的監(jiān)管機(jī)構(gòu)。如保險有保險業(yè)經(jīng)營許可，由保監(jiān)會監(jiān)管；物業(yè)管理、印刷、工程造價、評估、審計等都存在相關(guān)的許可或資格，造成有些服務(wù)類項目只能由取得許可或資格的少數(shù)專業(yè)供應(yīng)商參加投標(biāo)。
壟斷性。有些服務(wù)類項目，如特殊行業(yè)的咨詢服務(wù)、評估服務(wù)、可行性研究服務(wù)，全國范圍內(nèi)有資質(zhì)的供應(yīng)商不多，省內(nèi)更少，造成實質(zhì)上的地區(qū)壟斷。有些供應(yīng)商與政府機(jī)關(guān)、科研機(jī)構(gòu)、大專院校有密切的聯(lián)系，有的直接就是其下屬機(jī)構(gòu)，經(jīng)費有保障，缺乏市場競爭意識，對政府采購的關(guān)注度和積極性不夠。
獨占性。實行經(jīng)營許可或從業(yè)資格的服務(wù)類項目，只能由取得許可或資格的供應(yīng)商參加投標(biāo)，這些供應(yīng)商不允許再授權(quán)或轉(zhuǎn)讓其資質(zhì)給其他供應(yīng)商投標(biāo)，這也是服務(wù)類項目相對于貨物或工程類項目參加投標(biāo)供應(yīng)商少的原因之一。
猜疑性。根據(jù)第18號令的規(guī)定，服務(wù)類項目采用綜合評分法評審時，其價格分值只占總分值比重的10%-30%，報價已經(jīng)不是中標(biāo)的主要因素，經(jīng)常發(fā)生報價很低的供應(yīng)商不能中標(biāo)的情形，容易被供應(yīng)商誤解有內(nèi)定的嫌疑。同時在評分標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定時，采購中心經(jīng)辦人不知道哪些內(nèi)容應(yīng)該作為評分項，有時分值設(shè)置也不合理，給人以指定供應(yīng)商的感覺，影響了供應(yīng)商參加投標(biāo)的積極性。
◆招標(biāo)文件的制作缺乏變化
一些采購中心經(jīng)辦人不認(rèn)真研究市場的變化，不積極主動對招標(biāo)文件進(jìn)行完善，缺乏不斷創(chuàng)新的意識和嚴(yán)謹(jǐn)規(guī)范的態(tài)度，認(rèn)為只要沒有供應(yīng)商提出質(zhì)疑，制訂的招標(biāo)文件就沒有再改進(jìn)的必要，結(jié)果造成多年來每次招標(biāo)的招標(biāo)文件和評審標(biāo)準(zhǔn)都大同小異，供應(yīng)商一旦中標(biāo)，在自身經(jīng)營沒發(fā)生意外的情況下，以后基本上每次都能中標(biāo)，這是造成連續(xù)性采購的服務(wù)類項目中標(biāo)人總是老面孔的主要原因。
◆專家?guī)觳荒軡M足評審需要
目前政府采購評審專家?guī)斓木S護(hù)、更新、升級速度不夠，不能適應(yīng)服務(wù)類項目范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大的需求：一是分類不合理，造成庫內(nèi)評審專家不專業(yè)，在評審服務(wù)類項目時濫竽充數(shù)。二是結(jié)構(gòu)不配套，專家?guī)炫c每年制訂的集中采購目錄和采購數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)，造成目錄有項目、庫內(nèi)沒專家的情況。三是數(shù)量未擴(kuò)充，一些服務(wù)類項目的專家?guī)?，多年來一直未補(bǔ)充過新專家，造成參加評審的專家老面孔、老齡化的問題。四是庫外專家缺乏相應(yīng)的管理制度。目前《政府采購評審專家管理辦法》僅對納入專家?guī)斓脑u審專家的資格條件、權(quán)利義務(wù)、使用管理和處罰辦法作出了規(guī)定，而對參加政府采購評審的采購人代表、庫外專家缺少監(jiān)督管理的辦法，造成采購人代表傾向性明顯、庫外專家魚目混珠，對服務(wù)類項目評審的負(fù)面影響尤其明顯。
來源：中國政府采購報
